农业社会化服务组织效能的分析与政策取向——以淮安市为例

宋海霞，李 俊

(淮阴工学院 人文学院，江苏 淮安 223003)

狭义的农业社会化服务是指由社会上的服务机构或个人为农业生产提供所必需的生产资料(产前)，农产品收购、储存、加工和销售(产后)以及生产过程中各种生产性(产中)的服务。明显区别于自给自足的小农经济的是，在市场经济条件下，随着农业产业化和社会化程度的提高，农业生产分工专业化、精细化成为必然趋势。从我国农业生产力水平更高程度发展的需要看，把家庭承包经营纳入到社会化大生产的轨道上来，在保持家庭承包经营的优点的同时积极组织社会化大生产，就需要在完善农村双层经营体制过程中建立起能够沟通家庭承包经营和社会化大生产之间联系的社会化服务体系。那么，目前我国农业社会化服务体系建设能否适应农村经济发展需要?农业社会化服务组织效能如何?对此，笔者近期就此课题对苏北淮安市进行了调研。

1 当下农业社会化服务组织现状

淮安市地处淮河下游、洪泽湖畔，平原为主，湖泊众多，全市拥有465万亩的水面和600万亩耕地的资源。多年来，在市场驱动和政府引导下，淮安市的农业社会化服务经过多年的发展变迁已经形成了以国家经济技术部门为依托，以民间组织、企业和个人为辅助，国家、集体、个人一齐上的多主体、多层次、多形式的服务体系，出现了农业社会化服务主体和服务形式多元化的格局。

1.1 国家专业经济技术部门

这一类型的服务组织主要由市县的农业各行政主管部门及其所属事业服务单位和有关涉农服务部门组成，包括市县的政府涉农经济技术部门如农业局、农机局、水利局、畜牧水产局、科技局、供销合作社、粮食局及其下属的各级农业技术推广站、农机站、植保站、水利站、水产站、林业站、畜牧兽医站、种子公司、供销社、粮站等。这些隶属于政府部门、自上而下实行条条垂直管理的涉农服务组织大多在计划经济体制下已经形成，它们有的因垄断经营或掌握大量政府支农专项资金而仍然强势地维持庞大的服务网络，如农业局。有的只能是为维系其组织不断线而勉强维持，如供销社。现在市一级的这些涉农经济技术部门及其下属服务组织尽管苦乐不均但生存无虞，县乡一级大多只能勉强维持运转，举步维艰。特别是县乡一级的供销社，原有资产基本卖光，大量下岗职工安置无门，买断工龄没钱，职工上访不断，成了“剪不断、理还乱”的烂摊子。

1.2 农民专业合作经济组织

农民专业合作经济组织是指在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。淮安市农民专业合作经济组织兴起于上世纪80年代中期，它起初大多是为农户提供农资供应、技术服务、产品销售服务，组织形式是各类农民专业协会。近年来，在各级政府的高度重视和相关政策的大力扶持下，各类农民专业合作经济组织快速健康发展，特别是《农民专业合作社法》颁布实施后，资金支持和税费减免的相关政策使得各类农民专业合作经济组织迅猛增加。截止到目前，淮安市已建立各类农民专业合作经济组织850个，其中专业合作社256个，专业协会589个，合作经济联合体5个，加入成员21.6万户，带动30万农户。成为开展农业产业的全程服务、进行资源整合服务和提升农业产业经营水平的一支重要力量。目前，淮安市的各类农民专业合作经济组织大多挂靠或仍由政府涉农经济技术部门牵头组建而成。

1.3 农业产业化龙头企业

农业产业化龙头企业是指在农业产业化中，与农户形成风险共担、利益均享的产、加、销一条龙、贸工农一体化，具有科研、生产、加工、服务和开拓市场等综合功能，在规模和经营指标上达到规定标准并经国家、省市级有关管理部门认定的涉农企业。它既是农户生产经营的领导者，又是农产品市场开拓的主力军，负有开拓市场、科技创新、带动农户和促进区域经济发展等多重任务。淮安市积极推进工商资本、民间资本和外商资本兴办各类农产品加工流通企业，通过建基地、盘龙头、兴加工、活流通、强化产销衔接和利益联结机制，形成的具有一定规模的农产品生产、加工、贸易企业数量已由“十五”末的170家发展到现在的400余家，其中市级龙头企业62家、省级15家、国家级3家。

除上述三类农业社会化服务组织外，目前在淮安市还存在着农民经纪人和农民专业大户队伍等农业社会化服务的补充力量。他们是由农村中率先进入市场、开拓市场的一批能人组成，具有较强的服务实力和辐射带动能力，是农业社会化服务体系中一支十分活跃的新生力量。然而由于这一类型的服务主体仍然主要以个体的形式出现，整体服务能力较弱，还未能成为农业社会化服务的主导力量。此外，广义的农业社会化服务组织范围要宽泛得多，如金融、保险、物流等众多行业和部门，对此，本文都不加以讨论。

2 效能分析

2.1 国家专业经济技术部门

国家专业经济技术部门是直接由原有计划经济体制下的政府涉农经济技术部门发展而来，各服务主体多数是部门和具有部门背景的单位。其组织化程度、经济实力和市场垄断程度都比其它农业社会化服务组织强。它们凭借人、财、物的资源优势和国家政策保护、支持，维持其自上而下的科层制网络，宣传、贯彻、执行国家有关方针政策和法律法规;提供政府公益性服务，如发放政府对农业和农民的各种补贴、农业科研推广、重大动植物疫病防治、农田水利基础设施建设、气象服务、道路建设，等等。此外，它们也大多利用自己的组织化程度、经济实力和市场垄断程度强等资源优势提供经营性服务，如出售良种、农药、农机，有的还自办各类经营性实体或变相同自己管辖业务范围内的企业联姻，通过将一些自己掌握的工程项目、招标项目自己实施、消化，来获取利润或设法套取各种专项资金。毋庸置疑的是，现有国家专业经济技术部门对农业生产起着政府职能应履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的作用，不可或缺。但在实际运作中又存在着不少问题，其具体表现为服务体系存在“部门化”的弊端。

国家专业合作经济技术部门的各服务主体虽然在表面上是以各自方式在不同领域从事社会化服务，但地位并不平等。不同的部门主体依托不同行政区域和级别，分别建立自己的纵向科层制管理网络，各自又下设多个经济实体和服务站，使得各不同部门的组织之间针对相同的服务需求分别向上争取资金、套取项目经费，导致相同服务需求而部门重叠提供，造成了农业社会化服务体系存在“部门化”的弊端。

一是，涉农机构林立，各自为政，造成了多方抢要财政资源，国家支农资金使用效率低下。现在的情况是不仅传统涉农部门向上多方争取名目繁多的财政资金，一些新的强势机构如发改委等部门也竞相争取到国家惠农资金和项目。国家财政支农资金由众多的部门分散把持，无法统一调度，下级地方政府为争取资金，竞相包装项目通过公关来套取经费，有的机构甚至通过与农机、良种等企业暗中交易将国家惠农补贴和支农资金变为机构运转经费和福利，造成国家支农资金巨大损失和浪费，进一步加剧了资金供需矛盾。

二是，部门化的多主体服务体系在泛市场化的改革趋势下，更多地追求其自身利益。各部门以部门获利为目标，竞相进入利润高、缺乏有效监管的服务领域，使得特定服务领域中存在垄断，营利性服务质次价高，农户寻求服务的成本上升。

三是，公益服务性和经营性两类社会化服务的性质被有意混淆。这导致不能获利的公益性服务日益式微，甚至使一些公益性服务领域形成空白。这不仅降低了国家专业经济组织的服务效能，而且导致了专业化发展动力不足。

2.2 农民专业合作经济组织

农民专业合作社制度已被证明是比较成熟的一种农业经营制度。正如有专家指出:“农民专业合作组织是我国农村发展产业化的一种新的产业组织形式，同时也是我国农村先进生产关系一种新的实现形式。”它一方面能够提高农民组织化程度，形成规模效应、集聚效应。它有效地将分散独立经营农户联合起来，化解了“一家一户办不了、办不好、办起来不经济”的矛盾，农民专业合作组织的桥梁和纽带作用，不仅让农户在参与农资集中采购中得到实惠，降低了生产成本，而且通过将农民组织起来，扩大了生产经营的规模，使“小农”变成了“大农”，提高农民的组织化程度，使分散的农户形成一个整体去面对市场，也就提高了农户市场谈判地位，提高了抗市场风险能力，化解小农户分散经营与市场对接难的矛盾。另一方面，农民专业合作经济组织有很强的示范效应。如金湖县顺达棉花专业合作社通过统一优良品种、统一提供技术服务，组织社员连片种植，统一设点收购，使380户社员得到15万元额外收入，吸引了周围更多农户使用这一新品种、新技术。通过提高农产品的技术含量，从而增加了农产品盈利能力，提高了农产品的市场竞争力，切实增加了农民的收入。目前农民专业合作经济组织的社会化服务虽然成效显著，但总体上尚处于初步阶段，与农业产业化发展要求相比，与农民群众的期望相比，与国外成熟的合作社制度运作相比，还存在不少问题。

一是，农民专业合作经济组织的产业链条普遍较短，服务层次较低。目前，全市各类专业合作经济组织中，提供农产品加工服务的仅133个，为成员提供运销服务的210个，分别占农民专业合作经济组织总数的15.7%和24.7%。这意味着淮安市农民专业合作经济组织中从事提供农产品贮藏服务和农产品深加工服务的数量还很少，表明目前淮安市农民专业合作经济组织的服务层次还主要局限在生产资料的供应、技术指导和产品销售信息等领域，在加工、储藏、运输上的合作和服务能力还相当薄弱，还没有能力拉长农业产业链，不能有效提高农产品的高附加值。

二是，缺乏高素质的人才团队，管理水平较低。农民专业合作经济组织的带头人大多数为农村的能人，但由于其知识水平、管理水平等综合素质有限，农村又普遍缺乏懂得现代农业技术、生物技术和新品种的种养、加工技术的现代科技力量，缺乏懂技术、会管理、市场开拓力强的复合型人才，更谈不上利用技术标准对合作组织实行现代化的管理，这就导致了该类型的服务组织所提供的技术服务和管理服务远远不能满足发展现代农业的要求。

三是，运行机制不健全，内部管理不规范。大多数的农民专业合作组织是在能人推动下发展起来的，虽然也会成立相应的组织机构和制定一些规章制度，但实际运转中往往机构职能虚置，各项制度不能规范执行，主要还是靠带头人的个人权威来进行生产组织、协调调度，会员参与民主管理意识不强，组织负责人权力难以得到有效监督，生产经营与内部管理随意性较大，合作组织成员的利益就难以得到有效保障。

2.3 农业产业化龙头企业

淮安市农业产业化龙头企业兴起于上世纪90年代，龙头企业将农产品的生产、加工、运输和销售等环节连成一体，有强大的人才、资金、技术和管理优势。它们通过多层次提高农产品附加值，既能获得生产环节的收益，又能获得加工、流通等后续环节的收益，从而大幅度提高自己的盈利水平。它的积极作用主要表现在以下两个方面:其一，促进了农业产业结构调整，推动了农业特色产业的快速发展。如淮安市积极兴办各类加工流通龙头企业，带动了以优质无公害绿色稻米、“双低”油菜、优质花生等优势产业的快速发展，形成了一些当地的特色主导产业。其二，增强了农户抵御市场风险的能力，提高了农民的收入水平。农业产业化龙头企业作为农业产业化的载体，上联市场，下联基地和农户，把农户小规模的生产与大市场对接，增强了抵御风险的能力。如淮安市农业局下属的科技型股份制企业——淮安市神农米业公司，在洪泽县岔河镇通过“订单农业”等方式，建立了核心基地3000多亩，辐射面积近万亩，并以高于同期常规稻市场价的45%向农户现金收购。这既降低了农民小规模生产的风险，又提高了种粮效益和农户种粮积极性，增加了农民的收入。不难看出，目前淮安市农业产业化龙头企业对农业的社会化服务发挥着重要作用，但也暴露出一些不容忽视的问题。

一是，企业与农户之间利益联系机制不紧密，农户利益难保证。龙头企业与农户是不同的利益主体，多数农业龙头企业只是习惯于自我发展，与普通农户还是松散的买卖关系，联结并不紧密，有的企业为自利甚至不惜侵害农户合理利益。实行“订单农业”和“公司+基地+农户”的经营模式的企业为数较少，龙头企业普遍存在与农户的利益联结松散现象，还没能真正形成利益共享、风险共担的紧密关系。

二是，现有龙头企业技术创新能力不足，对农户带动能力不强。目前，淮安市农业产业化龙头企业开发的产品存在“四多四少”现象(粗产品多，精产品少;初级产品多，终端产品少;低档产品多，高档产品少;内销产品多，出品创汇产品少)。大多数龙头企业普遍存在人才“瓶颈”，没有自己的科研实体，不能自主开发新产品，龙头企业在基地上进行农业科技成果推广和产业化开发能力不足，产品附加值不高，大量农产品以鲜销和初级加工为主，产业链较短，对农户增收的带动作用不明显。

由上可见，在我国现行的农业社会化服务组织中，起主导作用的政府体系的农业社会化服务组织存在内在的体制性缺陷，即存在“部门化”的弊端，农民专业合作组织服务能力不强，农业产业化龙头企业服务动力又不足。此外，一些金融、保险等服务机构出于自身的利益考虑不愿涉足农业这一高风险低收益的弱势产业。

3 政策建议

建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求。需要加快构建以政府公共服务机构为依托，以农民专业合作经济组织为主要载体，以农业产业化龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，政府公益性服务和其它经济实体经营性服务相结合，专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。对此，可以从以下几个方面加以把握。

3.1 加强政府公共服务能力建设

通过改革来提高政府对农业的公共服务水平是新型农业社会化服务体系建设的根本要件。从公共行政的视角而言，强化政府的公共服务是公共行政的基本理念。政府对农业的公共服务，包括农田水利基础设施建设、农业科技创新、科技推广、农民培训、市场信息发布、动植物疫病监测与防控、农产品质量安全监测与管理等，这些方面的服务都具有社会效益高的公共产品特征，是政府为满足农民需求所提供的一种制度安排，应该由政府作为这些基本公共服务供给的主体，并依托于政府专业经济技术部门来实现。然而政府组织其自身也存在着逐利动机，因此，目前最大的问题是要着手解决国家专业经济技术部门存在自我逐利的“部门化”弊端。“解决政府部门与各类民间组织之间的目标重叠和功能混淆问题，实现各自的责职分工基础上的有效合作，是国家、市场和社会诸领域良性发展的必然要求，也是各类经济组织、社会组织、政治组织运行成本最低而效能最大化的前提。”对此，新型农业社会化服务体系建设与改革的根本任务是实现“政社分开”，我们承认政府提供上述公共服务并不意味着由政府成为包揽这些服务的“生产者”角色，政府力量、市场力量、社会力量以及农民自身力量都可以而且应该在公共产品供给领域发挥其应有的作用，多数公共服务的生产和提供可以通过合同外包、政府补助、特许经营等形式由社会机构或私营部门来完成，政府承担好公共服务“安排者”、“监督者”的责任，政府还可以通过加强农民的利益表达机制的建设，充分发挥农民在农村公共服务供给中的积极性、主动性和创造性，使农民承担起农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者的职责，构建一种公共产品供给的多元参与机制，从而避免政府部门对公共产品供给的随意性和结构失衡，以实现公共决策的科学民主，以有效保障农村公共服务供给。

3.2 重视和大力发展农民专业合作组织

尽管目前农民专业合作组织发展中存在着覆盖面低、合作紧密性不强、规范性发展不足、内部治理不健全以及难以形成利益共同体等突出问题。但实践表明，农民专业合作组织不仅是调整农业产业结构、推进农业产业化的有效载体，也是架起农民之间、农民与加工流通企业之间、农民与市场之间、农民与政府之间的中介桥梁，是提高农产品市场竞争力，促进农业增效、农民增收的重要途径。目前国家已经制定了相应的政策，对农民专业合作组织提供财政、税收、信贷方式的支持，各地农民专业合作组织也蓬勃兴起，下一步关键是对农民专业合作组织管理体制和运行机制进行引导和规范，通过建立健全民主管理制度、利益分配制度、财务管理制度以及其他的议事规则等，使其在农业社会化服务方面发挥应有功能和作用。对此，一是建立科学民主的管理机制。农民专业合作经济组织要制定完善的章程、制度，规定合作经济组织的重大事项都要通过全体成员大会表决，实行一人一票制，民主决策，民主管理，避免农民权益受到损失。要建立健全劳动、财务、营销等各项管理制度并严格执行。二是建立有效的利益分配机制。农民专业合作经济组织是以利益为纽带结成的互惠互利共同体，其生命力在很大程度上取决于成员农户利益以及各种合作要素利益的实现程度。因此，农民专业合作经济组织必须明确各种要素在组织中的作用，完善利益分配机制。有条件的专业合作经济组织应当实行股份制或股份合作制，实行按股金分红，坚持做到“风险共担，利益均沾”。三是健全内部监督与外部监督相结合的监督机制。充分发挥监事会和农民会员监督作用，实行社务公开、财政公开。

3.3 重视培育和发展农业产业化龙头企业

龙头企业带动型的现代农业开发模式是农业社会化服务的重要途径。在农业产业化过程中要充分发挥龙头企业的带动作用，通过培育和发展一批经营规模大、科技含量高、辐射面广、带动力强的龙头企业，采用“公司+基地+农户”的产业化组织形式，将大量分散在千家万户中农民的土地纳入到企业的经营开发活动中。这种由龙头企业建立生产基地，在基地进行农业科技成果推广和产业化开发的运行模式，提高了农业专业化、产业化水平和农民组织化程度，农业产业化经营是农村改革和发展不可逆转的趋势，是一种新的生产经营方式。通过引导和规范，使农业产业化龙头企业与农户按照“生产协作、风险共担、利益共享”的原则，把农民的利益与企业的利益统一起来，使家庭经营逐渐成为社会化、规模化生产中的一个环节。通过龙头带基地、基地带农户等方式组织和带动农民进入市场，延长农业生产链，使农业向第二、三产业延伸，使农民从产品的储藏、加工、流通、销售环节中获取更多的利益。政府及相关部门要积极引导农民和企业通过签订具有法律效力的经济合同或契约，发展和规范“订单农业”、“合同农业”，以订单规范双方权利与义务，加强龙头企业与农户的利益联结。通过采取建立风险准备金、保护价收购、农资供应、技术服务、利润返还和入股分红等多种方式，与农户建立合理的利益联结机制，让农民从加工、流通环节中获得利益，逐步与农民结成风险共担、利益共享的经济共同体。

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