社会管理创新视角下的政府行为路径依赖

李强

（中共武汉市委党校，湖北 武汉 430023）

社会管理创新视角下的政府行为路径依赖

李强

（中共武汉市委党校，湖北 武汉 430023）

社会管理创新以创新社会管理机制为手段，以追求秩序和效益为目的。当前人们更多地将目光放在社会管理的手段和方法的创新方面，常常忽略了这种创新是依赖于政府的行为习惯——高度动员、差别待遇和广泛控制——来推行的。明白这一点对于正确认识社会管理创新是有帮助的。

社会管理创新；政府行为；路径依赖

社会管理创新是当下的热门词语，它以创新社会管理机制为手段，以追求秩序和效益为目的。[1]加强和创新社会管理，对于提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定具有极其重大的意义。在笔者看来，社会管理创新自2004年提出以来，便以创新社会管理制度和手段为重心，例如，李连杰壹基金作为公募基金落户深圳，可以看作是制度创新[2]，北京东城区推行的“网格化管理”，则既是制度创新，又是手段创新。[3]既然是创新，就必然要拥有新的理念，采用有别于以往的制度和手段。社会管理创新以国家机关为主导者，涉及社会的方方面面，笔者限于能力，无法针对社会管理进行全面分析，而只是就其中的局部——社会管理创新与政府行为的路径依赖——进行探讨，找出与社会管理有关又值得注意的问题，以期有助于社会管理创新。

路径依赖（Path－Dependence）的概念。又称为路径依赖性，是指人类社会的技术演进或者制度变迁类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是好的还是坏的）就可能对这种路径产生依赖。而这一路径的既定方向会在以后发展中得到自我强化，人们过去做出的选择决定了现在及未来可能的选择。[4]

路径依赖问题首先由保罗·大卫在1985年提出，尔后W·马兰·阿瑟在此基础上进一步发展，形成了技术演进中的路径依赖的系统思想，后来，道格拉斯·诺斯将前人有关这方面的思想拓展到社会制度变迁领域，从而建立起制度变迁中的路径依赖理论。

政府行为的路径依赖并没有现成的定义，其大致指向是，政府的部分行为及行为方式因为此前的行为选择，变成了一种固定模式（套路），并在政府的工作中反复出现，最终只有依靠这种套路才能使政府工作有序进行下去，因而形成政府行为的路径依赖。

从我国独具特色的政府行为来看，属于政府行为路径依赖范畴的大致包括：

（一）高度动员，追求一致

高度动员、追求一致，描述的是当政府准备采取某种措施时，习惯于快速调动政府相关部门甚至全社会的力量，去实现预定的工作目标。高度动员、追求一致凸显的是“集中力量办大事”的理念，这在人均资源相对匮乏或者爆发重大突发事件时“短、平、快”地解决一个问题是有利的。

各国在面对重大的天灾人祸面前（包括战争）时，进行高度的国家和社会动员，其做法是相似的。我国在重大的天灾人祸之外也习惯采用高度动员方式，而政府能够按照设想进行高度动员，关键就在于政府对于资源和社会的掌控力度是其他国家不能比拟的。

高度动员、追求一致，在我国的历史上也是有迹可循。传统中国，集权的政府和松散的社会，加上强调仁政的儒家与突出专制的法家的紧密结合，这种国情给传统中国带来深刻影响。其中的徭役制度使得高度动员成为可能。近代中国，民族意识的觉醒，国家存亡忧患意识的加剧，迫使当时的政府也是靠高度动员来推行其政策主张。新中国，则是在经历了长期战争形成的军事动员体制，以及在民族独立和迅速消除贫困、实现现代化的多重压力之下，选择了高度动员的方式来实现上述目标。

（二）差别待遇，以示倾斜

差别待遇，指的是不同主体在同一项目下待遇不同，是与同等待遇或者无差别待遇相对的概念。

通常情况下，待遇不同，意味着主体之间占有社会资源的不同，即不同主体的地位和受重视程度不同。这种差异不是社会演变自然形成的，而是政府的有意安排才出现的，也就是说，差别待遇本身就是为了显示区别——政府对不同主体的倾斜有差异。

差别待遇的产生，有的是因为主观认识，有的是因为资源配置，有的是因为社会的需求，有的是因为历史原因。差别待遇不同于歧视待遇，差别待遇主要产生于平衡社会差异的需求；歧视待遇是有意保持甚至制造社会差异，给人以有高低贵贱之别的感觉。在现代意识中，歧视待遇有侮辱、蔑视的涵义在其中。

差别待遇是各国政府常用的手段，目的是促进社会发展和平衡。在西方国家，无论是右翼政府的减税计划，还是左翼政府的注重福利，都是通过一系列的差别待遇运作的。我国的差别待遇体现在很多方面，其中有些差别待遇强调身份，人因身份不同而待遇不同。

（三）广泛控制，强化归属

广泛控制、强化归属，是指政府通过广泛而具体的控制，将个人和社会组织以及各种资源纳入政府的预想轨道之中，并使个人和社会组织对政府产生依赖。

政府控制力度越大，主宰者的角色就越突出，服务者的形象就越模糊，社会主体的选择空间就越小。政府对于广泛控制、强化归属有着近乎本能的追求，但却受制于政府与社会的关系。大政府、小社会与小政府、大社会，就是截然不同的两组关系，也反映着政府与社会的力量对比。事实上，在政府管控与社会自治的关系方面，人类社会迄今还没有找到完美无缺的解决方案，而只是在寻求一种平衡。

其实高度动员、差别待遇、广泛控制是有一定的内在联系的。广泛控制为高度动员提供了人力、物力等方面的支撑；差别待遇在高度动员之时能够产生自然而然的凝聚力。换句话说，如果没有广泛控制和差别待遇的支持，高度动员就会受到很大的制约，甚至无法实现。

单从当下社会管理创新的手段而言，我国走的仍然是政府主导型的道路。无论是公募性质的壹基金落户深圳，还是北京东城区推行的网格化社会管理新模式，政府都是主导者。如果进一步观察我们就会发现，在实现秩序与效益目标时，政府的高度动员、差别待遇以及广泛控制等行为惯性仍在其中起着决定作用。社会管理创新更多的是一种技术环节的创新，即手段和方法的创新。也就是说，社会管理创新至今还必须依托于政府行为的惯性。

就壹基金落户深圳而言，到底哪些社会组织可以合法登记，实际上更多的取决于政府的抉择，而非社会的选择。而应该设立怎样的选择机制才更为合理，则是更深层次的问题。如果将这一类问题探讨得更加清晰、明确，其在社会管理创新方面的价值，要远远高于对某一个具体社会组织登记的解决。有了深圳（2008年）、北京（2010年）和成都（2010年）在社会组织无主管登记方面的探索，今年7月，民政部部长李立国在2011年民政工作年中分析会上表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。即这三类社会组织可以直接在民政部门登记成立，而无需像以往那样需要找一个“婆家”（主管部门）。但是我们同样也不能回避的现实是，“截至2010年，我国在民政部门注册的社会组织约44万个，其中社会团体24.3万个，民办非企业单位19.5万个，基金会2600多个。而据北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国至少有300万未登记的社会组织，近九成民间组织处于‘非法状态’。”[5]现在笔者尚不知道这三类社会组织在所有社会组织中的比例，但是，当看到民政部门与300万未登记的社会组织这样一种对应关系的时候，也许我们就知道相关的社会管理创新的着眼点了。

就北京东城区的网格化社会管理新模式而言，也是采用政府推动型模式。“所谓的网格化社会管理模式，事实上是要以‘责任制’为依托，以社会各类人的管理为重点，合理划分网格管理单元，综合考虑‘地、物、事、组织’等因素，进行精细化管理的一种方式。”[6]网格化社会管理模式仍是围绕社区管理进行的。目前，东城区已全面建立起区级社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会服务管理综合工作站“三级平台”和区、街道、社区、网格“四级管理”体系。[7]其实人们可以从中发现，网格化社会管理模式实际上是在社区的下面又增加了一个管理层次，而且这个管理层次承担的就是社区管理的职能，那么在此需要回答几个问题：1.社区在其中到底处于何种地位？2.是否会因此增加政府财政压力？3.其长效机制该如何确保？……有许多事情还值得我们去观察和思考。

通过观察我们已经发现：社会管理创新本身是针对原有的社会管理模式进行的探索，而这种创新又必须依赖于现有的政府行为惯性即政府行为的路径依赖。这看起来多少有些出人意料，但我们面对的现实就是如此。为了确保社会管理创新的顺利进行，最主要的是坚持法治。“法治不仅是社会管理创新的基础和手段，不仅社会管理创新的目标追求，更是社会管理创新的有力保障。”[8]

[1]社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。引自百度百科，社会管理创新词条，http://baike.baidu.com/view/3286973.htm.[EB/OL].

[2]壹基金不再“姓”李连杰[EB/OL].深圳特区报，2011-01-12，http:// sztqb.sznews.com/html/2011-01/12/content_1401991.htm.

[3]祁梦竹.北京东城区探索网格化社会管理新模式[EB/OL].见新浪网新闻中心，http://news.sina.com.cn/c/2011-06-02/041622572749. shtml.

[4]MBA智库百科.路径依赖理论[EB/OL].wiki.mbalib.com/zh-tw/路径依赖理论.

[5]深圳新闻网.三类社会组织将可以直接登记300万NGO有望转正[EB/OL].http://www.sznews.com/finance/content/2011-07/11/content_ 5826322.htm.

[6][7]凤凰网.“精细化”贴身服务到社区 北京东城社会管理“网格化”[EB/OL].http://finance.ifeng.com/roll/20110403/3812634.shtml.

[8]蒋玉虹.关于法治建设与社会管理创新的几点思考[EB/OL].东方法眼，http://www.dffy.com/faxuejieti/zh/201106/23795.html.