国内外电力行业政府监管研究述评

吴思珺

（湖北大学职业技术学院 人文与社会科学系，湖北 武汉 430011）

国内外电力行业政府监管研究述评

吴思珺

（湖北大学职业技术学院 人文与社会科学系，湖北 武汉 430011）

国内外学者重视电力行业政府监管问题研究，产生了一批有影响的学术成果。国内外研究者对电力行业政府监管研究主要围绕监管必要性、重要性，监管国际经验，监管存在的问题及解决对策进行。国内外研究者提出的观点，得出的结论能引发人们对电力监管问题的思考。

电力行业；政府监管；研究

为总结电力监管经验、探寻电力监管规律，近十多年来，尤其是近几年来，国内外学者加大了电力行业政府监管问题的研究力度，产生了一批有影响的成果。分析这些成果有助于厘清电力监管思路，提高电力监管研究水平。

一、国内电力监管研究的主要成果及基本结论

国内学者重视电力行业政府监管问题研究。国内的研究从三个方面进行：

（一）电力行业政府监管的基础理论。其主要成果有常欣的《放松管制与规制重建：中国基础部门引入竞争后的政府行为分析》，陈富良的《放松规制与强化规则》，陈建的《政府与市埸》，高景芳的《政府经济性规制失灵的表现、成因及矫治》，樊钢的《市埸机制与经济效率》，刘树杰的《垄断产业价格形成机制政革研究》，戚聿东的《自然垄断管制的理论与实践》，王俊豪的《政府管制经济学导论》，夏大慰的《政府规制的理论、经验与中国的改革》，余晖的《政府与企业：从宏观管理到微观管制》，于良春的 《自然垄断与政府规制－基本理论与政策分析》，袁持平的《政府管制的经济分析》等。这些论著从必要性、重要性的角度阐述了政府对电力行业进行规制的意义，强调政府规制是促进电力产业发展的需要，是保证电力行业更好地为社会提供优质服务的需要。国内学者在论述电力监管意义时，对电力监管与经济宏观调控作了区分。指出这两个概念存在许多不同。第一，对象不同。宏观调控关注经济总量调节，而电力监管只涉及到电力行业或其中的部分企业。第二，目标不同。宏观调控追求宏观经济的稳定性，而电力监管注重电力生产、消费各相关主体间利益的均衡性。第三，手段不同。宏观调控的主要手段是货币和财税政策，相关政策将影响所有经济主体。电力监管的主要手段则是相关规则的确定，及据此对电力企业改善绩效提供激励、对违规行为进行处罚。第四，知识结构和专业技能不同。宏观调控要求政策制定者具备财政、税收和货币政策等宏观经济学的知识和技能。而电力监管要求监管者具有微观经济学、法学、电力工程技术方面的知识和技能。

（二）国外电力监管的实践和经验。这方面的文献主要有：国家经贸委电力司的《关于英国、西班牙电力市场规则与管制的考察报告》、国家电力监管委员会编写的《国外电力市场规制和发电业务许可制度》、马斌的《世界电力行业政府管制变革及启示》、王后根的《英国电力产业规制改革及启示》、宇燕的《监管型市场与政府管制：美国政府管制制度演变分析》，这些文献以规制经济理论为指导，以西方国家电力监管实践为事实详细探讨了现代国家电力监管的措施、手段及其产生的效果和经验教训。通过研究，国內学者认为，西方国家积累了丰富的电力监管经验，如对电力行业实行进入规制，将不具备电力生产经营资质的企业拒之门外。对电力价格水平和价格体制进行规范和制约，防止进入企业利用其垄断地位实行价格垄断。对电力行业的服务水平实行监控，将不能提供优质服务的企业淘汰出局。对电力企业的生产过程进行监控，防止企业在发电的过程中有可能造成的对环境的破坏。通过研究，国内学者认为，受政体、国土面积、文化传统及电力体制等因素影响，国外电力监管机构有内设于政府相关部门的，也有单独设置的，还有与能源或其它公用事业监管机构合在一起设置的。不论采取哪种设置方式，有一点是共同的，就是：监管的主要职能由同一机构承担，特别是诸如电价监管这类核心职能，不存在与其它机构分担的安排。在国内学者看来，国外的监管机构之所以保持较强的独立性是因为它们的政策目标和监管目标较为清晰，监管机构的预算得到国会的批准，支出受相关部门的审计监督，监管机构的负责人由政府任命和管理。

（三）国内电力监管的现状、问题及对策。这方面的文献主要有：俞燕山等人的《我国电力工业政府监管体制改革研究》、刘树杰的《中国电力市场化改革中的政府监管》、史玉波的《中国电力行业监管的演化历程》、汤樱的《中国电力市场化改革及其区域问题研究》、田志龙的《中国电力行业的演变：基于制度理论的分析》、王俊豪的《中国自然垄断经营产品管制价格形成机制研究》、张平的《中国电力产业的垄断与政府管制体制的改革》、张咏的 《制度理论及中国电力行业制度变迁研究》、于良春的《电价管制及其改革的比较研究》等。国内学者认为，受传统体制的影响，我国的电力监管具有鲜明的计划经济特点。改革开放以后，尤其是市场化改革以来，伴随着经济的改革的深入进行，我国电力监管的能力和水平较之过去有显著的提高。具体表现为电力监管的思路和主题更加明晰，电力监管的法规制度有所完善，电力监管的内容更加具体。我国的电力监管虽取得了显著的成绩，但与市场经济对政府的要求，与国家的经济建设对电力工业的要求，与电力消费者对电力生产、销售部门的要求还有一定的距离。长期形成的电力监管体制的弊端，如电力监管的法规不尽完善，电力监管机构的独立性不强，电力监管方法手段落后等制约我国电力监管工作的有效开展。值得一提的是杨凤在其博士论文的基础上写成的《经济转轨与中国电力监管体制建构》在概述电力产业技术经济特征与监管需求，现代电力监管体制内涵与特征的基础上详细分析了中国电力监管体制的建构背景，法规体制建设存在的问题及解决途径等方面的问题，探讨了市场经济条件下，如何对电力行业进行监管，如何在保持电力监管机构独立性的同时对监管权力进行制衡和约束，如何在发、售电竞争性市场放松准入监管的同时规范电力企业的生产经营行为，如何选择对输配电垄断环节电价的监管方式使之既能抑制垄断，又能提高效率，增加销售的额度等现代电力监管体制建设的理论和实践问题。特别值得一提的是，由世界银行提供资金，中国财政部负责资金管理，中国电监会具体组织实施的《中国电力监管机构能力建设研究》项目以书面报告的形式对中国电力工业改革与发展及存在的问题进行了阐述，对中国电力监管机构能力建设需要解决的突出问题进行了剖析，对中国电力监管机构近期能力建设目标及实现目标应采取的措施提出了建议。该报告因研究机构权威、视野开阔、信息量大、观点新颖、结论可靠而更为研究者重视。

二、国外电力监管研究的基本状况及重要结论

同国内学者－样，国外学者也非常重视对电力行业政府监管问题的研究。国外学者的研究在基础研究和专门研究两个层面上进行。基础研究侧重于公共规制必要性、重要性的分析。专门研究侧重于电力行业政府监管思路和方法的探讨。无论是基础研究还是专门研究，都产生了一批有影响的成果。如弗朗西斯·M·巴托的 《市场失灵的分析》，丹尼斯·史普博的《管制与市场》，植草益的《微观规制经济学》，贾尔斯·伯吉斯的《管制与反垄断经济学》，乔治·J·施蒂格勒的《产业组织和政府管制》，威尔曼等人的《监管关系的演进：私有化行业中的监管制度与公司行为》，卡恩的《管制经济学——原理与制度》，布雷耶尔、麦卡沃伊的《管制与放松管制》，沙特的《电力竞争》等。这些研究成果对政府规制的含义、特点、内容、实际效果作了比较全面的分析研究。国外学者认为政府监管的意义在于，它能弥补自然垄断、信息偏差、不完全竞争以及外部性因素带来的市埸失灵而造成的损失，尽最大的努力保护公众利益不受损害。国外学者指出，市场机制本身的缺陷和外部条件的限制使得市埸无法把资源配置到最佳的状态，为弥补市场调节的不足，为纠正市场调节的缺陷，需要将市场对资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来。发挥政府宏观调控的指导性作用需借助很多手段，政府监管就是其中之一。在大多数国外学者看来，政府监管对电力这种自然垄断产业和基础设施产业具有特别重要的意义。只有政府监管才能防止电力企业滥用垄断权力，只有政府监管才能保证电力部门为社会提供良好的公共服务，只有政府监管才能防止发电环节造成的环境破坏。与对政府监管持肯定态度的学者不同，持否定意见的学者认为政府监管是为满足利益集团对监管的需要而由政府实施的行为，政府在实施这种行为的过程中有可能被利益集团俘获，参与利益集团的利润分配。监管对于政府不仅是权力，而且也是一种变相的财富，有了监管权力，没有钱可以有钱，没有利益可以有利益。基于此，有研究者主张放弃戓放松监管。美国学者施蒂格勒就是这一主张的倡导者。他在《管制者能管制什么——以电力部门为例》一文中通过对1912～1937年间美国电力价格监管的实证分析，得出了政府监管弊大于利的结论。应当指出的是，在要还是不要政府监管问题上尽管存在两种不同意见，但占上风的始终是第一种意见。因为第一种意见占上风，所以大多数国家都有政府监管的制度安排。

基础研究为专门研究创造了条件。在基础研究推动下，专门研究深入进行且硕果累累。除面世了许多专著、论文外、还面世了不少的评估报告和论证报吿。应当指出的是，在对电力行业政府监管的专门研究上，欧美学者一直处在领先的位置。之所以如此，一方面是因为这些国家的电力监管历史较长，积累的经验教训较为丰富，另一方面是因为这些国家的学者有重视理论研究的传统。欧美学者的研究成果因其数量多、影响大而被学界、政界、业界所看重，成为这些国家电力监管体制改革的参照。国外学者对电力监管体制的专门研究兴盛于20世纪80年代末90年代初。其直接的背景是，20世纪80年代未90年代初英国率先进行了电力市埸化改革，改革取得了成效。在英国的影响带动下，法国、德国、意大利、西班牙、美国、加拿大、澳大利亚、巴西、阿根庭、智利、新西兰等发达国家积极跟进，相继进行电力市场化改革。为寻求与市场化改革相适应的电力监管体制、机制，在政府的人力、物力、财力支持下，各个国家都加大了对电力监管的研究力度。国外学者的研究主要围绕八个问题进行：一是政府有没有必要对高度市埸化的电力行业实行规制？二是电力行业规制与其它行业，如铁路运输行业、邮政行业、电信行业的规制有何不同？三是电力行业规制与电力行业监管是否是一回事？四是电力行业监管除准入监管、价格监管、质量监管外，还应包括哪些内容？五是电力监管的内在要求是什么？外在表现有哪些？六是电力监管是否达到了维护用户利益、公用事业投资者利益和政府政策目标的效果？七是能源领域的监管是否仅限于电力？八是电力行业政府监管经验对其它行业的政府监管有无借鉴意义和参考价值？研究者仁者见仁，智者见智。尽管观点、结论不尽相同，但是他们在电力监管的涉及的一些重大理论问题和实际问题形成了共识。如大家认为世界各国在对电力行业的监管上虽取得了重大的成就，但由于一些深层次的问题没有得到根本解决，世界各国尤其是人均发电装机容量和人均用电量处在较低水平的广大发展中国家的电力监管依然面监严峻的挑战。面对挑战，无论是发达国家还是发展中国家都应按照电力监管法制化要求，完善电力监管的法律法规体系，为电力监管提供法律保障：按照市埸经济对电力监管的要求，努力消除各种企图阻止市场力量充分发挥作用的障碍，矫正市场失灵和竞争失调：按照依法、独立、公正、透明的原则，履行电力监管职责，维护市场的公平竞争，维护投资者、经营者、消费者的合法权益；按照经济规律对电力市埸的要求，加快培育竞争性电力市场，通过培育市场促进电力工业的健康发展。

三、结语

国内外学者以公共规制理论为指导，综合运用多种研究方法研究电力行业政府监管涉及到的问题。研究形成的观点，得出的结论，提出的对策不仗对电力行业政府监管有指导意义，而且对银行、证券、保险等行业的政府监管有参考价值。虽然国内外学者关注的重点不同，研究的深度广度有别，但他们都为深化人们对电力监管问题的认识，为增强电力监管的效果作出了贡献。没有他们的研究，人们对电力监管的认识不可能达到现在的水平，没有他们的建言献策，电力监管不可能达到如今的效果。

[1]王雅莉，毕乐强.公共规制经济学[M].北京：清华大学出版社2005.240.

[2]电监会，财政部，世界银行.中国电力监管机构能力建设研究报告[M].北京：中国水利水电出版社，2007.58.

[3]杨凤.经济转轨与中国电力监管体制构建[M].北京：中国社会科学出版社，2009.127.

[4]李雯.西方规制理论评述[J].南开经济研究，2002，（3）.