中低层灵活就业人员的社会保障问题探究

姚 虹

（郑州职业技术学院 现代管理系，河南 郑州 450121）

中低层灵活就业人员的社会保障问题探究

姚 虹

（郑州职业技术学院 现代管理系，河南 郑州 450121）

随着社会主义市场经济体制的建立和产业结构的调整，就业领域出现了灵活就业这种新的就业方式，灵活就业在我国社会经济发展中发挥越来越大的作用。但灵活就业人员的社会保障问题较多，特别是中低层灵活就业人员的社会保障问题日益突出。通过对养老保险和医疗保险的探讨，本文对中低层灵活就业人员社会保障的现状和问题进行了分析，并提出了如何完善中低层灵活就业人员社会保障制度的建议。

中低层；灵活就业；社会保障

一、灵活就业人员的概念及构成

（一）灵活就业人员的概念

在我国，灵活就业最先出现是在2001年《国民经济和社会发展第十个五年计划》中提出要转变观念，采取非全日制等多种灵活就业形式。2002年劳动与社会保障部《灵活多样就业形式问题研究》课题组对灵活就业作出以下定义：灵活就业是指在劳动时间、收入保障、工作场地、保险福利、劳动关系等几个方面（至少是一方面）不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。[1]通俗的说，灵活就业人员主要是以从事个体经济或私营经济的形式，进行社会经济活动的。还有为数众多的从业人员，以季节工、临时工等多种多样的方式从事着社会经济活动。[2]

（二）灵活就业人员的构成

我国的灵活就业人员在构成上主要有以下四类：一是农村进城务工人员；二是城市国有企业、集体企业解除劳动关系人员，如下岗人员、失业人员以及其他离岗人员；三是城市新成长劳动力；四是其他人员，如部分退休人员、勤工俭学的大中专学生、从事第二职业兼职人员等。其中，农民工是第一主体，紧随其后的是跨行业流动就业的下岗失业人员，此外，一些青年学生也开始迈入这个门槛。[2]其中，企业下岗、失业人员，农村进城务工人员占灵活就业人员的绝大部分。

二、中低层灵活就业人员的概念及就业情况

（一）中低层灵活就业人员的概念

中低层灵活就业人员是指其劳动主要是为了满足生存需要的灵活就业人员，包括企业下岗、失业人员，农村进城务工人员。中低层灵活就业人员属于弱势群体，由于自身及社会的原因，他们在就业、社会保障等方面还没有得到公平、公正的对待。

（二）中低层灵活就业人员的就业情况

1.主要从事制造业和第三产业

中低层灵活就业人员大多从事纺织、建筑等劳动密集型行业，以及社区服务、家政服务、餐饮等第三产业。以农民工为例，根据国家统计局2009年的数据显示：农民工中从事制造业、服务业、建筑业的比重分别为39.1%、25.5%、17.3%。

2.受教育程度普遍低

根据某课题对中低层灵活就业状况的调查结果，从中低层灵活就业人员的受教育程度来看，文盲占3.8%，小学占19.3%，初中占42.1%，高中/中专占25.6%，大专及以上学历占7.4%。可见受教育水平的限制，大多数中低层灵活就业人员是不得不从事灵活就业，而不能进入正规就业渠道。[3]

3.人员流动性大

大部分灵活就业人员的就业状态不稳定，特别是中低层灵活就业人员由于就业岗位的季节性或短期性，不得不经常地变动岗位。

4.收入水平低

中低层灵活就业人员在社会阶层中属于“三低人群”（就业能力低、劳动报酬低、生活水平低）。这类人员由于从事的工作就技术含量低，故酬也非常低，有些只有几千元的年收入，甚至有些只能维持基本生存需要。

三、有关灵活就业人员的社会保障制度

目前国务院出台的有关灵活就业人员社会保障问题的法规政策有：（一）2001年出台的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》规定，城镇个体工商户等灵活就业人员可以按照省级政府规定的缴费办法缴纳养老保险费用。（二）2003年出台的《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》规定，灵活就业人员中有固定单位的，随单位其他职工参保，无固定单位的按照当地规定的缴费办法以个人身份参保。灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上按照当地的缴费率确定，缴费基数参照当地平均工资水平确定。（三）2005年出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对各地区灵活就业人员的养老保险缴费基数和缴费比例做出了统一的规定：“城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。”（四）2009年底，国务院转发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定包括农民工在内的所有参加城镇企业职工基本养老保险的人员，其基本养老保险关系可以在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户存储额累计计算，对农名工一视同仁。

四、有关灵活就业人员的社会保障制度在中低层灵活就业人员中的运行问题

（一）缴费基数及比例高

根据2005年国务院发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为当地上年度在岗职工平均工资的20%，其中8%计入个人账户。2003年出台的《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》规定灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上按照当地的缴费率确定。以宜昌市为例，该市根据2009年在岗职工年人均工资及相关政策的规定，确定2010年该市灵活就业人员养老保险年度缴费基数为19333元，分别为80%、90%、100%三个档次，缴费比例为20%；医疗保险的月缴费基数为1611元，分9%、4.8%两个标准。以养老保险80%档，医疗保险按4.8%的标准计算，该市灵活就业人员养老、医疗两项社保费最低每月要缴纳335.10元，最低每年要缴纳4021元。这样的缴费数额对于收入不稳定且收入不高的中低层灵活就业人员而言，他们要承担沉重的缴费负担，严重影响当期收入和生活。

（二）缴费年限设置不合理

以养老保险为例，现行政策法规规定活就业人员参保一般有最低缴费年限的限制，如劳动者必须累计缴费满15年，同时达到法定退休年龄后，才能享受保险待遇；也有地方社保经办机构对最高缴费年龄做出了限制：男不得超过45岁，女不得超过40岁。而灵活就业中的中低层人员由于参保意识弱、费能力低、途停保等原因，产生参保时间较晚、缴费时间不足、补缴时年龄偏大等问题，从而不能享受养老保险待遇。

（三）统筹层次低、社会保险关系接续难

在养老保险上，现行的社会保险统筹层次只是局限于省级统筹，统筹层次相对较低。省级统筹范围之内地区之间的相互转移只转社会区保险关系，而不转社会保险基金。跨省之间转移社会保险关系时，只转移个人专户基金，不转移社会统筹部分。但在现实中，灵活就业人员的工作流动性本来就大，处于中低层的人员流动性更大。如农民工，他们不仅在同一个城市频繁地变动工作岗位，而且还经常跨地域流动。社会保险基金或是统筹资金的无法转移，任然损害了农民工的权益。在医疗保险上，我国基本医疗保险实施的是市级或县级统筹。各统筹地政策不统一，医疗待遇标准不一样。流动性大的灵活就业人员从投保地转移到其他地区就业时，就医时医疗费用无法报销，或要回参保地经办机构报销，这就增加了灵活就业人员的就医成本。此外，当工作地点和岗位变化时，现行的基本医疗保险规定统筹账户不能相应转移。这也是对灵活就业人员，特别是中低层灵活就业人员权益的损害。

五、完善中低层灵活就业人员社会保障制度的建议

（一）确定合理的缴费基础及比率

在养老保险上，为了给灵活就业人员养老保险提供政策支持，一些地方制定了一些促进灵活就业人员参保的政策，主要内容有：灵活就业人员参加基本养老保险，可在上年度全省社会平均工资的60%~300%之间选择缴费基数；缴费率为18%，低于正规单位参保缴费率；缴费基数的11%划入个人账户，7%纳入统筹基金，基金管理和养老金计发与正规单位职工相同。[4]但由于灵活就业的中低层人员收入普遍偏低，尽管修改后的缴费基数和比率下降了，大部分还是难以承受。以农民工为例来，即使按社会平均工资60%的最低缴费基数，农民工养老和医疗保险也需1233.3元，对于多数低收入农民而言（按800元计）费率被放大到近13%。[5]所以在缴费基础上，可允许缴费基数在40%~300%之间浮动。对于中低层灵活就业人员，如果按照上年度全省社会平均工资的40%来缴费，可大大减轻他们的经济负担，在缴费比率上，可考虑只按8%进行缴费，剩下的12%通过政府财政补齐。在医疗保险上，也可考虑适当降低缴费基数。对于收入较低的中低层灵活就业人员在缴费基数上仅按当地最低工资水平确定，而不按当地平均工资水平确定。

（二）确定人性化的缴费年限

在养老保险上，我国现行政策法规规定灵活就业人员同企业职工一样也必须累计缴费满15年，同时达到法定退休年龄后，才能享受保险待遇。中低层灵活就业人员由于诸多原因可能导致他们达不到15年的缴费年限，从而享受不到养老保险的待遇。其实，世界上绝大多数国家都有缴费年限的规定，但这些国家在缴费年限的规定上却更人性化一些。缴纳保险费年度较少的，只是按比例减发养老金，而不会“完全剥夺”。所以针对我国中低层灵活就业人员流动性强、收入偏低的特点，可以指定更加灵活且人性化的缴费年限。可喜的是，十一届全国人大常委会第十二次会议第三次审议 《中华人民共和国社会保险法（草案）》增加规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金；也可以领取一次性养老保险待遇。

（三）提高社会保险统筹层次

在养老保险上，尽管在基础养老金上实施了省级统筹，但省级统筹范围之内地区之间的相互转移只转社会区保险关系，而不转社会保险基金。跨省之间转移社会保险关系时，只转移个人专户基金，不转移社会统筹部分。国家要在省级统筹的基础上尽快实行基础养老金全国统筹，由中央负责基础养老金的发放。在医疗保险上，由于我国部分地区存在明显的经济区域化倾向，如珠三角、长三角和环渤海地区等，这些区域内经济依赖程度高,经济水平接近,人员流动频繁,具有实行跨省区域性统筹的基础条件和现实需求，可以考虑打破地区行政区划界限,实行区域性社会医疗保险统筹，提高社会化管理水平。这是我国实现全国统筹的一个过渡，应该给予政策鼓励并率先实施。[6]

[1]灵活多样就业形式问题研究报告[R]．劳动与社会保障部劳动科学研究所,2001,(7).

[2]马丽．关于灵活就业群体的社会基本医疗保险问题研究——以长春市社区灵活就业群体的保险调查为例[D]．东北师范大学,2009.

[3]唐琪．政府在中低层灵活就业群体就业环境中的失位和防范研究[D]．重庆大学,2007.

[4]乔俊.我国灵活就业人员社会养老保险政策探究[J]．现代商业,2009,(9):92.

[5]陈佳贵,王廷中．中国社会保障发展报告[M]．北京:社会科学文献出版社,2010.206.

[6]王虎峰．中国社会医疗保险统筹层次提升的模式选择[J]．经济社会体制比较[J].2009,146(6):67.