迁徙自由下户籍制度改革的构想

陈积敏

（南京森林警察学院，江苏 南京 210046）

迁徙自由下户籍制度改革的构想

陈积敏

（南京森林警察学院，江苏 南京 210046）

迁徙自由为公民所享有的基本权利之一，而迁徙自由在我国法律制度中的地位则经历了一个曲折过程。基于迁徙自由的户籍制度改革，必须重视对城乡统筹的指导，必须重视迁徙自由时机成熟的确立，必须强调自由与权利的相对性、身份与权利平等、权利与义务对等、所有权益获得是渐进分步式的。

迁徙自由；户籍制度；构想

户籍制度改革已经进入实质性的攻坚阶段，其核心是“宪法和法律保障公民的迁徙自由权”。这里讲了三层意思：一是宪法是国家的根本大法，迁徙自由作为公民的一项基本权利，需要国家根本大法的认可和确定；二是我国急需新制定一部《户籍法》，明确把“迁徙自由”作为基本权利加以严格保护，明确户籍申请人的权利和义务，以及户籍登记机关的职权和责任。取消二元户口的分类，取消现行《户籍管理条例》中的农村户口和非农村户口的区别，并且取消与户籍制度绑定的各项附加权利，从而使公民在租用或者购买住宅、求职、工作、接受教育、婚姻生育、参与公共政治社会生活以及迁徙自由权遭到侵害时公民获得法律救济的程序和途径等方面享有完全的机会平等权利；三是对迁徙自由的保障光靠法律法规也不是完整的，还需要其他一整套社会制度的完善，比如劳动保障制度、农村土地制度以及全国统一的社会保障制度等。

一、对迁徙自由概念的界定

一般说，迁徙自由就是为了更好地满足每个人不同时期的不同需求，可以在不同地区或者不同国家自由的流动[1]。

《世界人权宣言》对于迁徙权的主导理念是，就一个共同的区域范围（通常指国度范围）内每个人都有在区域范围内或离开区域范围到另外一个区域范围的自由迁徙的权利。据此，我国学术界将此界定为，广义的迁徙自由，即国内外迁徙自由。而狭义迁徙自由则指国内迁徙自由。本文只论及国内迁徙自由。

尽管对国内迁徙自由概念的界定亦有争议，本文倾向于这样的概念界定之说：

第一，迁徙自由是公民的一种自愿意志，体现的是公民依法享有的意思自治。就是允许公民在法律规定的范围内，自主决定其是否离开住所地迁入异地以达到最充分的实现自己利益的目的。公民之所以离开住所是自己对原住所地社会资源、地理环境是否适合自己继续生存发展、生活学习的综合判定的结果，而其迁入何地、迁入的地方是否能继续适合公民以及公民能否充分利用新的社会资源也是自己综合判定的。

第二，迁徙自由是公民离开原住所地迁入异地的一种行为。显然，该行为中包含有离开、迁入两个动作，该动作持续时间达到一定法定时间，则必然产生其住所地变更，从而引起一系列民事权利和民事义务的设立、变更和终止[2]。《民法通则》规定：公民离开住所地最后连续居住1年以上的地方为其经常居住地，而经常居住地与户籍所在地不一致的，以经常居住地为住所。

第三，迁徙自由实质是一项平等权利。自由迁徙者应享有国民待遇原则，包括政治、经济、文化和社会等社会多方位的平等权利。在权利取得进程中，不能设置相应的技术门槛，尤其是在同一国度里更不能设置种种障碍。若设置种种障碍则是一种不公正的待遇，不是真正意义上的迁徙自由。

二、对迁徙自由性质的确认

对迁徙自由性质的确认，有四种代表性的观点，即“人身自由说”、“经济自由说”、“政治自由说”和“综合说”。前三种，顾名思义，不用赘述。“综合说”即认为迁徙自由是基于人身自由权的复合型权利，它以人身自由为基础并与政治自由有着密不可分的联系。

笔者认为，迁徙自由应该从多个角度来阐释其性质。迁徙自由具有人身自由权的属性是不言而喻的。而迁徙自由的最终目的就是为了满足人们物质和精神的生活需要，如果一个地方，一种生活被人们认为是能够让自己感到幸福的话，那么这些人就要向着自己所想要的一种生活、一个地方发展，也就需要迁徙自由。从另一个角度出发，迁徙自由是人所享有的一种权利，而权利享有往往意味着利益的存在。随着商品经济的发展，人身自由权也相应的变化了，随着经济的发展，逐步实现了自由雇佣劳动力，允许契约自由、劳动自由等，这些都不断扩大了公民自由行动的范围，公民也不仅仅隶属于企业或者某个集体。在不断的人口流动过程中实现迁徙自由的目的，其迁徙自由与经济的发展也具有相关性。同时，迁徙自由权也是一种公民的基本政治权利，与公民参政议政有着重要的关系。迁徙自由下的户籍制度是否被承认必然会影响公民的参政权利的实施[3]。如果一位具有选举权和被选举权的公民迁移到另外一地居住，若迁徙自由不被承认，那么该公民在新的居住地也就不能享有选举和被选举权，也就没有一些基本的政治权利，所以迁徙自由也与政治权利密不可分。对待迁徙自由，我们应该综合来看，不能仅仅局限于部分。

三、迁徙自由与户籍的关系

（一）对户籍制度的认知

户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。户籍又叫做户口，它包括两方面的意义：一是户，即户籍的基本单位或载体，常常由一个单元家庭或几个单元家庭构成，也可以是一个集体组织，如军队和农场里的集体户口；二是口，指户的成员或人数。由此可见，户口的立户原则是以共同生活或共同居住为标准，立户即确立了户口管理的基本单位和对象。户籍制度属于一种复杂的管理体制和制度，它涉及到国家与社会、国家与个人、城市与乡村间的权益关系。狭义的户籍制度是按户登记人口的一种人口统计和管理制度，其主要目的是掌握人口信息；而广义的户籍制度包括与户籍有关的政治制度、经济制度以及各项法规政策。户籍制度在二元户籍制度下对公民来说是一种资源优势，而对政府来说则是控制公民实行资源分配的管理工具。户籍政策经历了从粗放、限制人口流动到逐步形成二元户籍制度的过程，迁徙自由也经历了肯定——否定——默许的历史时期。

（二）肯定迁徙自由时期

1958年以前，我国居民迁徙是自由的。新中国成立前夕，在起到临时宪法作用的《共同纲领》中，第五条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”这是我国第一次明确规定了公民享有迁徙自由权。然而，由于刚刚建立的新中国，经济相对落后，如果允许农村人口随意流入城市则会给国家粮食供给，城市治安稳定等造成严重的隐患。于是，1951年，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》（该条例于2004年废止）进一步加强和规范了城市户籍的登记和管理制度[4]。在人口压力和资源限制不是特别明显的时期，相对地居住权和迁徙权在一定程度上能得到保证。

（三）否定迁徙自由时期

1958年—1978年间我国政府对人口迁移实行了严格的控制。虽然政府在人口迁徙方面采取了一定措施，我国城市人口的数量不断的增长，这给政府无论在就业、财政还是粮食供给等方面都造成了巨大的压力。一方面，过多的农村人口流入城市，使得城市的压力不断增大，就业岗位有限，而人口却过剩。城市的市政设施等各方面都不能满足，也给城市的安全带来很多不稳定的因素。另一方面，在我国实行计划经济的时期，我国的农业生产水平还比较落后，如果大量的农民不断的流入城市，那么我国的粮食问题就不能够得到相应的保障，城市的治安压力逐渐增大。基于此，1958年，吸收了《城市户口管理暂行条例》的《中华人民共和国户口登记条例》发布并实施，该条例严格控制流动人口的户籍管理，设置诸多条件严格限制农村户口转为城市户口。而1975年修改宪法时，迁徙自由权则从宪法中消失了，至1978年、1982年宪法修改时都没有恢复，明确取消迁徙自由制度，实际上造成了城乡二元结构的形成，二元结构的形成，两种不同类型户口公民的权益存在巨大差别，比如：我们很熟悉的在侵权中对于交通事故伤人的赔偿中，城市户口的公民与农村户口的公民被撞伤后所获赔偿数额不一。

（四）默许迁徙自由时期

1978年，改革开放的号角吹响，各地纷纷进行市场经济体制改革，大力发展工业经济和实体经济，家庭作坊式工厂大量兴起，这需要大量的农村劳动力人口，故人口的迁徙也逐步从否定到放开。一方面，城市发展的同时需要大量的劳动力；另一方面，农村改革进程的不断推进，农村劳动力开始出现剩余。另外，农村青年对幸福生活的追求，不愿继续束缚在土地上的渴望日趋强烈。1985年《中华人民共和国居民身份证条例》颁布，该条例规定：凡具有中华人民共和国国籍的公民年满16周岁，即可向居住地的公安部门申请居民身份证，一人一号，终生不变，而在居民身份证上并没有农村户籍或城市户籍的记载，大大方便了处于流动中的人们对自己身份的法律认证。

默然却难以信然，迁徙自由在得到社会的默认的同时公民却并没有享有真正意义上的迁徙自由权，公民虽然可以依自己的意愿选择住所，但在迁入地并没有享有与本地居民同样的待遇，由此表明，更广范围的迁徙自由权需要在法律层面上给予认可和保护。

四、基于迁徙自由的户籍制度改革的几个要点

迁徙自由的本质是权利，法谚语说“没有救济的权利即不是权利”,迁徙自由同样需要有一个完善的制度，保障其能够在现实社会生活中得到运用。

（一）基于迁徙自由的户籍制度对城乡统筹的指导

推进城镇化建设，不断完善城乡统筹发展，最主要的问题就是要解决好农村人口与劳动力过剩的问题。实现迁徙自由，能够不断平衡中国区域经济发展的不平衡，农村人口流向城市，其实是一种自然的选择[5]。原制度阻碍城市与农村人口的流动，导致我国城镇化的发展不均衡，人口中心偏移，而迁徙自由指导下的户籍制度改革能够很好的解决城乡统筹发展的基本问题。

以城带乡，以工促农，以特致富。这些都是城乡统筹和谐发展的基本路子。但在整个发展过程中，离不开户籍制度的管理，更离不开迁徙自由。以城带乡，让广大的农民到城市务工，不断学习新的技能，新的知识，改变自身落后的思想观念，提高自身的素质、修养，逐步走向城市，以城市的发展带动农村的发展，在农村形成一种小城镇的发展。基于迁徙自由的户籍制度，分散居住的农民能够建设小城镇，集约出相对整合的土地，通过对这些土地的合理规划，可以建设一些工厂、蔬菜基地等，让城市的工业进驻到农村，带动农村的发展，提高农民的收入。让一些特有的农业特产品和当地的特有资源发挥特有效果，建立该地区的特色基地。通过一些特色产品增加农民的收入。这些都依赖与户籍制度的改革，只有基于迁徙自由的户籍制度才能够更好地完成城乡统筹发展的重任。

（二）迁徙自由时机成熟的确立

1.构建迁徙自由制度是市场经济发展的必然要求。一是，从劳动力资源角度来分析，迁徙自由是符合市场经济的并遵循市场经济价值规律，就应该由市场这只看不见的手对社会资源进行调控。随着国家经济的快速平稳发展，国家的建设需要大量的劳动力资源，而迁徙自由权的落实，必将激活农村劳动力的自由流动，激发劳动者的劳动积极性，以实现劳动力资源的合理配置。二是，随着新农村建设口号的提出，国家将大力发展农业、农民、农村，解决“三农”问题被视为党和国家的历史使命，怎样使农民增收，保障农民的合法权利不受侵害，使农民过上幸福的生活一直是广泛讨论的焦点问题，迁徙自由使农民摆脱农村户口的束缚自由流动到城市中，进一步加快新农村建设。

2.国家宪法明确规定我国要建立社会主义民主法治国家，关键就在于政府在公共管理中所扮演的角色。现代社会公民需要人身、财产等多方面综合自由，而迁徙自由被视为公民监督和抵制政府利用公权干预私权领域的一种有效途径。

3.我国宪法明确规定国家保障人权，而作为公民基本权利的迁徙自由权的保障，应当是政府需要履行的承诺。另外，随着我国加入诸多国际条约，应当主动履行相关条约。如，人权宣言中规定的自由迁徙权。我国是崇尚法律至上的国度，针对各种变革问题曾制定了诸多法律规范，但是对于迁徙自由则没有涉及，这造成了公民权利的不对等。迁徙自由权利的构建一方面可以促进公民平等权利的进一步实现；另一方面，有助于我国民主法治进程的推进。

（三）基于迁徙自由的户籍制度改革的重要理念

1.自由与权利是相对的，迁徙自由权也不例外

当以宪法和法律确立和保障公民的迁徙自由权的同时，也必须规定对迁徙自由权限制的例外情况。一是，法律在承认并保障公民的迁徙自由权时，其实现人和公民的权利与自由不得损害他人的权利与自由。同时，公民的迁徙自由权是基于法律的框架下，若对公民的自由权进行限制，需要有一定的前提条件，如为了国家、社会和集体利益而必须牺牲个人权利。二是，必须禁止以迁徙自由来规避公民个人应承担的法律义务，更不能以此权利来进行犯罪、逃避司法追捕与审判。

2.实现公民身份和权利平等，权利与义务对等

迁徙自由的户籍制度改革的实质，是基于公平条件下让户籍所附属的权益（各种福利）实现公民间的对等。现行的户籍制度，曾经确实限制了公民迁徙的权利，但在市场经济发展的今天，公民在国内的迁徙自由是得到了形式上的保障的，各地地方政府并未限制其居住权和停留权。但是，目前户籍主要是通过代际继承获得的，而户籍背后是公民的权利集，因此现行的户籍制度体现的是某些权利义务的不对等[6]。基于迁徙自由的户籍制度改革，应该是法定权利和法定义务对等。一是基本权益的城乡一元化，即消除农业和非农业户口的差别；二是基本权益的属地化，即常住人口，不论来源地，同等享受基本收益。

目前，与户籍挂钩的权利和福利还有多项。涉及政治权利的，比如人大代表选举与被选举权、基层组织的选举与被选举权；涉及教育权利的义务教育机会、高考资格；涉及就业权利的就业资格、就业扶持；涉及社会保障的各种服务（如公共卫生服务），保险（基本医疗保险、养老保险、失业保险及其他基本保险）、社会保障性住房和最低生活保障；其他还有交通事故人身损害赔偿等。城乡一元化和同等享受基本权益，操作层面尚有许多难点，改革目标不可能一步到位，需要有条件的分布推进。

3.“门槛式”的跨入与“分步式”的推进

随着城乡统筹的推进，同一行政区域内城镇和农村居民的权益差别正在缩小，但仍然是存在着差别，改革不可能一蹴而就。

基于迁徙自由的户籍制度改革，有许多重点和难点，有些是属于技术层面的需要突破，有些则是难度较大的复杂性课题。

比如，统一区域内的失业保险。对于城镇人口失业保险，当地政府会根据实际情况进行具体登记和核实，最终能落实到基本保险制度层面。对于农村人口在城镇失业，失业保险的适用标准应该一致。但是，由于在户籍制度方面的限制，使得农村人口在城镇获取失业保险的概率较低，而且程序复杂、难度较大。

再比如，中小学教育公平（尤其是农民工子弟教育）是国家人才战略的重要基石，公共卫生服务是社会和谐有序地重要保障，这些民生问题都应优先予以解决。但事实上对非户籍人口仍有这样那样的限制。诚然，我们不能像户籍人口那样达到“就近入学”，但是对非户籍人口做到提供服务还是必要的。

总之，基于迁徙自由的户籍制度改革，我们以“管理之道，理念为先”解决问题的思路，应是从原来的“门槛式”一次性获得所有权益的方式，过渡到“分步式”逐步推进地获得应有权益。

[1]杜承铭.论迁徙自由权[J].武汉大学学报(社会科学版).2001,(4):406-410

[2]王列军.户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路[J].江苏社会科学，2010,(2):59-65

[3]杨红香.我国户籍制度改革现状[J]，湖南公安高等学校学报.2009，(2):125-127

[4]王奎平.关于我国公民迁徙自由的研究[C].宪法学年会论文汇编，2002,141

[5]李铁喜,贺代贵．迁徙自由与其在中国的适用[J]．湖南公安高等学校学报.2001，(3):51-54

[6]陆益龙.户籍制度:控制与社会差别[M].北京：商务印书馆.2003.186-195.

[7]陈娟.论迁徙自由——与户籍制度相关联[D].山东：山东大学，2008.

Key works：migration freedom;household registration system;conceive

Conceives of the Household Registration System Reform Based on the Freedom of Migration

CHEN Ji-min
(Nanjing Forest Police College,Nanjing,Jiangsu,210046)

The freedom of migration is an essential and fundamental right for the citizens,which has undergone a complicated experience in our legal system.Based on the household registration system reform,we must pay attention to guide the co-ordination of unban and rural areas,to establish the ripe time of migration freedom,to emphasize the relativity of freedom and rights,the equality of identification and rights,the equivalence of rights and obligations and all rights and benefits are progressive dispersed.

D912.14

A

2095-1140（2011）06-0103-04

2011-07-15

陈积敏（1982－ ），男，浙江瑞安人，南京森林警察学院讲师，博士研究生，主要从事公共政策、生态安全、治安管理等方面的研究。

左小绚）