治安行政执法的质量问题及其解决路径

沈惠章

（江苏警官学院，江苏南京 210012）

治安行政执法的质量问题及其解决路径

沈惠章

（江苏警官学院，江苏南京 210012）

当前的治安行政执法，普遍存在着执法工作的价值取向上有偏差的问题、执法过程不规范的问题。治安民警自身要求不严制约严格执法，业务素质不高影响规范执法，缺乏人权意识干扰文明执法，法律意识淡薄削弱公正执法，刑讯逼供导致冤假错案，治安行政执法的质量不高。治安执法中存在的质量问题，社会各界十分关注，人民群众反映强烈，应当尽快加以解决。综合利用警力资源，提升民警素质，严格教育培训，完善监督考评制度，改善执法环境，规范案卷制作，是提高执法质量的基本路径。

治安执法；执法质量；法治资源；基本路径

治安行政执法是一项重要的执法工作，是公安机关及其治安民警为保卫国家安全和维护社会治安秩序，保卫国家利益、公共安全和公民的生命、财产安全，依法运用国家赋予的权力和手段所从事的执法管理的警务活动。作为治安行政执法主体的我国公安民警队伍，为维护社会治安秩序做了大量的工作，为广大人民群众办实事、作好事，赢得了各方面的高度肯定。然而在治安行政执法的实践中，也暴露出了社会各界十分关注，人民群众反映强烈的一些敏感问题。尤其是少数民警特权思想严重，损害了党和政府的形象，降低了公安机关的威信，造成了恶劣的影响。有些地方的少数民警在执法工作的价值取向上有偏差，没有真正搞清“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的问题，导致有些治安民警受利益驱动，为“钱”执法，将执法权力作为谋取部门和个人利益的工具。有的民警在执法时受功利主义影响，搞“摇铃式”执法，上级考核什么就做什么，没有列入考核的就不做或者不认真去做，执法的目的就是为了考核争分数、排名次。

治安民警作为主要的治安行政执法群体，其执法能力和执法水平直接关系到广大人民群众的切身利益，直接关系到整个公安队伍的整体形象，也直接影响到社会的政治稳定、警民关系乃至公安事业的发展。为了推进公安工作的全面发展，我们应当认真对待这些问题，着力解决这些问题。坚持以执法质量考评为载体，以执法监督为重点，创新执法理念，全面规范执法行为，大力加强执法规范建设，提高执法质量。

一、治安行政执法的质量问题

近几年，公安机关治安部门的基层基础建设虽然取得一定的成绩，积累了很好的经验，但在治安行政执法工作中依然存在着一定的问题和薄弱环节，执法理念偏差、执法水平不高等诸多因素，突显出基层基础工作的薄弱。在有些治安民警的执法工作中，过于强调自身的管理权利，热衷于实施审批权、发证权、收费权、查核权以及处罚权。治安行政执法在某些人的眼中成了享有特权的标志。他们在执法过程中，依个人意志办事，滥用职权、以权谋私，徇私枉法，侵犯了公民的合法、正当的权利。对此，人民群众反映强烈。

（一）自身要求不严制约严格执法

从客观上看，治安管理工作任务重，压力大，做好了也只不过是完成任务，做不好还要面临相关的责任查究、引发上访等现实问题。因此，民警工作积极性不高，普遍存在不求有功但求无过的得过且过思想。在基层派出所，民警除了执法办案、接处警、治安防控、纠纷调处外，还要完成维护稳定、安全检查、人口管理、协查办案、消防安全等任务，治安民警长期超负荷工作，各种考核评比也加重了他们的负担。在执法过程中，面临工作压力，有的民警心态不好，态度粗暴、拿架子，显示出居高临下、高人一等，办案中不讲效率，对待群众的报案推诿敷衍。有的民警受到社会上不良风气的影响，原则性不强，立场不坚定，被“打招呼”、“说情”所左右，甚至索贿受贿，违法乱纪。有的民警责任心不强，执法工作粗枝大叶，造成执法不到位，违法者得不到有效处理。此外，急功近利的思想一直在少数基层领导头脑中占据主导地位，他们整天忙于破案指标和打击处理指标，无暇顾及执法质量。

（二）业务素质不高影响规范执法

规范执法要求我们依照法律法规、规章制度来调整和规范公安业务和队伍管理，制定具体的标志、细则及工作流程。然而在公安行政执法过程中，存在着这样那样的违反法定程序办理案件的情况。这些情况，主要表现在以下几个方面：一是程序意识不强。有的治安民警，一味地追求执法行为的实际效果合法，忽视了程序的合法性，从而不严格按程序办事，甚至不办法律手续，非法搜查、扣押、传唤等现象仍有发生。二是证据意识缺乏。有的治安民警，不能有效地收集和固定现场证据，仅凭违法人员的口供和简单的物证就予以认定，案件一旦复议、诉讼就有可能因证据不充分而被撤销；笔录制作中相互印证不够，证据与证据之间不能形成证据链条，缺乏力度。三是文书制作不规范。有的治安民警，字迹潦草，且有错别字；有的用语不规范，内容填写不全；笔录制作不规范，有的案件材料不能显示违法人员的动机和目的。四是适用法律不适当。有的治安民警，对法律法规学习不深不透，一知半解，对法律条款不能正确适用，处罚适用法律条款不正确，应用甲条的，却引用乙条，应用甲款的，却引用了乙款。这些情况，仍有不同程度的存在。

（三）缺乏人权意识干扰文明执法

在治安行政执法实践中，有的治安民警，“管人者”意识根深蒂固。他们打击讲得多，保护讲得少；控制想得多，服务想得少。有的受封建特权思想影响，执法作风粗暴，蛮横对待群众，引起人民群众不满；有的违规使用警械具，动不动就把人铐起来；有的在审查嫌疑人员时，动辄恶语相加，侮辱人格；有的行为粗鲁，打骂群众；有的在工作中缺乏对群众的情感，以管人者自居。

一是徇私枉法。有的治安民警，办人情案、关系案、金钱案，徇私枉法，走上犯罪道路。有的为犯罪分子通风报信，有的为犯罪嫌疑人开脱罪责，有的甚至私放罪犯。

二是滥用强制措施。有的治安民警，发现怀疑对象后，不管有无证据、是否符合刑拘条件，先把人抓起来关了再说。有的将犯罪嫌疑人刑事拘留后，不按规定及时投送看守所执行，或者以种种借口将犯罪嫌疑人带离看守所审查。个别地方滥用监视居住强制措施，变相羁押犯罪嫌疑人，逮到犯罪嫌疑人不管是本地人还是外地人，也不管案件性质，首先找一个宾馆、旅社监视居住，获取口供后再刑事拘留。少数地方仍然存在取保候审保而不审的问题。

三是以权谋私。有的治安民警，利用手中的权力为他人或自己谋取不正当利益，不给好处不办事，给了好处乱办事。有的乱开证明，有的假公济私、公报私仇。他们耍特权、抖威风，欺负群众，尊重和保护群众利益的自觉性差，把民工和一些社会弱者看成二等公民，对他们的合法权利不予尊重和保护，甚至随意打骂；他们态度冷漠、办事拖拉，效率低下。有的在接待群众报警、求助、办事过程中，态度不热情，办事不认真，告知不及时，解释不清楚，门难进、脸难看、话难听、事难办的现象依然存在；有的对办证、办照等事项没有在法定期限内办结答复；有的拖案不办，一些案件长期结不了案，被害人的合法权益得不到有效保护；有的甚至利用手中的权力故意刁难群众。

（四）法律意识淡薄削弱公正执法

在治安行政执法办案过程中，有的治安民警，没有严格执行实体规定，也没有遵守法定程序。

在实体上，存在着有案不立、该查不查、该处不处等问题。少数地方不同程度地存在立案不实的问题，除了搞几本账外，有的在案值等方面做文章，随意修改警务信息平台上的数据，人为调节案件升降。一些地方片面追求办案“短、平、快”，对一些需要花精力查的违法犯罪线索，以各种理由消化处理，削弱了打击力度。有的甚至对涉及黑恶势力的寻衅滋事、聚众斗殴以及雇凶伤害等案件也作调解处理。在程序上，存在着不办理法律手续、不遵守法定时限、不履行告知义务等问题。少数民警在办案时未经批准擅自进入公民住宅进行检查、搜查，侵犯公民合法权益。有的办事拖拉，不在法定时限内办结案件、作出处理决定、答复当事人。少数办案单位不依法履行告知义务，对执法告知制度执行不到位。文明执法、依法行使职权是公安工作的灵魂。对公安机关和执法民警来说，职权除了是一种权利外，也是一种法定职责，必须依法履行。但在治安行政执法过程中，有些民警缺乏必要的法律常识，不依法立案、破案，使有些治安案件大事化小，小事化了，导致治安案件倒挂。

（五）刑讯逼供导致冤假错案

刑讯逼供、暴力取证，侵犯人权的现象在有些地方仍然屡禁不止，群众反映强烈。有的治安民警，证据意识淡薄，在办案中先入为主，受功利主义影响，做有罪推定；有的治安民警，在办案过程中对违法犯罪嫌疑人“动手动脚”的情况依然存在，有的民警因刑讯逼供被追究刑事责任。在讯问过程中，对方若不配合，就大打出手；有的还变相体罚，不让对方睡觉，而让跪棍子，冲冷水澡等。这些体罚从人体的表面上看不出什么伤痕，但却非常折磨人，为了逼取口供，有的治安民警，真是不择手段。有些确实没有作案的人在民警的威逼下被迫“供认”，这就导致了冤案、假案、错案的发生，余祥林案件就是一个典型的例子。

二、治安行政执法质量问题的主要原因

在公安机关各警种、各部门中，与群众打交道最多的就是治安部门，治安队伍的形象也就直接关系到整个公安队伍的整体形象。基层派出所治安民警作为主要的执法群体，其执法能力和水平直接关系到广大人民群众的切身利益，直接影响到社会政治稳定、警民关系和公安事业的健康发展，更直接体现了公安队伍甚至党和政府的形象。基层治安部门办案执法问题产生的原因是多方面的，既有执法者自身问题，又有社会大环境的作用，既有历史的积弊，又有现实的影响，既有制度上的漏洞，又有机制上的缺失。探究这些问题存在的根源，是解决公安基层执法问题，提高执法质量的必由之路。

（一）少数治安民警法治观念薄弱

在基层办案中，仍存在着执法违法现象，缺乏法律至上观念。治安行政执法的民警，必须熟悉法律条文，明确违法犯罪所要承担相应的法律责任和后果。但在实际工作中由于法治观念不强，法律意识、证据意识淡薄，防腐拒变意志力不够坚定，极少数民警执法犯法。与此同时，人权保障观念不强，乱用强制措施。有的民警缺少服务意识，以管人者自居，反映出执法工作的随心性；有的民警辱骂、体罚犯罪嫌疑人，用肉刑或者变相肉刑逼取口供，然后信以为真，造成冤假错案；有的民警在执法活动中存在推诿、拖延、弄权、渎职的行为，不认真依法履行职责。更为严重的是有的派出所领导单纯追求“考核效益”，工作布局不合理，存在轻视治安工作的问题。

（二）部分治安民警执法水平偏低

公安基层警力有限，接处警频繁，治安民警普遍无暇认真学习法律法规、执法规范、执法程序等业务知识，一味追求立案、破案数量、上级下达的各项指标和任务这些量的需求，从而忽视了执法业务知识，忽视了执法质量，造成恶性循环，执法水平难以提高。更有甚者，有些地方刑讯逼供屡见不鲜，虽然系保安、协警所为，但治安民警没有及时予以阻止，也有不可推卸的责任。在审讯中，对违法犯罪嫌疑人采取罚跪、火烧、开水烫等手段逼取口供；在治安管理中，动不动就搞“零点行动”，“地毯式清查”，深更半夜上门查验证件，蔑视弱视群体；在调处治安案件、纠纷中，不会做、不愿做耐心细致的工作，动辄使用传唤，将双方当事人带至公安机关；采取“跟踪”方法查处赌博、卖淫嫖娼案件，随意将建筑工地外来务工人员，美发厅、歌舞厅的“小姐”带至公安机关审讯等，这方面的问题比较多。这些年来，在一些治安行政（特别是行政审批）中，明显地反映出重管理轻服务的问题。比如审批手续繁多，审批时间过长。这种情况，损害了投资者和群众的切身利益，使警民关系紧张起来。少数民警执法中存在的不作为、乱作为等问题，与执法为民思想落实不到位有关。执法中出现的这也难、那也难等问题，与一些民警不善于走群众路线，不善于做群众工作也有很大关系。

（三）个别地方执法环境不好

在治安执法的实践中，几乎每一个民警都会遇到类似这样的情况:到达现场时，遇到的不是群众的配合，而是漠视和观望；在调查取证时，个个摇头，无动于衷，孤立性的执法活动使民警感到困惑。更有甚者，在民警依法执行公务中，经常遭到当事人的谩骂侮辱，民警执法权威和合法权益缺少有力保障，执法执勤中受到阻挠、攻击时有发生，搞不好还会遭到恶意投诉，严重损害了民警执法权威和合法权益，也极大挫伤了民警的执法积极性。

三、治安行政执法质量提高的基本路径

有效提高公安队伍的整体执法水平，已经成为当前公安机关围绕中心抓服务、与时俱进求发展的必然选择。治安是公安机关是一个重要警种，承担着公安基层基础建设的重要职责和任务，它的工作大都与执法活动紧密相联、紧密结合，治安部门的执法活动是联结治安工作职能和业务建设的结合点，执法问题直接关系到治安队伍的整体能力和水平。因而，加强治安队伍的执法规范建设，提升治安民警执法能力和水平，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

（一）综合利用警力资源提高执法质量

在全部公安工作中，队伍建设是根本。要提高治安执法工作的水平，就必须以人为本，加强治安民警队伍建设，增强队伍素质，为提高办理案件的执法质量提供保证。其中，充足的警力是不可或缺的基本条件，警力下沉无疑是更好地维护社会治安状况的有效手段。这样做，群众就可以感到警察就在身边，增强亲和力，犯罪分子感到警察无处不在，增强威慑力。如此方能为增强基层单位的实力，增强基层的活力，提高工作水平，为公安工作的长远发展奠定基础。警力资源的科学配置很重要，小机关、大基层才能体现公安战斗力。应当把警力推向基层,深入群众,面向社会，新增加的公安编制无条件地充实基层一线单位。当前基层警力不足，短时间内大幅度增加也不现实。我们应当通过对现有的警力资源的开发整合，尽可能地盘活警力资源，进一步充实基层，使每名警察都有机会发展自身的职业能力，各尽其才，在其工作岗位上提高执法水平和工作效率。

（二）提升民警素质提高执法质量

我们应当打造一支具有政治素质、业务素质、法律素质的高素质的治安民警队伍。在市场经济条件下，执法功能不仅在于管理、控制和打击，更在于依法保护和服务，寓管理于服务之中，在提高服务质量中加强管理。应当引导民警从维护和巩固共产党的执政地位的高度，来看待执法质量问题。借助民警身边的先进典型事例，引导和教育民警打牢执法为民的思想基础，带着对人民群众的深厚感情开展执法活动，把执法为民的思想根植于治安部门的每一位民警的头脑中、每一个执法环节中，在提高治安民警队伍的政治素质上下功夫。与此同时，还应当建立和完善民警个人执法档案和执法部门档案，制定明确的、统一的执法过错责任认定标准，使公安机关每位民警都能充分认识到哪些执法行为是禁止的，哪些需要追究，需要受到什么追究，从而最大限度地预防和降低过错行为，遏制重大违法执法案件的发生。同时进一步明确政工、纪检、督察、法制、控申等部门的执法监督职责，通过各部门互通信息，互通情况，互相制约，形成“五位一体”的执法监督网络，切实发挥执法监督的作用。

（三）严格民警培训提高执法质量

提高公安队伍整体执法素质，是创新执法理念的重要环节和有效保障。我们应当着力内部挖潜，提升实力，以提高治安民警执法质量为重点，大力推进教育培训工作。通过培训，转变民警执法办案理念。围绕提高打击处理效能、提高执法办案质量，加强对办案民警的法制培训，建立旁听庭审制度等措施，教育引导民警强化证据意识、程序意识和诉讼意识，更多地依靠现场勘查、调查走访、刑事科学技术、信息化等手段，提高民警的执法办案技巧和水平。近年来，我国公安机关全面加强法制建设，公安工作法治化管理水平明显提升。但是，与社会主义法治理念的要求相比，还有不少差距，还存在不少问题。提高执法质量，说到底是通过培训对民警执法素质的提高。我们应当确立岗位培训理念，由补课式、应急式培训向系统化、正规化培训转变，由知识型教育向素质型教育转变，通过集中培训、定期轮训、以会代训、专题讲座、以案说法等方式开展培训，组织民警苦练基本功，突出实战，以案讲法，分期分批对治安民警开展法律知识及执法办案知识培训。

（四）完善监督考评制度提高执法质量

加强规范化管理和科学考评，是提高公安机关整体战斗力的必由之路。一要加强治安民警队伍正规化和执法规范化建设，及时发现在执法活动、内部管理中存在的突出问题和薄弱环节，剖析原因，深挖根源，明确整改方向和整改重点，认真落实整改措施，提高队伍整体执法素质。二要充分发挥绩效考评杠杆导向作用，结合地理区域特点，科学制定绩效考评办法，将执法安全、打击处理工作一并纳入工作绩效作为重点项目进行考评，对执法安全工作实行“一票否决”制，对打击处理工作逐级量化分解考评，推动两者顺利发展，实现双赢。

在这个问题上，我们应当全面深入推行公安行政执法责任制，进一步完善执法监督和执法质量考评制度，强化对执法过程的控制和管理，逐步建立一案一评、日常专项执法检查、年终考评相结合的考评制度。通过组织治安部门评选办案质量高手、办案快手、调解能手等竞赛评比活动，使民警在考评中纵比看进步，横比看差距，实现民警从畏惧考评，逐步向欢迎临检的思想转变。其中的一案一评制度，就是对案件受理、查办、处理全程把关，事前、事中、事后全程监督，筑起督察、审核、审批“三道防线”，将执法质量考评作为治安部门和派出所规范化建设的重要内容，保证执法质量，切实提高基层民警的执法能力。通过执法质量考核评议，可以充分发挥执法质量考评在规范执法方向的指挥棒作用，不断完善考评的方式方法，实行平时考评、阶段考评与年度考评相结合，组织实施好对各执法单位、执法部门半年度和年度的执法质量考评；推行办案质量网上公示点评、定期通报分析等制度，抓好最佳最差案件评析、个案执法建议等工作，促使民警提高执法质量。

（五）改善执法环境提高执法质量

公开透明是法治的重要属性，是法治具有权威性和得以实施的基础。然而，由于计划经济条件下公安机关把专政作为公安工作的主功能，把严管与神秘等同起来，执法缺乏透明度。社会主义市场经济就是法制经济，公开透明执法是其内在要求，对知情权的法律保护更加重视。为此，我们应当按照市场经济条件下转变政府职能的新要求，切实转变执法理念，实现警务方式由“暗箱”操作向透明管理、由主要依靠行政手段的强制管理向更加注重依靠法律手段的文明管理转变。我们应当根除特权思想，治理衙门作风，提高工作效率，真正做到执法权力明晰化、执法行为公开化、执法程序规范化。我们应当强化和整合法制、督察、纪检、和控申等部门的监督职能，形成强大的监督合力，有力地开展内部监督。积极探索新的监督方式，完善监督程序，把执法监督工作的重心下移，加大对关键执法环节和重点执法部位的监督，努力做到民警的权力行使到哪里，执法监督工作就跟随到哪里。这样做，既能防患于未然，又能及时发现和纠正各种执法问题，促进执法工作顺利开展。与此同时，拓展外部监督渠道，强化社会监督。大力借助社会监督力量，在自觉接受党委、政府、人大、政协监督的同时，进一步加强执法监督员队伍建设，充分发挥社会各界特别是新闻媒体对公安执法工作的监督作用，多管齐下，多措并举，全方位深层次地开展执法监督，广泛听取意见和建议，不断改进执法工作，努力提高执法水平。这方面的工作，应当正确处理好内部与外部的关系，做到“内方外圆”。既要从严治理公安内部，又要主动协调、积极改善外部执法环境。应当通过媒体宣传典型，塑造治安民警良好形象，争得群众的理解、支持，自觉配合民警的执法工作，为民警执法工作营造一个整体优良的大环境。促进执法和谐、和谐执法。

（六）规范案卷制作提高执法质量

我们应当以提高案件质量为核心，加强对重大、疑难、复杂案件的审核把关力度。通过落实执法责任制，对案件进行归档、评析、考评，最大限度地校正治安民警的工作责任心，有效减少和杜绝各类执法问题的产生。通过建立治安民警执法档案，将考评结果装入档案中，做为年终绩效考评的重要依据。一方面，针对案件卷宗中存在的执法问题，把提高案件卷宗制作水平作为强化执法质量的突破口，精心施策。另一方面，加强审核把关，注重整改问题，确保执法质量的提高。

Key works:public security enforcement;quality of law execution;rule of law resouces;basidpath

Quality Problems of Public Security Administrative Execution and its Solutions

SHEN Hui-zhang
（Jiangsu Police Institute,Nanjing,Jiangsu,210012）

Nowadays,it is widely recognized of some problems in the Public Security Administrative Execution such as the deviation of value orientation and the nonstandard procedures.Public security policemen are not being strict with themselves hinders rigorous enforcements of the law;the low vocational quality influences the standardization of law enforcements;the unawareness of human rights disturbs the civilized enforcements;the indifference to the laws weakens the fairness of executions;and the inquiries by torture leads to unjust cases.All the above problems have lowered the quality of public security enforcement.With the widely concern and intensive reflection by the general public,they shall be urgently solved and the basic ways to solve these problems are as follows:utilizing police resources comprehensively,improving the personnel qualities of plicemen,strengthening education and training,perfecting supervision and assessment system,updating the law-enforcement as well as regulating the making of legal files.

D631.4

A

2095-1140（2011）06-0009-05

2011-10-15

2011年公安部公安理论及软科学研究计划立项项目《基于社会管理创新的舆情导控机制研究》（2011LLYJJSS T045）。

沈惠章（1956-），男，江苏启东人，江苏警察学院教授，主要从事公安学研究。

王道春）