现行乡村关系的行政化弊端及对策分析

杨孝艳 张勇刚

（1.中国矿业大学文法学院，江苏 徐州 221008；2.江苏省丰县大沙河镇政府，江苏 徐州 221733）

现行乡村关系的行政化弊端及对策分析

杨孝艳1张勇刚2

（1.中国矿业大学文法学院，江苏 徐州 221008；2.江苏省丰县大沙河镇政府，江苏 徐州 221733）

当前，我国的乡村治理已经取得了显著的成效，但也存在一系列问题，其中，乡镇和村民委员会之间的关系就是个敏感的问题，它们之间仍然有着强烈的上下级命令关系，行政化还很严重。造成这种现象的原因主要是压力型行政体制的存在、规范性制度供给的短缺、传统政治文化的影响等。要理顺乡村关系，具体要做到：其一，加强县以上各级政府对“乡政村治”制度实施的宏观调控；其二，规范乡镇政府的指导权，逐步实现“乡政村治”制度实施的程序化；其三，改革基层政府绩效考核制度，构建社会化的绩效评估机制。

乡村治理；乡村关系；行政化

一 乡村关系行政化的表现

目前，我国的很多乡镇与村民委员会（简称村委会，下同）之间仍然保持着强烈的上下级行政命令关系，或者说是一种行政化的乡村关系，与法律规定的“指导关系”尚有一定的距离。乡镇政府对村委会有较大的干预和控制能力，大多数村委会的主要工作是完成上级下达的各项任务。当前乡村关系行政化的主要表现有：

第一，干预村民的选举，控制村级组织的人员配备。《中华人民共和国村民委员会组织法》 明确规定：“ 选举村民委员会由本村有选举权的村民直接提名候选人。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举，村民委员会成员可以连选连任。”[1]然而，在村干部的选举过程中，一些地方的乡镇政府、党委对民主选举顾虑重重，为了“有效地领导村级组织”，力求选出用的顺手的干部，乡镇政府凭借《村组法》规定的对村委会的“指导权”，凭借着乡镇政府所具有的资源优势、组织权威等，对村民的选举滥用自由裁量权，左右选举结果，破坏村民选举的直接性、独立性。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定选举的结果，甚至取消村委会的直接选举，变村民的直选为官员的钦定，直接指定或委派村委会主任和村委会其它干部。这种违背制度安排的做法，许多村民称之为“上面定框子，群众划圈子”，部分村干部称之为“走过场，搞形式”。

第二，任务指标下达。在压力型行政体制下，为了完成任务指标，有效的调动社会资源，乡镇政府往往通过下达各种指令性计划、指标、任务和命令，干涉村民委员会的工作内容和方向。尤其是当前我国经济相对落后的地方，各地为了发展经济，往往将经济发展的任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这这些任务和指标作为考核组织和个人的“政绩”的主要标准。甚至有些乡镇政府每年与县政府签订“目标责任书”。“目标责任书”详细规定了当年乡镇的达标指标、考评标准和奖惩规定。在这种压力型体制下，乡镇关系的行政化倾向也就在所难免。乡镇政府为了目标的完成和自身工作的便利，干涉或者直接垄断村务的管理权行为，以“行政式”管理代替村民的民主自治管理，是对村民自我管理权的剥夺，是在“乡政村治”格局下乡村互动运作中对制度安排的一种重大的偏离。

第三，决策中“由民做主”转化为“为民做主”。民主决策是村民自治的重要环节。谁扮演决策主体、决策什么、如何决策，是事关村民能否享有自治权的关键。按照《村组法》规定，村庄公共事务实行民主决策，村民和村干部是决策的主体，对涉及村庄和村民利益的事务拥有全部的决策权，我们把这种决策称之为“由民决策”。然而，当前真正实现由民决策的村庄很少，绝大多数村庄的决策都有乡镇政府不同程度的行政参与，出现村民做不了主的情况。为了保证政令的畅通和对村庄的控制，一些乡镇政府甚至直接包办，直接“为民做主”。实际运行的“村治”被嵌入了大量的“乡政”因素，乡镇政府与村庄之间的“指导——协助”关系和“命令——服从”关系同时并存，运作中乡村互动关系往往表现为“命令、指导、服从、协助”关系。总体来说，命令与服从的关系仍占据主导地位。

二 乡村关系行政化的原因分析

目前，在乡村治理过程中出现的行政化严重阻碍了新型农村建设的进程，所以，对于这种乡村关系的行政化趋势出现的原因我们要深入的分析。

第一，压力型行政体制的存在是乡村关系异化的根源。当前乡村关系冲突的根源在于结构和功能的断裂，“乡政村治”的农村格局中，存在着“二元权力”，一是国家权力，它运行的表现形式是自上而下，主要表现在国家掌握着行政管理权，通过其权力实现对整个社会的治理，国家的职能就是用手中掌握的权力整合整个社会资源，从而达到维持农村秩序的目的；二是农村社会中内生的公共权力，它运行的表现形式是自下而上的，主要是通过民主选举产生的村委会来运作的，它的主要职责就是在国家相关的法律法规下，对农村中的一些公共事务进行管理。这样从农村汲取、整合社会资源，维持农村秩序的行政权力在乡镇一级出现了结构断层，失去了权力运行的结构依托，而乡镇政府为了汲取社会资源，对村民自治组织进行行政干预是最便利的手段，进而导致乡镇的国家权力与村民自治权力的冲突。

第二，规范性制度供给的短缺是乡村关系失范的重要原因。这里的“制度”有两个层面含义：其一是指规范乡村关系，保障村委会自治权利的法律制度；其二是指落实农民当家作主的民主权利，规定村民自治内容的规章制度。[2]《村民委员会组织法》第四条对于乡村关系作了如下规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”应该说，就成文的法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和无原则化的，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式。[3]这种模糊的规定没有可操作性，为乡镇政府和村委会各取所需提供了制度的空隙，在这种背景下，乡村关系行政化趋向也就在所难免。同时，乡镇政府在某些方面破坏村民自治时，村委会一般不会诉诸司法机关，这就说明了当前的司法维权工作做得远远不够。《行政诉讼法》规定，对于违反《村组法》干涉村民自治的乡镇行为，村委会可以依法向县级人民法院提起行政诉讼，法院应依法受理并做出公正裁决。事实上，司法机关对于村委会的保障与维权很不到位，使村委会在违法侵害面前无能为力，导致乡村关系难以协调发展。

第三，传统政治文化的影响。著名的现代化理论研究者英格尔斯认为：“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲，管理守则，本身是一些空的躯壳，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”[4]可见，与现代制度相适应的政治文化，是这种制度能否发挥作用的关键。延续几千年的封建社会为人民注入了太多的“忠君”、“官本位”思想，整个社会笼罩在国家的控制之下，新中国成立以后，传统的乡村关系格局并没有发生改变，仍然继续实行着这种行政化关系，国家的权力渗透到社会中的每一处角落。自提倡村民自治以来，国家颁行了各种法律来保证村民自治的顺利实施，期望达到一种理想的状态，乡镇政府和村委会真正能做到“指导”与“协助”的关系，但是，由于传统思想的根深蒂固，乡村关系的行政化是不可能一朝一夕就能泯灭的。

三 理顺乡村关系，构建多赢的乡村互动机制

乡村关系的行政化必须要理顺乡村关系，提出切实可行的措施来实现乡村治理的良性发展，具体需要做到：

（一）加强县以上各级政府对“乡政村治”制度实施的宏观调控。一般来说，乡镇政府和村委会之间往往会存在着行为失范，要想对这种行为失范进行调解，仅仅依靠这两方面的努力是不行的，这就需要县以上各级政府的调节和监督。众所皆知，县及其县以上政府远离乡村，对于乡村治理中的各项事务涉及的比较少，所以，在乡镇政府和村委会的利益起冲突的时候，县及其县以上政府不受其利益的限制，这样在乡村互动的时候就能在具体的事务当中起到纠偏和调停的作用，并且在一定程度上对乡镇政府和村委会进行监督，可以防止权力的异化，从而保证“乡政村治”的顺利实施。

（二）规范乡镇政府的指导权，逐步实现“乡政村治”制度实施的程序化。《村组法》规定乡镇政府和村民自治组织之间是指导与被指导的关系，但是，这种界定非常的模糊，乡镇政府和村委会之间的权限范围还是没有严格的区分清楚。我们都知道，我国现在大部分乡镇政府在处理乡村关系当中发挥的仍然是“领导”的作用，干涉村民自治的顺利实施。所以，规范乡镇政府的指导权是非常有必要的，这样可以对乡镇政府的过多“指导”行为进行约束，从而可以保证村民自治的正常运作。但是，由于中国的地域发展不平衡，想要用一部成文法对乡村关系进行严格的可操作的界定是非常困难的，所以，这就需要在相关的法律法规下，补充相关的程序性规定，以实现“乡政村治”制度实施的程序化。首先，严格明确相关的法律法规，尤其是依照《宪法》与《村组法》中确立的“乡政村治”精神，关于村民选举、乡村事务等程序性法律要严格实施。其次，各人大常委会要制定相关的法律明确乡镇政府和村委会各自的职权，界定好各自的利益边界。最后，在乡政村治法律及其实施办法中，考虑增加、补充有关法律后果的条款，如规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务或者非法干预村内事务的有关责任人的法律责任，维护乡政村治法律体系权威。

（三）改革基层政府绩效考核制度，构建社会化的绩效评估机制。按理说，乡镇政府和村委会都应该是“乡政村治”的主体，但是，很多村庄根本就没有互动，只是单方面的被领导，这种情况与镇政府绩效考核制度有关。“乡政村治”制度实施的效果往往由政府单方面做出，是一种单边的和单方的评价，实际上制度实施的状况和绩效应该由村庄、乡镇政府和县以上的各级政府共同评估。只有对多个乡村治理主体的评价综合考察，才能发现制度实施的现状和存在的问题，实现多赢的结果，不合理的考评机制的存在是乡村关系不和谐的一个重要原因。由于村民对基层政府的考评没有发言权，乡镇政府在乡村治理的过程中，往往会忽视农民的利益，迎合上级政府的喜好。因此，改革基层政府的绩效考评制度是促进乡村关系和谐发展的一个重要因素，合理的政府绩效考评内容体系要充分的吸取村民的意见，各级政府要经常听取社会舆论和村民的呼声，对“乡政村治“及时作出评估，提出意见，通过制度化渠道，把结果和意见反馈给乡政府和村庄，基层官员的考核，既要考虑数字指标完成情况，又要考虑对当地经济效益、社会效益的贡献情况，防止考评的片面化，单一化。

结束语

乡村治理的好坏事关社会的发展和国家的长治久安，当前的乡村治理取得了良好的成绩，但是乡村关系中的行政化趋势还非常严重，这势必影响到乡村治理的良性发展。所以，处理好乡村关系中的行政化是非常必要的，具体要做到以下几点：第一，加强县以上各级政府对“乡政村治”制度实施的宏观调控；第二，规范乡镇政府的指导权，逐步实现“乡政村治”制度实施的程序化；第三，改革基层政府绩效考核制度，构建社会化的绩效评估机制。但我们要看到，这些措施并不一定能处理好目前出现的乡村也关系行政化，这需要在以后的实践中不断创新。

[1]张世龙.小城镇建设中的农村组织创新[J].山西财经大学学报,2004（2）.

[2]白钢.中国村民白治法制建设评议[J].中国社会科学,2004（1）.

[3]中华人民共和国村民委员会组织法.中华人民共和国国务院公报[C]. 1998(28).

[4]殷陆君.人的现代化[M].成都：四川人民出版社,1985 :4.

SThe Administrative Problems And Solutions Of Relationship Between The Current Village And Rural Governance

YANG Xiao-yan1，ZHANG Yong-gang2
(1.China University of Mining and Technology,Xuzhou 221108，China；2.Dashahe government,Xuzhou 221733，China；)

At present, China's rural governance has achieved remarkable results, but there are a range of issues, the relationship between the village committee and Rural Governance is a sensitive issue there is still a strong relationship between higher and lower orders between them, the administrative of them is serious. The main reason for this phenomenon is the existence of pressure-type administrative system, , the shortage supply of regulatory system, the impact of traditional political culture. To straighten out the relationship between villages and rural governance, we must to do the following: Firstly, strengthen all levels of government above the county level, implement macro-control to"Rural Governance"; Secondly, regulate the guidance right of rural governance, realize the progressive of "Rural Governance"system implementation; Thirdly,reform grass-roots government performance appraisal system, and build communityoriented performance evaluation mechanism.

Rural Governance; village relations; administration

D035

A

1008-9128（2011）03-0022-03

2010-04-13

杨孝艳（1984-），女，山东临沂人，在读硕士。研究方向：行政论理。

[责任编辑 张灿邦]