我国行政执法存在的问题、成因及对策研究

□赵迎辉

我国行政执法存在的问题、成因及对策研究

□赵迎辉

行政执法是行政机关最经常、最普遍的管理活动，严格执法是依法行政的重要内容和基本要求。由于历史、现行体制等方面的原因，我国行政执法工作存在诸多问题，违法执法案件层出不穷。理性分析现有问题及其产生根源，并积极提出相应的解决对策，对于实现依法行政、建设法治政府具有重要意义。

行政执法;问题;根源;对策

行政执法是行政法治建设的主要内容，是行政机关最经常最普遍的管理活动，我们国家约80%的法律、90%的地方性法规和所有的行政法规及规章都是由行政机关实施和执行的。行政执法人员能否严格执法、公正执法、文明执法，不仅关系到法律法规能否真正贯彻实施，而且关系到法治政府建设的进程。近几年，我国行政执法工作得到很大改进，执法水平不断提高。但是现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除，违法执法案件层出不穷。在推进依法行政、建设法治政府的新形势下，如何理性地把握和分析现有问题及其产生根源，并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课题，也是政府法治工作的一项紧迫任务。

一、我国行政执法存在的主要问题

（一）执法人员素质不高

行政执法是一项综合性很强的工作，要求执法人员具有较高的法律素质、扎实的专业知识以及良好的职业道德。近几年来，随着普法教育的深入开展以及职业培训的不断加强，我国行政执法人员的整体素质有了很大提高，然而距离经济发展和法治建设的要求还有一定差距。有的行政执法人员法律意识薄弱，处理案件滥用自由裁量、无视法定程序，执法随意性太大。有的行政执法人员职业素质不高，缺乏“道德的血液”，有法不依、执法不严、违法不究，甚至以权谋私、徇私枉法，影响了执法队伍的整体形象。

（二）执法权限划分不清

1.多头执法。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执法部门。由于执罚队伍过于庞杂，权力边界难以完全划清，导致执法机构职能交叉重叠。尤其是在涉及多个部门管理的领域，如城市管理、网吧管理、交通管理等，由于职责不清、分工不明，各部门间往往各自为政，互争管辖，导致多头执法、重复执法。

2.执法空白。由于行政执法主体众多，而且许多领域涉及多个主管部门，因此各个部门之间的协调配合、有序衔接对于实现行政管理目标极其重要。但是实践当中，由于部门利益作祟，各个部门协调配合不够，推诿扯皮时有发生，往往造成执法真空。

（三）执法目标严重扭曲

行政执法是公共管理的重要组成部分，追求的应当是公共利益的最大化。而在目前的行政执法中，执法趋利的倾向严重扭曲了行政执法的目标，执法过程出现“重管理、轻服务”、“重罚款，轻纠违”的不良现象。不少执法部门，从局部利益、部门利益出发，以“严格执法”为名，无故处罚或重复收费;一些执法人员利用法律法规规定的时间、罚款幅度大做文章，谋取私利;个别地方和部门甚至对下属机构下达罚没收费任务，并将完成情况列入考核目标，从而诱发了大量的行政违法行为;还有一些行政执法机关在对违法当事人进行处罚时不管情节轻重，往往一罚了事，对有些已构成犯罪的案件不按规定向司法机关移交，从而使许多违法并构成犯罪的当事人得不到追究。

（四）执法程序不够规范

由于历史原因，我国历来有重实体、轻程序的传统，这一习惯在行政执法领域表现尤为突出。许多行政执法人员不按照法律、法规规定的执法程序开展行政执法工作，在执法过程当中只重结果，不重过程，执法随意性太大。比如在对行政相对人进行检查时不出示合法的行政执法证件，在行政处罚决定作出之前，不按照法律规定告知当事人应该享有的陈述权、申辩权、听证权等，严重侵犯当事人的合法权益。

二、我国行政执法问题产生的根源

（一）法治观念淡薄

我国是一个缺少法治传统的国家，尤以行政法治传统最为贫乏。邓小平同志指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”［1］我国2000多年的封建历史，全国上下长期生活在人治的政治环境里，解放以后，我们也没有自觉的、系统的进行民主法制建设，结果造成整个社会法律意识缺乏、法治观念淡漠，人治传统根深蒂固，权力和权利极不平衡，成为我们实施“法治”化进程中最大的障碍。

（二）立法存在缺陷

1.立法空白。严格执法的的前提是要有法可依。近几年来，我国立法速度很快，立法数量相当可观，先后制定了一批行政法律法规，但是总体上看仍然存在空白地带。行政组织立法方面，我国这一领域仅有三部法律：《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《公务员法》;行政行为立法方面，我国仅对行政处罚和行政许可两种行为作出统一规范，对于其他行政行为，尤其是对与公民人身权和财产权密切相关的行政强制、行政征收等行为没有立法，致使实践中权力滥用现象屡见不鲜。此外，作为依法行政重要依据的行政程序立法至今尚未启动，关于行政程序的规定散见于一些单行法律法规之中，造成实践当中程序违法普遍存在。

2.立法冲突。众所周知，我国法律法规打架现象比较严重。造成这种现状的原因有两个：一是长期以来，我国立法权分层次行使的现状导致一些行政法规、部门规章与法律不相衔接甚至互相矛盾。二是目前我国存在权力部门化、部门利益化、利益法定化的不良现象。由于地方利益和部门利益作祟，不少地方政府和政府部门在制定部门规章和地方性规章的过程中，立法自肥、立法自保，千方百计通过立法跑马圈地，为本地区、本部门争收费权、争罚款权、争许可权，致使法律法规冲突的程度和范围加大。

3.可操作性差。法律的生命在于执行。任何法律都应该是切实可行的，否则就会成为一纸空文，但是目前我国法律法规可操作性差的问题比较突出。有的法律法规规定过于笼统，概念含混不清，内容弹性过大，不好操作。比如《食品安全法》对相关部门食品安全监管职能作了重大调整，规定县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，授权其明确分段监管部门的职责。但是对分段界定以及相对应的执法主体并未作出明确的规定。由于许多地方机构改革尚未启动，相关配套文件及实施细则也未及时制定，这就给行政许可和行政执法工作造成诸多困难。

（三）执法体制不顺

虽然经过多次机构改革，我国行政执法体制仍然没有从根本上理顺。纵向上上级部门和下级部门之间的权限划分不够合理。由于长期受计划经济体制的影响，我国的行政法理论和立法实践对行政执法机关纵向分权的重视不够，各级行政执法机关的权限“上下一般粗”，上级部门和下级部门都管同样的事，都有同样的行政执法权，结果导致重复执法、多层执法时有发生。横向上各个部门之间的职责权限划分不明，而且各个执法机关之间缺乏必要的协调配合，导致行政执法职责不清、政出多门、各自为政。这种执法体制损害了执法机关的执法权威与效能。

（四）执法监督不力

我国的行政监督分为内部监督和外部监督两大类。外部监督包括：国家权力机关的监督;国家司法机关的监督;党的监督;政协以及各民主党派的监督;社会群众及舆论监督等。内部监督包括行政监察、审计监督等。

1.内部监督乏力。专职监督机构地位不够独立，影响监督作用的发挥。行政监督体现的是一种权力对权力的制约，要使这种制约有效，监督主体必须保持独立，不受制于监督客体。我国的专职行政监督机构就是监察部门和审计部门。在领导体制上，这两个部门属于双重领导体制，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，受到的控制比较多。由于监督机关对本级政府依赖性很强，地位不独立、利益不超脱，容易受人情关系的影响，因而在实践中很难真正履行其监督职责。

2.外部监督失灵。亚里士多德认为“整体大于它的部分之和”。我国的行政监督是一个多元化的体制，监督的层次多、主体多、渠道多，这是一个优点。但是如果不把各种监督力量整合好，这种优越性就难以发挥出来。从实际情况来看，我国多元化的行政监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱。首先各监督主体的监督权限划分不清、交叉重复，影响了行政监督的权威和有效性;其次整个监督体系未能形成“主辅匹配，环形封闭”的系统，群龙无首，监督过程当中彼此之间缺乏沟通和协调，没有形成疏而不漏的监督网络。

三、完善我国行政执法的对策建议

（一）加强法治教育

目前我国正处于由人治向法治转型的特殊时期，我们要想彻底根除人治思想，树立法治观念，必须大力加强法制宣传教育的力度。通过宣传教育，提高全民的法律素质，树立法律的至上权威。一方面使得广大公民既能守法，又不犯法，既能履行法律规定的责任和义务，又能运用法律武器来维护自己的合法权益。另一方面，尤其是要增强公职人员重点是各级领导干部特别是行政领导干部和执法人员的法制观念和依法办事能力，为依法行政营造良好法律氛围。

（二）完善行政立法

完善的法律制度是依法行政的前提和基础，行政执法的各个环节或程序都应当有法律、法规或规章的相应规定。首先是要加强规范政府行为方面的立法，完善行政权力的运行规则。其次对于一些存在缺陷的法律法规，有的需要加以修改，使其更加符合客观实际;有的需要制定具体实施细则，弥补立法空白，增强法律、法规的可操作性。另外还要抓紧制定行政程序法，行政程序法对于依法行政非常关键，离开了行政程序法，就不可能实现真正意义上的依法行政。

（三）理顺执法体制

各级行政机关以及行政机关各职能部门之间的职责权限如何划分，这是理顺行政执法体制的关键所在，也是我国行政体制改革的重要内容。

首先应该合理划分中央和地方的关系。“根据国内外一些学者的理论，如果中央或省级政府与基层政府提供同样的公共物品，并且这种公共物品对所有人都是一样的，那么由基层政府提供要比中央或省级政府提供更有效率，成本更低。”［2］所以，行政执法权的配置应当确立地方优先或基层优先的原则。要按照中央的统一领导，充分发挥地方的主动性积极性，明确中央和地方的管理责权。

其次应该合理界定部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。坚持事权明晰原则，科学合理地划分各级各类执法主体的职能、权限和责任，做到条块分明、职责明确，执法机构之间隶属关系清晰。这样才能促使各个部门各司其职、各负其责，才能彻底改变过去那种岗位不清、职责不明，权力行使上侵、下夺、左挤、右占，相互扯皮、揽功诿过的现象，从而促进行政体制正常运转。

第三减少执法层级，整合执法资源，推进综合执法，彻底解决多层执法、多头执法问题。具体做法就是相对集中行政处罚权，包括两个方面：一是横向上推进综合执法，把市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等多项城市管理职能综合起来，统一执法;二是纵向上下移执法中心，减少执法层次。

（四）完善执法经费保障机制

由于执法经费不足，尤其事业性质的执法单位，所有经费自收自支，完全属于“自费执法”，因此执法单位不得不看重财政返还的罚没收入，导致执法重罚款轻纠违、重收费轻管理，执法趋利现象严重，执法目的发生偏离。今后要进一步完善执法经费保障机制，行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障，不与罚没收入挂钩。罚没收入必须全额缴入国库，纳入预算管理。

（五）建立健全执法监督制度

缺少监督的权力必然产生腐败。要想提高执法质量，全面系统地规范执法过程，就必须建立健全监督制约机制，不断加大约束力度，保障行政权力的正确行使。

在各种监督形式当中，执法责任制作为一种强有力的执法监督手段，对于控制行政权力、保证严格执法具有重要意义。但是，“由于长期以来我们不重视行政执法的责任追究制度建设，许多公务人员只注重行使权力，忽视其承担的责任。出现了大量滥用权力、损害相对人利益的违法行为，而难以追究执法机关和执法人员的责任的情形”。［3］近来屡屡曝出的食品安全问题，其深层原因正是由于责任制度的缺失。只有建立健全执法监督制度，加大执法监督力度，切实落实执法责任，才能促进执法人员严格执法、规范执法，建设责任政府、法治政府的目标才能真正实现。

［1］邓小平文选第二卷.北京：人民出版社.1994.

［2］史文清.行政执法权配置的几个问题［J］.理论前沿，2004，（20）.

［3］马怀德.建设法治政府是一项宏伟的目标［J］.法制日报，2004-4-29.

F249.2

A

1008-8091（2011）03-0105-04

2011-05-06

山东省委党校政法部，山东济南，250103

赵迎辉（1971- ），女，山东省委党校政法部讲师，山大法律硕士，研究方向：行政法。

杨红香）