公共行政视角下的弱势群体利益表达

2011-08-15□龚雪

山东农业大学学报（社会科学版） 2011年3期

□龚雪

公共行政视角下的弱势群体利益表达

□龚雪

随着市场经济体制改革的深入推进以及城市化进程的加快，社会利益主体多元化趋势日渐凸显，与此相伴的是贫富差距的扩大和弱势群体利益被边缘化。在构建社会主义和谐社会背景下，实现并保护弱势群体利益对于社会秩序的稳定、诚信体系的建设、民生的改善和人民福祉的提高举足轻重。然而，当前我国弱势群体的利益表达和保护机制不尽完善。文章从弱势群体利益表达的必要性出发，深入分析了当前我国弱势群体利益表达不畅的原因，并从公共行政的视角提出了通畅弱势群体利益表达的对策建议，即加强政府自身建设、发展社会第三方力量、发挥网络及大众媒体的作用。

弱势群体;利益表达

市场化改革的推进使原有绝对平均、高度整体的社会资源的分配方式和分配格局发生变革，与之相伴的是社会贫富差距的持续扩大，由此形成了规模庞大的弱势群体。弱势群体是一个历史的、相对的概念，它是指生活物质条件方面、权利和权力方面、社会声望方面、竞争能力方面以及发展机会方面处于弱势地位的群体。就我国现阶段而言，下岗职工、困难企业职工、城乡贫困人口、贫困山区的群众、受灾地区的群众、孤寡老人、特困户、未成年人、伤残人员等构成了弱势群体的主体。一般来说，根据对经济资源、政治资源、文化资源占有情况来判断，基本上没有或者占有很少两三种资源的社会成员都属于弱势群体的范畴。弱势群体在市场中缺乏竞争力，而人为的政策性失衡更加加剧了弱势群体和社会精英之间的不平等。孙立平指出“这种断裂社会的再生产及只有不断推动着权力失衡到社会断裂的恶性循环，使弱势群体越来越处于社会的边缘。”弱势群体的大量存在已经成为影响社会和谐，制约我国经济社会发展的关键因素和政党、政府不得不正视的问题。

一、弱势群体利益表达的重要性

现实生活中，群体社会成员的利益不可能均等分配，利益冲突和利益矛盾不可避免的存在。但是，任何社会成员的利益都应该得到尊重，尤其当某些成员利益的受损不是因为个人原因而是因为政策失衡时，弱势群体的权利保护更应该得到全社会特别是政府的重视。按照政治系统的理论，公共政策是政治系统的输出，而公共政策输出以前，有一个输入的过程，社会各阶层将自身的需求输入政治系统，进而体现在公共政策中，自己的利益才能实现。所谓利益表达，“就是一定的利益表达主体，为了实现既定的利益目标，通过一定的渠道直接或间接的向利益表达客体反映情况，提出利益，主张利益，并以一定方式实现自身利益的政治参与过程。”虽然中国的政治环境与西方相比有很大的差异，执政党具有广泛的代表性，然而执政党对公共利益的代表是有限的，即使可以由政府直接代表公共利益，也需要建立在公众的利益表达的基础上。特别是在当今社会断裂，利益分化的时代，代表的真正含义更多应该是协调和整合，其前提必须使不同群体的利益诉求能同等的进入利益协调和利益整合的政治系统中。因此，诸如完善社会保障体系，进行分配制度的改革以及进行新农村建设这些措施虽然可以很大程度地改善弱势群体的生存状况，体现了政府对弱势群体的扶持。

但是，一系列偏向弱势群体的社会政策，也意味着用政策代替利益表达，事实上对弱势群体提升自我保护能力作用不大。特别是这些自上而下的措施是没有制度保障的，根本上讲是要培育弱势群体的力量直接影响公共政策。另一个应该关注的事实是越来越多的社会精英通过制度化的途径进行利益表达，比如近年来越来越多的民营企业家被选为人大代表和政协委员。这种现象的出现一方面体现了中国民主政治进程的推进，意味着有更多的社会力量影响公共决策，然而，与社会精英对比，弱势群体不仅在物质条件上极为恶劣，也极少享有政治资源。当中国的政治系统越来越开放，社会精英开始广泛的接触决策层，而弱势群体则边缘化，被排弃在公共决策之外，这种权利的失衡将导致更为严重的社会分化。农民工是社会弱势群体的典型，医疗、卫生、教育、住房等多种需求根本无法满足，身处城市化过程的边缘。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”维护社会稳定，保障和改善民生，健全社会保障制度，离不开弱势群体利益表达的畅通和完善。

二、当前我国弱势群体利益表达不畅的原因分析

我国弱势群体利益表达不畅有多方面的原因，主要集中在以下几点：

第一，现行政治体制的不健全以及政府缺位。

一方面，作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度在代表民意、反映民情方面具有不可替代的作用，最关键的就是选举制。而对于弱势群体来说，多层次的人大代表的选举制度虽有利于节省成本，但这种依靠少数代表间接选择的很容易出现曲解或者违背民意的现象。弱势群体无法选到他们所希望的代表。即使被选到的代表是弱势群体所希望的，由于缺乏有效的民主监督机制，也很难保障代表真正代表他们的利益。更有甚者，选举权的不完全平等性，弱势群体由于文化水平和经济上的原因，事实上只有被选举权。

另一方面，信访制度。信访是当事人通过书信或上访的方式向更高的行政权力机关寻求解决问题的一种途径。作为行政救济的一种方式，一直以来都是我国弱势群体利益寄予厚望的主要维权工具。信访制度作为我国的一种独特的民意表达和权力救济机制，使当事人通过信访的方式向更高的行政机关寻求解决问题的方法，体现了行政权力在权力救济中的权威。“信访制度是建立在我国传统社会长期存在的‘人治’思想的基础上的，作为一种民意上达、申冤维权的一种传统渠道，对安抚百姓、稳定社会起到了重要的作用。”但我们也应该看到延续至今的信访制度，在现代法制社会中并未真正发挥作用。据《改革内参》披露，国家信访局认为，“群众信访反应的问题80%以上是有道理的”，但是信访解决率只有千分之二。另外，有些人上访不但没有得到问题的解决，反而因上访酿成更大的悲剧。比如“被精神病”等问题的出现。更严重的是，部分政府官员官本位、素质不高、责任意识不强、置人民利益表达于不顾。政府官员的行政不作为，使弱势群体逐渐失去了对政府的信任。虽然有些地方政府积极改进工作方式，但与之相伴的是高行政成本代价的付出。山东济宁专门设立“马上就办办公室”来督促公职人员依法办事，提高政府办事效率。

第二，弱势群体自身的原因。一般认为，一个社会集团力量的大小并不取决去该社会集团成员数量的多少，而取决于它的组织程度或组织形态。比如，作为弱势群体主体的农民虽然是我国人口最多的群体，由于他们缺乏属于自己的组织，致使农民利益难以得到有效的保护。在西方，各社会群体利益的保护，游说机制扮演了很重要的角色。“但在我国，利益集团以及社会组织的发展更多地体现在社会精英的利益集团的发展，由此所形成的力量失衡使的弱势群体的利益更难得到保障。”在我国，弱势群体组织化水平低既有历史的原因，也有政策和制度性障碍的原因。一方面，几千年来的封建自给自足的自然经济使得农民像一盘散沙一样。“由于商品化或者市场化程度低，交通和通讯也极为不便，农民之间相互独立，生活空间狭窄，对整个社会的理解和觉悟几乎处于空白状态，客观上使农民很难意识到组织对提升自己地位的重要性。”同时，长期封建集权统治和统治者的愚民政策，使得农民政治意识淡薄，在权利受到侵犯的时候，很难想到可以通过自己的组织来维护。按照弱势群体社会组织建立的主体来区分，我们可以分为自上而下建立的组织和自下而上建立的组织。前者就是在政府权利下建立的组织。这类组织党政目标高度一致，其运行也主要依靠党政系统提供的权力资源和经济资源，但是由于其依附于党政系统缺乏独立性，事实上无法真正表达和维护弱势群体的利益。后者就是弱势群体自己建立的组织。这类组织虽然具有了更大的独立性，却可能因为政府担心其目标与政党目标不一致，还有缺乏资金而夭折。政府不恰当的干预十分不利于弱势群体社会组织的发展。另外，恶劣的物质条件，事实上很难让弱势群体承担得起利益表达所需要的巨大成本。弱势群体往往又是属于社会中文化层次较低的人群，这也制约了他们利益表达的能力。

第三，第三方力量的失效。第三方的力量可以理解为在利益表达机制外的非利益相关方。在此主要体现是在大众传媒及网络。“大众媒体是社会的耳目，他为社会提供做出判断的途径，为社会提供认识自身的具体方法，它是传达社会价值的主要源泉。”新闻媒体是社会弱势群体利益表达的主要途径。是实现利益表达的主要社会资源，也是社会资源整合的重要工具。大众媒体是政府与市民相互联系的纽带。大众传媒具有大众化、社会化、理性化和协调化以及信息量大、传播速度快、影响面广的特点，在当今社会生活中起到了越来越重要的作用。作为一种相对有效的利益表达途径，大众传媒在很大程度上承担了重要的政治和行政功能。但从实际上来看，大众传媒特别是地方性的大众传媒在利益表达方面发挥的作用是十分有限的。作用的有限集中表现在代表性不足方面。所谓的代表性不足主要是指媒体不能代表社会上所有阶层的利益，尤其是弱势群体的利益，不能代表社会上所有公众的利益。代表性的不足导致了弱势群体的声音被淹没，他们的利益已不能经由媒体这条途径来表达。代表性的不足主要体现在几个方面：

1.缺乏独立性。任何新闻媒体都是无法超脱于政治的，无法摆脱政治权利的影响和控制。行政国家的出现，行政权力扩大，已经深深地渗透到新闻媒介当中，新闻媒介的性质由公共利益的代言人转为政府的传声筒，而对来自民间的声音不是很重视。

2.报道不平衡。理论上，大众传媒所传递的信息应该包含社会各阶层的观点和意见，但实际上，由于强势群体对媒体的控制，财富的不平衡，导致了舆论表达的不均衡，强势集团拥有很多的经济资源、知识资源、政治资源等等，对公共领域有更强的控制权，逐渐控制了原本为公共利益服务的媒介，媒介更多关注强势集团的利益、生活，而将大众排除在外，导致媒介的民主功能下降。

3.媒体自身的原因。公共媒体和社会精英是社会话语权的掌握者，但很大程度上依赖于专家学者和传媒工作者的社会责任心和道义感。正是因为缺少制度的规范，在经济与政治的双重压力下，传媒滥用权力的事例使他们的利益也得不到表达。

三、实现弱势群体利益表达的对策探析

弱势群体已然是社会和谐稳定发展的不可忽视的阶层力量。为了更好地畅通弱势群体的利益表达途径，实现弱势群体的利益诉求，维护弱势群体的权利，应该从多方面做出努力：

首先，加强政府自身建设，完善现有利益表达机制。国家“十二五”规划明确提出要创新社会管理，更加保障和改善民生。新形势下，社会管理是一国保持秩序稳定和民族向心力的关键所在。然而，当前我国贫富差距扩大，社会阶层刚性化，多元利益主体冲突等等，使得政府在社会管理上面临更大的挑战。近几年，大量社会群体性事件的频发、公共危机事件的出现很多都与弱势群体的利益得不到合理的保护有关，以至于社会冲突不断。另一方面，部分政府官员却坚持传统的官本位思想，公权私用，对弱势群体的利益诉求表达置之不顾，部分政府官员的行政不作为、违法乱纪等行为严重损害了政府形象，造成了民众对政府的信任危机，以“信任”为基础的社会资本建设明显不足，进而加剧了社会的不稳定因素。因此，政府自身必须加强思想作风建设、组织能力建设，坚持“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”严格自律、依法行政，增强对弱势群体利益诉求的回应性，健全基本公共服务的均等化供给以及社会公共事务的协调处理机制。

信访制度方面。要增强信访部门的独立性，发挥监督职能，这需要从国家法律和制度上给予保障。要完善信访部门的人事选拔制度，可以借鉴人大的选举机制，直接对人民大众负责，接受人民大众的监督，并且选举出的人员应该实行专职，这样可以保证他们才能真正代表广大人民尤其是弱势群体的利益。要规范程序，设立信访的合法程序，保证信访的合法进行，改变过去人治色彩重、随意性强等现象。更重要的是，要切实保障信访人的合法权益和安全，对少数迫害信访人的案件要坚决查处。

同时，完善选举法规。2010年3月十一届全国人大三次会议表决通过了修改选举法的决定。由此，我国城乡居民首次实现城乡按相同人口比例选举人大代表，即“同票同权”。这样就更好地体现人人平等、地区平等、民族平等的精神。应该说这是我国选举制度的一大重要举措，今后，农民之声将更加受到关注。健全听证会制度，切实遵循公开公正透明的原则，听取广大基层民众的利益诉求，并真正贯彻落实。

第二，扶持弱势群体组织的发展。民主社会主要特征在于社会对于权力的制约作用。因此，完善弱势群体利益表达机制，最根本的是要使弱势群体拥有自我保护的能力。首先，建立弱势群体自己的组织，培养参与政治的意识和信心、民主平等的观念。弱势群体的组织化程度与其政治参与的程度相关，政治参与的程度反映了一个国家民主政治发展的状况。弱势群体只有拥有更多政治参与的机会，才能够影响公共决策，使自身的利益得到体现，而通过建立自己的组织，形成集合的力量，才能使本集团在公共决策中拥有更多的话语权。弱势群体组织的发展，需要政府转变职能、准确定位，放权让利，给予社会发展广阔的空间，对其加以积极引导和扶持。其次，建立和完善关于社会组织的法律体系。弱势群体社会组织的产生和发展是客观趋势，政府也必须开始考虑对这些组织的立法问题。法治的基本功能在于它能克服人治的随意性、片面性和局限性。只有得到法律的规范和保障，才能促进中国弱势群体组织化程度的提高，才能保障弱势群体组织化健康有序进行，才能使弱势群体组织向着有利于社会团结和稳定的方向发展。同时，财政上的支持。相对于其他群体的组织，弱势群体最大的困难在于其建立和运行所需要的资金难以保障。弱势群体在物质上已经困乏，再让他们拿出额外资金建立生存希望渺茫的组织，那是一件很困难的事情。政府的政策倾斜也是大量弱势成员产生的原因，在弱势群体需要的时候，理应做出相应倾斜，这也是构建社会主义和谐社会所必需的。

第三，积极发挥大众传媒和网络的作用。创建公共服务的为社会弱势群体利益表达提供通常途径的大众舆论具有至关重要的作用。理想化的大众舆论应该是独立与政府部门和社会强势集团的控制之下的，具有高度社会责任感和使命感的社会组织。为此，政府和社会应该为新闻传媒提供良好的生存、施展的空间，推行行政公开、推行言论自由、加大政策的扶持力度，实施制度创新等等。政府要加大法制建设的力度，为媒体的发展创造一种公平公正的法制环境，放松对媒体的行政管制，使媒体独立于国家的政权控制之下。从而使媒体在法律的框架下能够健康、自由和稳健的运行下去。当然了放松管制并不等于不管，国家还要履行对新闻媒体的监督，使新闻媒体不至于滥用手中的权利，做出有损于社会稳定和人民尤其是弱势群体利益的事情。其次，媒体要实现经济独立。经济上的依附会导致媒体的独立性遭到破坏，从而对公共权力造成威胁，在利益的表达上也就会出现或明或暗的倾向性。而弱势群体是社会中掌握资源很少的群体，他不能满足媒体的逐利行为，所以他们的呼声也就得不到表达。基于此，要大力发展有公共资金资助的、自我发展、自我管理的、类似于非营利组织的社会性媒体，这类媒体不依赖于政府的拨款，也不依赖于某一强势集团，而成为真正代表民意，代表缺乏资源的弱势群体的利益。同时，利用网络加强政府网站建设，推行政务公开，加大与弱势群体的对话交流，为其提供利益表达的媒介和情绪宣泄的畅通渠道。

四、结论

弱势群体是社会阶层分化中处于底层的群体力量，随着贫富差距的扩大和社会利益冲突的加剧，我国社会弱势群体的范围将会不断扩大。因此，面对这种挑战，作为国家权力的执行者和社会管理主体的政府，有责任积极加强自身建设，调动各方面力量，来畅通弱势群体的利益表达，实现其合理的利益诉求，只有这样才能真正实现建设社会主义和谐社会的目标。

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1008-8091(2011)03-0043-05