农村基层民主选举遭遇困境的根源探讨

□吕小莉

农村基层民主选举遭遇困境的根源探讨

□吕小莉

近年来，农村基层民主选举的实际运行状况是社会各界关注的热点。农村的民主选举遭遇困境已成不争的事实，如村民对选举的热情不高;宗族宗派势力干扰选举;拉票贿选情况严重;乡镇政府干预过多、指导监督不力等。以上种种问题让农村的民主选举难规范、难民主、难保障、难有效、难公平、难持续。本文立足上述困境，从制度、机制、组织、经济、社会、文化等因素探讨农村基层民主选举遭遇困境的根源问题。

农村基层民主选举;村委会选举;困境;根源

民主选举、民主决策、民主管理与民主监督共同构成了当前中国农村村民自治的制度架构。农村基层的民主选举主要是指村委会的民主选举。由于民主选举是村民自治活动的前提与基础，各个层面的立法主体或建制主体都给予了相当程度的重视，确定了一系列的相关基本规则，如中央层面的《村委会组织法》对村民委员会的选举作了一般性的规定和阐述，在地方层面，省级根据《村组法》的原则，对村委会的选举作了较为具体细致的规定。［1］村委会的民主选举作为基层民主乃至中国民主政治发展的窗口，在备受关注的同时，也备受争议。自1989年《村组法》试行以来，中国的大多数村庄大都经历了近五届的村委会民主选举，取得了一些成效的同时也反映出很多的问题。近年来，社会各界对农村民主选举的关注度与日俱增，农村的民主选举遭遇困境是大多数研究农村政治的学者的共识，“陷入困境”“形式化”、“后选举时代”等是不少学者研究农村选举的关键词，各类新闻媒体也纷纷报出“天价贿选”等夺人眼球的新闻。当前农村基层民主选举遭遇困境主要有如下表现：村民对选举的热情不高;宗族宗派势力干扰选举;拉票贿选情况严重;乡镇政府干预选举过多、指导监督选举过程不力。以上种种问题让农村的民主选举出现了难规范、难民主、难保障、难有效、难公平、难持续的困境。本文立足上述农村选举存在的问题与困境，尝试从制度、机制、组织、经济、社会、文化等因素探讨农村基层民主选举遭遇困境的根源。

一、制度不健全、不完善，农村选举难规范

民主选举是村民自治的核心前提，是国家法律制度安排的一项政治选择。因此，关于选举的科学合理的法律法规及其相关配套制度设计是保证选举顺利进行的前提基础。

首先，中央立法不成熟、不健全。中央对农村基层选举的立法依据主要体现在《中华人民共和国村民委员会组织法》中，目前还没有一部专门的村委会选举法。自1987年《村组法》(试行)颁布以来，农村基层选举复杂而丰富的实践一方面凸显了现行法律法规的滞后，另一方面也表现出与现行法律法规内在的冲突。如当前对村委会的任期存在着三年、四年和五年之争。有学者认为村委会任期太短，存在着“一年看、二年干、三年等着换”的困境，不利于农村发展的持续性和稳定性。又有学者认为任期太长不利于农民的民主训练，一旦发生村官腐败或不作为，村民权益难保障。我们认为，任期长短不是问题的关键，关键在于村官任期与对村官的监督不力之间存在着内在的冲突。在监督机制缺失、罢免机制不力的情况下，再短的任期也难以保障农民权益不受损。中央立法是地方立法建制的标杆，中央对某些关键问题的态度和倾向直接影响着地方制定相应实施办法的强度和深度。如《村组法》对贿选的界定不明确，在对贿选的制裁方面，没有明确执法主体，也缺乏相应的具有可操作性的法律依据，这些都是造成地方对贿选处罚不力的重要原因。

其次，地方建制不均衡、不精细。在国家法律颁布以后，地方政府最为直接地决定着民主选举的运作及其命运。［2］中央颁布选举指导办法，地方(省、自治州、直辖市)负责制定相关选举实施办法并将之贯彻实施。地方选举办法合理精细与否，直接决定着选举的实施效果。然而由于经济条件、地区差异以及地方政府领导的重视程度等因素，各地关于村民自治的立法建制是不均衡的，这必然导致各个地方村民选举的实际运作不一样。沿海一带地方政府制定了较为完善的具体选举实施办法，其村民选举的程序也就较为规范，选举较为成功，选举效果也较好。不少西部地区，贯彻《村组法》较晚，村级选举的立法建制缓慢，从而严重影响着选举的规范化和制度化。另外，调查发现部分地方的选举办法过于笼统，与实际脱节，针对性和实际操作性不强，也是造成选举不规范的重要原因。如宗族势力强大的南方，缺乏可平衡宗族宗派力量的机制。地方选举立法的科学精细程度建立在充分调研并准确把握不同村庄的实际情况和需求的基础之上。

最后，相关配套制度不完善。第一，监督制度不完善。《村组法》中没有明确和强调乡镇政府作为村级选举监督主体的地位和相应责任。同时，必要的选举过程监督组织和监督机制也没有成型。缺乏有效监督机制下的对经济利益的追逐是导致贿选产生的根本原因。第二，选举后的后续保障机制不完善。由于我国的村民自治实施的时间还不长，乡村的民主政治还处于初级阶段，现行的乡村治理结构中，缺乏对村官权力的必要长效的监督和制约机制，很多地方名为村民自治，实为村官自治。这种缺乏监督的权力结构为贿选培育了深厚的土壤。不少地方民主选举后的民主决策、民主管理、民主监督流于形式，导致选举成效不高，村民对民主选举认同度降低，从而直接造成村民选举的热情不高。村民自治不能止于民主选举，只有全面推进落实“四个民主”，才能保证民主选举健康有序发展。

二、乡村关系不清、两委关系不顺，农村选举难民主

首先，乡村关系不清。乡村关系实际上是指乡镇政府的行政权与村委会的自治权之间的关系，也就是现阶段所谓的“乡政村治”乡村治理格局。［3］按照《村组法》的相关规定，乡镇不直接管理农村基层社会的具体事务，村民委员会作为村民自治组织，对本村事务行使自治权。乡(镇)、村之间在法律上不再是行政上的领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。然而，乡镇作为国家的基层政权，其行政权具有天生的扩张性，另外《村组法》中对乡村间的“指导关系”阐述较为笼统，对指导的权责、具体范围、事项缺乏详细的说明，这些机制上的空白为乡镇权力的无限渗透提供了土壤，因此大部分村庄的自治权都戴上了“行政捆绑”的枷锁。这在实践中表现为乡镇对村庄自治权的过度干预，如在村委会选举中，直接间接控制选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会成员等。另一方面，乡镇政府作为村委会选举的组织者和指导者，可以施加实质性的主导权和控制权。乡镇出于自己的特殊利益，扶植村庄“代理人”的行为逻辑使乡镇与村委会选举有着千丝万缕的利益关系，这不仅无法保证选举过程的有效监督，甚至也为贿选提供了温床。乡镇权力的不当干预，不仅剥夺了村民的自治权利，同时也让选举过程和选举结果难以民主。乡村关系不清，导致不少村民对选举进行误读，要么认为直选只是形式，要么认为直选就是绝对的自治。

首先，两委关系不顺。《村组法》规定了村委会与村支部的关系，规定村支部是“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”在法理上，村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系。由于乡镇党委与村支部的领导与被领导的关系，所以村支部是上级在村庄的代理人，因此两委关系与乡村关系在某种程度上是同构的。另一方面，《村组法》规定乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系。指导权、领导权和自治权在同一个平面内纵横交错，在实践过程中更加难以把握。三方权力的运行缺乏有效的牵制，各个权力主体在对各自权力的竞相争夺过程中，造成了两委关系的不顺。“党领导一切”的思想在农民脑中根深蒂固，因而不少村民得知支委选举结果后就不再关心村委的选举，认为村委选举只是支委选举的复制。另外，村委会和村支部的不同选举模式也容易让村民误读两委关系。调查显示，大部分村支委均采用党内直选，然而党员在村民中的比例毕竟只占少数，所以这在一定程度上剥夺了大部分村民的民主权利。目前，很多地方实行村委会主任与村党支部书记一肩挑，在一定程度上减少了两委间的矛盾，也部分化解了两委体制给选举带来的困难。但从长远来看，村干部一肩挑给了上级政府干预选举提供了更大的可能，极易造成了村级选举的民主性的缺失，同时容易导致权力集中，不利于村民民主监督。因此，“一肩挑”只是理顺两委关系的缓兵之计。两委关系不顺的实质在于党权在多大程度上允许农村基层自治，或者党权渗透在多大程度上限制了基层自治。

三、地方各级政府的重视不够，指导不到位，农村选举难保障

首先，重视程度不够。虽说村民自治是内生于村民的实际需求，但自《村组法》实行并全国推广以来，村民自治的进程离不开政府的推动。村民自治是国家法律制度安排的一项政治选择，它的命运直接取决于法律制度的贯彻执行。政府作为法律制度的贯彻执行者，对于村民自治的运行起着至关重要的作用。［4］换句话说，谈村民自治绕不开政府行为这个变量。民主选举作为村民自治的前提，更离不开各级政府的推动。部分地方村民选举的实践表明，一个村的选举搞得怎么样，与其当地党政领导的重视和推广是密不可分的。地方政府的重视程度一方面反映在对国家法律《村组法》的贯彻以及对选举实施办法的立法建制上，另一方面也表现在地方政府对村民自治及民主选举的认识和态度上。不少地方政府没有充分认识到民主选举对农村基层管理的重要性，他们只是看到了三年一选带来的庞大繁杂的工作量和“越选越乱”的表象，没有看到民主选举在保障村民权利的同时，对解决化解基层矛盾和维护基层稳定有着重要的作用。因此，有些乡镇领导在思想上存在着求稳怕乱、等待观望、敷衍塞责、应付任务等错误认识，导致乡镇领导对选举工作组织领导不力，使选举工作因缺乏坚强的组织领导而难以真正依法进行。［5］

其次，指导不到位。重视程度不够直接导致指导不到位。乡镇政府作为农村基层选举的组织者和指导者，其对选举的有效的组织安排和监督是村委会选举顺利进行的强大后盾和重要保障。第一，宣传不到位，选举培训工作缺乏实效性。村委会选举是三年一度的村庄的大型公共活动，它涉及到主体众多，如选举委员会、村干部、候选人、选民以及乡镇干部等。选举工作的全面铺开离不开高效的组织，更离不开广泛深入的宣传，尤其是向广大的普通村民宣传选举办法、选举程序等相关法律法规。对关于村委会选举的法律法规宣传得不透彻，使选举工作缺乏透明度。知晓必要的规则是准确行使权利的前提。调查发现，普通村民对《村组法》以及选举办法认知度甚低。另外，村委会换届是一项组织性强、自治性强、程序性强的工作，通过组成选举委员会来完成，因此，加强对村选举委员会成员的培训就显得极为必要。第二，监督不到位。乡镇政府重选举组织、轻选举监督;重选举结果、轻选举过程的行为逻辑是造成对选举过程监督乏力的重要原因。对选举过程缺乏及时的监督和指导，就不能及时有效地采取措施制止各种非法选举行为。强有力的监督为选举的顺利、有序进行提供保障。当然，指导和干预的度如何，取决于科学机制的规制，也取决于执行者的政治思维。

四、农村社会组织资源整合不足，农村选举难公平

首先，农村传统非正式组织资源整合不足，宗族宗派力量干扰选举。钱穆先生曾云：“欲治中国之政治史，必先通中国之社会史。而欲通中国之社会史，必先穷中国之宗法史。”［6］宗族是研究中国农村的重要单位。随着农村改革和国家政权力量上收至乡镇，农村的宗族力量得以迅速复活和扩张。［7］村民自治实施以来，政府的行政整合、文化整合严重不足，宗族重建势头高涨。宗族对现代村治的影响，最明显体现在对村级选举的影响上。当传统的、封闭的、排外的宗族遭遇现代的、公平的、开放的民主选举，必然会对选举产生阻碍作用。在当前村民自治过程中，宗族与派性问题相互纠结在一起，形成复杂的利益关系。［8］尤其是在宗族势力庞大的南方，候选人往往会动用庞大的宗族资源来战胜对手，因而候选人间的博弈往往成为其背后家族力量的博弈与较量，小家族往往最后很难进入权力话语系统。由于宗族具有高度而严密的组织性，所以宗族力量对选举的干预和操控具有广泛性和隐蔽性，往往使政府的限制和干预难以凑效。［9］另外，国家行政权力上收，也造成大量宗派组织繁衍，这些组织因为特殊利益拉帮结派，甚至采用各种非法暴力手段干扰村委会选举，侵蚀公共权力，导致村民自治无法规范运行，更侵害了普通村民的民主权利。如一些地方的“强人治村”、“村霸统治”等。

其次，农村现代正式组织资源发育不足，农民组织化程度低。不可否认，传统农村因其血缘、地缘等关系，存在着大量的组织资源。传统组织资源有待于向现代组织资源转型。现代组织应该是因合法的现代利益集合起来有序行动的组织。随着家庭联产承包责任制和村民自治实行以来，农村的经济社会处在急剧变迁的过程中，农村社会不断分化，利益日益多元化，各种具有现代特质的农村组织应运而生，如各种农村经济合作组织等。可以说在一定程度上，农村的组织化程度有所提高。伴随着农村市场化、社会化程度不断提高，农民对个人利益的要求也越来越强烈。然而农民对个人利益的要求夹杂着浓厚的不受约束的倾向。这一倾向一方面来自植根于传统自然经济结构中的放任主义倾向;另一方面来自长期被抑制的个人利益追求的反弹，以及发育不健全的市场经济体制。受这一倾向影响，农民在追求个人利益时缺乏必要的契约和合作意识，难以正确认识个人与社会、个人自由和公共权威的关系。［10］无疑，徐勇教授对中国农民骨子里的本土自由主义和个人主义的分析是极为精辟的。另外，急剧的农民流动也为农民的组织和合作增加了困难。农村社会发育缓慢，导致正式组织发育不足，农民整体的组织化程度还偏低。民主选举作为程序性和规则性极强的现代治理方式，只有在村民共同关心和集体合作的基础上才能有效运作。农民组织化程度过低，农民单个力量和及其分散的利益，使其很难用手中的一票决定公共权力的归属，从而难以影响村庄公共事务的决策，实现民主管理和民主监督。因而民主选举的效果也大打折扣。

五、农村经济结构制约，市场经济影响，民主需求不足，农村选举难有效

首先，农村传统农业结构与经济结构转型并存。现阶段，我国农业依然是传统农业，迈向现代农业的路程还很漫长，人多地少的矛盾仍然没有解决，城市、城镇依然是消化农村剩余劳动力的主要市场。因此，农民向城市城镇流动将长期存在。村民自治的有效运作在较大程度上取决于村民个人与集体、村民群众与村自治组织之间的关系。农村的青壮年长期离乡，他们与村庄的关联度日益降低，一方面，他们在民主选举、决策、管理、监督方面的缺位，严重影响着村庄治理的效果;另一方面，这部分农民工在农村和工作居住地的民主选举权利怎么保障，也是亟待解决的问题。另外，自农村经济体制改革以来，农村的经济结构由单一的农业逐步转变为第一、二、三产业并存，特别是农村工业、村办企业、私营企业发展迅速。如今，在市场经济的冲击下，不少村庄的集体经济萎缩没落，这在某种程度上降低了个人与集体之间的关联度，村民的参与意识随之减弱。另外，随着农村日益工业化、城镇化，社会流动日益增强，农民的社会交往范围也日益扩大，其关系纽带逐步超越血缘、地缘，日益扩展到业缘。如在村庄工业或企业发达的村庄，村民与企业的关联度远远大于与村民自治组织的关联度，村民更加关心与他们的生活、福利密切相关的企业［11］，而对于村庄公共事务的民主选举热情不高。

其次，市场经济影响，村民“经济导向”的政治行为逻辑。村民的政治行为表现出两大特点：一是受传统文化影响;二是受市场经济影响，即表现为经济导向或者经济逻辑优先。调查发现，在有集体经济或有经济资源的村庄，村民参加选举的积极性和热情较高，而在无经济资源或无经济利益的村庄，村民往往表现出选举冷漠。另一方面，村民个体的参与行为也是受制于“经济导向”或“经济优先”的影响。在市场经济大潮及社会化的影响下，追求个人货币利益最大化已成为农民日常行为的理性选择。一部分村民只关心自己经济收入的提高，他们不愿把多余的精力花在村庄公共事务上，因此他们的选举行为只是走走过场。一部分村民持功利主义的选举思维，即一切以提高经济水平、提高经济收入为中心，与此无关的选举活动他们会选择用脚投票。同时，哪位候选人承诺发展经济、引进产业、开办企业，选民就把票投给谁，这就是为什么如今村庄经济能人治村现象如此普遍的原因之一。经济基础决定上层建筑，这种经济先行的政治行为导向与现如今农村经济水平整体落后的现状是分不开的。这种村民个体和群体政治行为的经济导向，直接导致村庄民主需求不足，严重影响着农村选举的效果。

六、传统乡土文化影响深厚，农民政治文化落后，农村选举难持续

首先，农村传统乡土文化影响深厚，抵消现代民主磁力。传统农村的组织单位是家户、家族和宗族。传统家户、家族和宗族是一个差序格局，传统农村的行事原则是亲疏原则，农民的行为方式是以与自己的亲近程度决定的。换句话说，具有强大内聚力和排他性的熟人社会的农村奉行的是“对人不对事”的“差别主义”原则。因此，徐勇教授认为传统乡土社会主要是靠千百年流传下来的礼俗进行治理，即“礼治”。［12］礼俗来自于人们的日常生活，基于血缘、地缘产生。古代中国的村治，主要是家族型的族民自治。在论资排辈、三纲五常的家族文化的影响下，传统乡村自治本质上是社会经济地位较高、文化程度较高的乡村精英的自治，在某种程度上依旧排斥了普通村民的参与权利。传统农村社区因其极强的封闭性和较弱的流动性，让这些礼俗积淀深厚，影响深远。重人情、论资排辈的传统风俗一直影响着农民的日常行为，在现如今日益开放、流动的社会中，这种传统礼俗的影响也不容忽视。当现代契约精神的民主选举遭遇传统文化，选举的实效必然会受影响。传统农村社区的内聚性和排他性实质上也剥夺了外来居民的民主权利。论资排辈、三纲五常的传统习俗在一定程度上排斥年轻人和女性的政治参与。另外，村民普遍不愿参选的一个很重要的原因就是碍于乡里乡亲的情面，搁不下面子去与人竞争，认为竞选就是与人过不去。

其次，农民政治文化落后，民主意识不强。第一，文化素质不高，法律知识和意识淡薄。必要的文化知识是村民进行自治的文化前提。民主选举作为一种程序性极强的现代民主方式无疑需要参与者具备相应文化知识。［13］历史赋予中国农民二大特点：一是穷，即经济落后;二是愚，即缺乏文化知识。另外，城乡分离的治理格局导致乡村长期边缘化，教育投入不足，从而造成农村人口整体教育水平和文化素质不高。文化程度低，再加上乡村信息闭塞，造成村民整体的法律知识和意识淡薄。尽管国家也实施过“法律下乡”，但农村长期以来都是依靠非正式的礼俗规范来调节人们的行为，而非正式的法律制度，所以造成了法律需求不足，农民的法律意识很难提高。调查发现，普通村民对《村组法》的认知程度极低，对选举的合法与非法的界限难有清晰的认识，对贿选 认识不足。第二，政治角色意识差，政治参与的认知程度低。自1987年《村组法》试行以来，现代民主的形式就先行下乡，然而受农村传统文化、村民文化素质的影响，民主的理念迟迟未下乡。农民的政治角色意识是指农民在村民自治运作过程和在村民自治组织中所扮演的角色的自我认识。［14］农民一直以来都是顺民、臣民的典型代表。在现代民主下乡后，他们依旧没有意识到自己是社区自治的主人，权利意识不强，参与严重不足。村民在选举中参与不足主要表现在两个方面：不愿投票和不愿参选。究其原因主要在于农村对民主选举的认知偏差所致。农民对民主选举的认知即农民对选举这一行为的价值的认识，包括其带给农民本身的利益、农民参与选举的成本和效益等。农民对村民选举的认知可分为参与无用、不愿参与、参与不便、积极参与四种。调查发现大部分村民表现出对选举冷漠的心理，其背后的逻辑在于参与无用论。持参与无用论的村民政治效能感不足，大都认为自己人微言轻，自己的参与行为对选举结果不会有任何影响或影响极小。这种参与无用论直接导致村民的权利意识薄弱，既然参与无用，那么接受小利小惠便放弃自己的权利，也可以理解为农民们的理性选择。

［1］［2］［4］［7］［9］［10］［11］［13］［14］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：101，160，160，170，172，181，159，178，185.

［3］［8］邓斌，郭春甫，冉志.乡村关系、两委关系及宗族派性关系探析——村级民主选举的视角［J］.探索，2006，(3).

［5］张亚勇.“村官贿选”现象及其破解思路［J］.领导科学(上)，2010，(6).

［6］钱穆.现代中国学术论［M］.岳麓书社，1986(转引于肖唐镖：宗族与村治、村选举关系研究［J］.政治学研究，2001，(9)).

［12］徐勇.乡村汉理与中国政治［M］.北京：中国社会科学出版社，2003：203.

C912.82

A

1008-8091(2011)03-0012-05

2011-05-11

华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉，430079

吕小莉(1986- )，女，四川宜宾人，华中师范大学中国农村研究院“百村观察”调研员，华中师范大学政治学研究院硕士研究生，研究方向为农村政治与乡村治理。

邓秀丽)