转型期农村养老保险现状与对策探析——基于对襄阳市农村养老保险的实证调查

王静伟

（襄樊学院 经济与政法学院，湖北 襄阳441053）

转型期农村养老保险现状与对策探析
——基于对襄阳市农村养老保险的实证调查

王静伟

（襄樊学院 经济与政法学院，湖北 襄阳441053）

现阶段，中国正处于社会转型的重要时期，加强农村养老保险制度的实施已是当务之急。当前，襄阳市结合本地实际，认真贯彻农村养老保险制度，一方面，襄阳市试点区取得了明显进步；另一方面，也存有专业人才匮乏、档案建立不规范、参保费筹集难、养老金管理运作不科学等方面的问题。本文在基于对襄阳市农村养老保险实证调查的基础上，提出了对促进农村养老保险制度顺利实施的几点对策。

农村养老保险；问题；对策

从1992年民政部颁发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》到2009年国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，再到2010年中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》，我国农村养老保险制度实现了从老农保向新农保、从指导性意见走向法律规范过度的质的飞跃。近年来，湖北省襄阳市积极响应党和政府的号召，于2009年4月正式启动新型农村社会养老保险试点工作，将襄阳市南漳县和宜城市同期纳入试点范围，初步建立了新型的农村养老保险制度。

一、转型期农村养老保险现状

如今，我国已步入老龄化社会，农村养老问题日趋严重。农村养老保险制度作为社会保险的重要组成部分，对稳定社会、保障人民的晚年生活起到了至关重要的作用。

现阶段，新型农村养老保险制度已在全国27个省市区的320个试点区全面启动。新农保实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的形式，其养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，对参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，可按月领取新农保养老金待遇。湖北省襄阳市在结合本地农村实际的基础上，认真落实新农保政策，其目前农村养老保险现状如下：

襄阳市现有农业人口389.7万人，除城中村人口、外出务工人员等参加城镇职工基本养老保险外，目前全市应参加新型农村养老保险的劳动年龄段人员230万人。2009年4月，襄阳市把南漳县和宜城市列为首批试点，据目前试点区农民参保情况而言，参加新农保的人员已有超过90%的趋势，但仍有少数农民尚未参保。可这与实施新农保前的老农保参保人数相比，已是非常大的跨越。

襄阳市新农保严格履行《中华人民共和国社会保险法》的要求，采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，凡是年满16周岁非在校学生，又没有参加城镇企业职工基本养老保险的农村户籍人员，均可参保。襄阳市新农保个人缴费现行划分为100元、200元、300元、400元和500元五个档次，由参保人员根据自己的承受能力自行选择。参保农民如按规定缴纳参保费累计15年或一次性补缴了一定年限的养老保险费，年满60周岁后就可以直接享受国家补贴的每月55元的基础养老金，但符合条件的子女必须参保缴费。对于农村生活困难人员和特殊重点对象，参保时将给予一定补贴。此外，参保人在领取待遇前死亡的，其个人账户本息（政府补贴除外）可以依法继承；而参保人在领取待遇期间死亡的，养老保险待遇发至死亡当月，其个人账户（政府补贴除外）可依法继承。对于无法定继承人的，其个人账户余额作为公共财政，用于继续支付其他参保人的养老金。

二、农村养老保险实施过程中的问题分析及预期比较

通过在襄阳市试点范围内实地调研发现，如要在襄阳市农村地区全面实施新型农村养老保险政策，仍有许多不利因素。

（一）农村养老保险实施过程中的问题

1.专业人才匮乏。新农保的全面实施需要农民的大力支持和积极参与，而这又直接取决于相关政策宣传的深入普及上。由于在贯彻新农保政策中，襄阳市试点区缺乏从事新农保工作的专业人才，使得新农保一是宣传上不到位，二是管理中不严谨，三是组织上不科学，严重打击了农民参保的积极性。如在本次走访调查中就发现这一案例：宜城市一位66岁的李老太太，在上世纪90年代响应政府号召，参加了老农保，每月可得基本养老金13元。如今新农保在该市试点了，可以比老农保享受更好的福利，可由于该市严重缺乏从事新农保政策宣传和教育的专业人才，使得李老太太至今还不清楚新农保的政策，一年来都未能享受每月55元的基础养老金待遇。

2.档案建立不规范。一是户籍管理不当。在试点区的走访调查中，我们惊愕地发现，许多65岁以上的老人在参加新农保时，才发现自己多年来竟没有户籍。而新农保的政策惠及，必须按要求建档登记，没有户籍的老人是无法入档的，所以这些老人在参保前，必须重新上户口，可就在这样一道看似简单的程序中，老人们有了很大的抱怨。因为老人们为了重上户籍办身份证和参保证，得去多个不同的地方多次照相，而且每次拍照还得花钱，到领取参保证时还得上交一笔“红本费”。本来是一件为民谋福利的实事，却变成了腐败分子从中牟取暴利的机会。二是有档无册、册档缴费记录不符、参保人员年龄登记不准确。这主要是由于相关部门渎职、监管机制不严肃造成的有人少缴费多记录、假信息真记录，从而引发的养老金多领冒领等各种问题。

3.参保费筹集难。“在当前，国家财政投入少，农村集体经济给予补助的政策落实出现困难的情况下，农民收入水平低、收入增长缓慢更加大了农村养老保险资金的筹集难度。”[1]基于襄阳市农村经济不发达及农村自然灾害频发的现状，村民们迫于家庭经济状况和家庭收入的压力，大多参保人都选择一人一年100元的低档次缴费标准。而在一些贫困家庭或有残障人士的家庭，由于政府政策尚未照顾到，优惠政策尚未普及，此类人群的参保费筹集更是艰难。所以，农民参保费的筹集问题，不应该只是“纸上谈兵”的工程，而是要落实到实处的。

4.养老金管理运作不科学。与世界上许多国家对社会保障金采用征缴、保管和使用三分离的方法不一样，在我国，“绝大多数地方的养老保险基金都是由当地民政部一手征缴、保管和使用的，并且又没有相应的监督部门进行监督，所以民政部门和当地政府挤占、挪用甚至侵吞、浪费农村养老保险基金的现象比较严重，使农民对参与养老保险失去了信任。”[2]襄阳市农村养老保险无疑也是采用了属地管理方法。在乡村，保费征缴一般都有各村委会代理，交由当地民政部门管理，而此种方式，将直接导致的后果一是养老金保值难于规范，二是养老金增值难于实现。

（二）现状与预期的实证分析

1.参保人数保守，预期规模令人担忧。襄阳市农村养老保险现已有了巨大进程，许多农民都享受到了新农保的优惠待遇。可是针对该市农村养老保险制度实施过程中出现的诸多问题，让人难免不会心生疑虑：未来能够达到预期效果“根据规划，将于2020年前全部实现所有农民都享有新农保”吗？

目前，襄阳市在试点区出现的专业人才匮乏及养老金管理运作不科学等问题，已经严重影响到新农保的实施进程。因此，哪怕农民收入多了，有钱了，但由于缺乏对政策的了解和信任，也不会积极参与新农保，最终只会滞后。

2.保值增值困难，养老金预期发放压力大。“由于制度推进初期的农村老年人口基本上都没有个人账户养老金积累，故无法享受个人账户养老金待遇，仅能够获得财政补贴支出的基础养老金部分，使得这一阶段基金支出压力相对较小。”[3]可随着制度逐渐展开，基金支出压力越来越大，又由于缺乏对养老保障金严格保管的一整套监管体系和法律保护制度，使得养老保障金被严重违法违规挪用、私吞等，诸如此类的漏洞只会加剧基金长短期的收支缺口，引发对新农保制度长期可持续发展的各种担忧。

3.参保档次低，预期保障水平低。在襄阳市南漳县和宜城市试点区，虽然近90%的农民参加了养老保险，可这部分农民中有近90%的人都是选择了100~500元五个档次中100元这一最低缴费档次。而根据新农保“多缴多得”的规定，随着国内通货膨胀居高不下的发展趋势和人民幸福指数的不断攀高，未来即使符合条件的农民们，每月可以领取相应的个人养老金，但那也是微薄的，根本无法达到农村居民“老有所养”的目的。如此，我们的新农保政策也便失去了其本身存在的真正价值和意义。

三、促进我国农村养老保险顺利实施的对策

加快我国农村养老保险制度又好又快的发展，既有利于解除农民的后顾之忧，又有利于积极应对我国农村人口老龄化的发展现状，对构建和谐社会、统筹城乡发展具有深远意义。因此，笔者就本次对襄阳市新农保试点区的实地调查，提出个人的几点对策：

第一，加强专业人才队伍的建设。市人民政府要落实对从事新农保制度专业人才的培训和督导工作。增设专项资金、调配相关人员、整顿工作作风，从物质上和精神上大力支持养老专业人才队伍的建设，努力培养一支高效率、高标准、高作风的专业人才队伍。另外，更要积极引导相关人员认真学习有关新型农村养老保险的各项政策和法规，鼓励他们深入农村实践，加强亲民互动关系。

第二，规范参保档案。针对农村有关老人或相关参保人无户籍一事，村委会应全面彻查，合理安排无户籍人口重上户口的时间、地点，加强监督；对参保人，应实行个人档案属实化、规范化、严格化管理，对虚报年龄及家庭基本情况的参保人，应按照相关规定给予一定处罚。此外，对贫困农村家庭的所有参保人可实行档案统一化管理，以便掌握其全面的个人信息及适时作出相应的保费缴纳标准和对养老金发放水平的调整；防止有人伪造信息，企图谋取更多贫困群体待遇。

第三，落实参保费三方筹资的规定。“世界社会保障的发展历程告诉我们，任何一个国家的社会保障项目离开了政府的参与和资助，是不可取得成功的。”[4]因此，新农保的顺利实施 “首先在于各级政府和村集体逐步加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度，每年安排专项基金对参保农民进行补贴，建立农民参保补贴制度。政府应承担一定的责任，所以政府应给予一定的缴费补贴。”[5]至于这部分补贴给政府及村集体带来的经济压力，该市可以结合本地实际，积极招商引资，发展本地经济，弥补这部分支出，如出租集体建设用地使用权、开发特色旅游景点等；大力发展农村农业，不断提高农民收入。

第四，提高养老金保值增值的功效。吸取西方国家的先进管理模式，对养老金采用征缴、保管和使用三分离的方法，成立专门的农村养老保障基金监管机构，对参保费实行各环节严格把关监督，以防养老保障基金被挤占、挪用、贪污或浪费；科学探寻多种方式的投资，依据社会经济发展状态，各行业运行机制及发展前景，在投资与收益之间寻求符合养老金保值增值的最佳投资方式，以确保参保农民的利益不受损害。

最后，加大宣传，提高农民参保意识。许多农民对新农保的政策持怀疑、观望的态度，这就需要市政府和村委会加大人力物力，在农村宣传普及有关新农保的相关政策，提高农民认识，鼓励农民参保。此外，还可以通过电视、广播、报纸等媒介，以及村会议、村知识讲座等形式，加强宣传力度，激发农民参保的积极性，使更多适龄农民主动参保，为襄阳市新型农村养老保险工作奠定良好的群众基础和思想基础。

（注：本文系2010年襄樊学院大学生科研项目研究课题“转型期农村养老保险现状与对策探析——基于对襄阳市农村养老保险的实证调查”，项目编号：2010DXS064）

[1]赵鸿雁.关于我国农村社会养老保险制度的思考[J].重庆科技学院学报，2010，（15）：87-89.

[2]崔付荣.完善新型农村养老保险制度的几点建议[J].黑龙江史志，2010，（15）：114-115.

[3]封桂英，李梦伊.新型农村社会养老保险基金收支平衡模拟与预测——基于制度风险参数优化的视角[J].公共管理学报，2010，（4）：100-110.

[4]肖姣.浅析国外农村养老保险制度及其对我国的启示[J].中国商界，2010，（9）：75-76.

[5]沈桂华.浅谈新型农村养老保险制度的实施——以江西省为例[J].社会，2010，（10）：142-143.