析存款保险制度中的道德风险防范

肖子焱 周艳海

(1.招商银行石家庄分行,河北石家庄050091;2.石家庄邮电职业技术学院,河北石家庄050021)

存款保险制度是市场经济条件下金融领域一项重要的基础性制度安排。我国加入WTO后,优胜劣汰的市场法则将不可避免地使我国一些经营效益长期低下的金融机构退出市场。从我国金融业持续、健康发展来看,政府隐性存款保险制度转变为显性存款保险制度,是维护我国金融体系长期稳定的必然选择。作为金融安全网(存款保险制度、金融监管当局的审慎监管、中央银行的最后贷款人功能)的三大基本要素之一,存款保险制度是防范和化解金融风险、维护金融体系稳定的重要环节。在我国存款保险制度即将“浮出水面”之际,应该充分地认识到该制度实行过程中引发的道德风险,并且采取有效措施加以防范和化解,以最大限度地发挥存款保险制度的优势。

一、存款保险制度实施过程中引发的道德风险

存款保险制度在实施过程中会诱导存款者忽视金融机构的经营状况和风险,增强银行冒险的积极性,还可能导致金融监管机关过分依赖存款保险制度而放松自身的监管职责。存款保险制度在上述三个方面造成的道德风险问题已经成为该制度在实行过程中不得不考虑的一个重要问题。从经济学的角度来说,道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的不利于他人的行为。存款保险制度引发的道德风险问题主要有以下几个方面。

(一)存款者的道德风险

存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构,按照所吸收存款的一定比例,向特定的保险机构缴纳一定的保险金,当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时,由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式,保证其清偿能力的制度[1]。其目的在于防止存款者因个别金融机构倒闭而对其他金融机构丧失信心,由此导致挤兑,引发银行危机。可见,存款人是存款保险制度建立后最终的受益者。由于存款保险制度直接保护了存款者的经济利益,所以存款者在选择金融机构时只是对某家金融机构的高收益率(利息率)感兴趣,以期获得较高的收益,而并不积极关心该金融机构的经营业绩和安全性,更不会关心和监督存款机构日常的业务活动,对该存款机构的风险也会掉以轻心,甚至当存款机构出现清偿风险时缺乏积极地把自己的存款从该存款机构及时取出的意识。可见存款保险降低了存款者监督存款机构的自我保护意识,使经营不善甚至资不抵债的存款机构能够持续吸收公众存款,同时存款金融机构以低利率与竞争者争夺市场份额,加大了金融体系内部的风险。

(二)投保银行的道德风险

存款保险制度只对银行存款人提供保险保护,不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益。但是对存款人的保护就意味着存款人挤兑的威胁对存款机构造成的破产危机不可能发生。存款保险制度的存在将导致投保银行在制定自身经营策略时不可避免地将存款保险视为重要的依赖因素,在经营过程中倾向于从事利润高、风险较大的金融业务,如盲目放贷、擅自拓宽授信范围等,从而增加了其承受的金融风险。同时,由于存款保险公司保险费的征收实行的是统一费率,并不与银行风险程度挂钩,也不考虑银行的规模大小和资信等级,这就使得规模相同但经营风险较大的银行不需要支付额外的保险费,但该银行面临的风险将和经营稳健的银行共同承担,客观上造成风险小的银行向风险大的银行进行补贴。根据博弈论,这样就会促使稳健经营的银行改变以往的稳健经营策略,改为更为激进、冒险的经营策略。存款保险制度客观上使银行采取冒险行动的冲动和动机增强了[2]。可见,对存款者的保护扭曲了银行本身的行为,存款保险机构成了各家存款机构破产时的“救命稻草”。特别是当一家银行出现挤兑危机而未被关闭时,该银行就易于无视风险而孤注一掷,因为这时全部的损失将由存款保险公司承担。金融经营者之所以能够转移风险,源于外部风险分散机制所引发的风险制造者与风险承担者的分离。从制度上寻源一是固定保险费率制度,二是存款保险制度从客观上降低了银行的破产概率,偶尔的直接补贴以阻止问题银行破产,使银行在不需要改变成本函数的前提下,提高了资产配置的风险收益。这样整个银行体系将陷入恶性循环,最终导致金融体系的崩溃。

(三)金融监管机构的道德风险

中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)自2003年4月28日起正式行使原由中国人民银行履行的监督管理职权。《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称银监法)自2004年2月1日开始正式施行。我国独立金融监管机构(银监会)的设立以及金融监管法律(银监法等)正式实施的最终目的是确保我国金融体系的安全与稳定,促进我国金融业的持续、健康发展,而评价金融监管效果成效如何最明显的标志是没有银行等金融机构倒闭事件的发生。存款保险制度的建立,使得银行由于无视风险、经营不善造成客户挤兑而濒临破产、倒闭的风险大大减小,因此客观上就会造成金融监管机构对存款保险制度的依赖。金融监管机构过分依赖存款保险制度的结果之一是放松自身对金融机构的监管职责,具体表现为:一是对高风险的银行等金融机构的监管职能大大地弱化,漠视风险的存在与发生;二是对银行等金融机构的违规行为采取容忍或默认的态度,甚至出于自身目的掩盖存在或发生的问题。金融监管机构的失职将造成非常严重的后果,人为延误了解决银行危机的最佳时机,直接威胁到社会的稳定[3]。

二、防范与化解存款保险制度中道德风险的措施

我国在建立存款保险制度中应该充分关注道德风险问题,尤其是投保银行的道德风险问题。因此,应该结合我国国情和国外存款保险制度建立过程中的经验和教训,采取有效措施防范和化解该制度实行过程中的道德风险。

(一)完善存款保险制度的法律法规体系

目前,人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、国家发改委正在起草《存款保险条例》,这必将对我国存款保险制度的建立提供法律保证。条件成熟时,可组织相关专家起草制定《中华人民共和国存款保险法》,进一步明确存款保险机构的职能、运作模式、援助方法等问题,避免和现有的金融监管机构的职能重复。同时,随着我国存款保险制度的建立、发展与完善,还应该结合我国实际,制定具体的实施细则,例如《存款保险公司管理办法》、《存款保险金缴纳管理办法》等。完善的存款保险法律法规体系,将使我国存款保险制度在建立之初就步入良性发展的轨道,从而有效维护金融体系的稳定,促进金融业的持续、健康发展。

(二)完善银行信用评级制度和设置权威评估机构

美国联邦存款保险机构在进行监管过程中,通过检查发现问题银行(指财务有困难的银行),并依据骆驼评级(CAMEL)标准进行分类,针对不同等级的银行,采取相应监管方法。从目前情况看,我国可以成立一家国家级信用评级机构,负责评估国内外金融机构的信用等级。也可以通过公开招标的办法选择民间的信用评级机构(类似美国的标准普尔、穆迪,日本的R&T)对目标银行进行风险和信用评级,为我国的存款保险机构提供经营决策的依据。同时,我国的存款保险机构也应建立自己的一套银行业风险和信用评级标准,通过深入研究经济变量来划定风险种类,参考权威评级机构的指标数据,对资本充足性、资产质量、管理水平、盈利能力、流动性等指标进行分级评定,监测银行业的风险状况,按每个银行的风险状况确定差别费率。评价良好而资本充足的银行交纳的保险费最低,评价不好而又资本不足的银行交纳的保险费最高,从而增加后者的经营成本,避免道德风险。同时,还应该会同有关部门对投保银行依据风险监测结果进行适时检查,及时发现有财务问题的银行,督促其采取改进措施,改善不良状况或为进一步采用其他措施奠定基础。

(三)合理确定保险费率

目前,实施存款保险制度的国家基本上采用简便易行的存款保险固定费率制度。固定保险费是根据银行存款余额来确定的,与银行自身经营状况及风险等级无关,这不符合激励相容原则。在存款保险制度的风险分散机制正好给银行进行资产风险转嫁提供了可能的条件下,很容易使投保银行出现道德风险。在美国,银行资产的高风险配置所引起的资产损失使联邦存款保险公司在20世纪80年代遇到了基金威胁,迫使联邦保险公司对存款保险费率进行了重大变革,即根据银行的风险等级来确定浮动保险费率,以此克服固定费率的缺陷。因为风险不同的银行机构,其经营失败的概率是不同的,所以浮动费率相对于固定费率来讲,让风险程度高的银行交纳更多的保费,不仅能够有效地抑制银行的冒险行为,而且能够体现公平原则。尽管浮动保险费率具有各种优势,但由于其计算程序过于复杂,到目前为止,推行存款保险制度的国家,大多还在摸索探讨之中。对于我国而言,在推行存款保险制度过程中,在银行评级制度不完善时,根据各家存款机构风险等级采用浮动保险费率是不现实的[4]。基于我国银行体系大中小金融机构并存的实际情况,目前可以在依据存款余额确定基本保险费率的基础上,根据不同类型银行的风险抵御能力和资产规模,采取“机构类别差异费率”,即保险费率在与银行风险结构挂钩的同时,还要考虑到资产规模,资产规模相近的划分为一个层次,实行统一的保险费率。等银行评级制度完善、风险控制条件成熟时,再转向按照银行风险等级确定不同保险费率的办法。

(四)确定合理的投保标准和赔付限额

针对目前我国金融业的发展实际,笔者认为存款保险机构只能对运行稳健、资产质量良好的金融机构承担储蓄存款保险职责,不能为经营风险已经高度积累的风险机构承担保险职责,这样能够促使存在风险的存款机构努力提高自身经营水平。同时,原来投保银行如果在经营管理过程中达不到投保标准的下限,存款保险机构有权撤销其投保银行的资格,并加以公告。这样不仅有效地保证了存款保险机构的安全,而且体现了市场的优胜劣汰法则,促进了我国金融业持续健康发展。鉴于此,存款保险机构确定的投保最低标准可规定为投保银行正常资本充足率的50%,一般为4%～5%,同时根据存款机构的规模有所区别。当银行资本充足率低于最低投保标准时,存款保险机构便应坚决撤保,除非该商业银行立即清盘、“退出”。

确定存款保险赔付限额,实际上是在保护存款人利益与避免银行道德风险两个目标之间进行权衡,较高的赔付标准可以扩大保护面,有利于维护银行体系稳定,但相应降低了存款人的风险意识,增加了投保银行的负担。为了达到既要保护存款人的利益,又不使银行失去谨慎经营的责任心,去经营一些高风险的资产业务,从而产生道德风险,大多数国家都实行有限额的存款保险制度。我国也可以借鉴发达国家的做法,实行限额存款保险制度。根据央行2005年4月的调查,存款在10万元以下的账户占全部存款账户的98.3%,所以笔者认为对于每个自然人账户的保险最高限额宜确定在10万元左右,自然人账户上存款总额在10万元以内的,进行全额赔偿;超过最高限额的,按一定的比例赔偿,例如15%。根据不同的存款数量让储户和存款保险机构共同承担不同份额的风险,采用这样的方式,一方面保护存款人利益;另一方面避免存款人尤其是大额存款人盲目依赖银行,从而通过大额存款人选择银行等行为,起到监督存款银行的作用,促使存款银行经营务求安全、稳健。

(五)完善存款机构的信息披露制度和市场退出制度

完善的信息披露制度能够保证广大储户的知情权,使其能够根据每家存款机构的经营状况和自己的判断进行自由选择,同时还可以促使存款机构保持稳健的经营。目前,虽然《商业银行信息披露暂行办法》(以下简称办法)已经正式实施,但是无论办法内容本身还是在实际执行过程中都存在许多不足之处。例如,《办法》第29条规定,“资产总额低于10亿元人民币或存款余额低于5亿元人民币的商业银行,可免于披露信息。中国人民银行鼓励此类商业银行按照本办法规定披露信息。”这就使得不少地方性的小商业银行不进行信息披露。各家商业银行在进行信息披露时,通常是由总行披露,而各分支行则不披露。这样就使广大公众不能及时了解存款与存款机构的相关情况。而且信息披露时过多的面向专业人士,广大公众不能够清楚理解披露的内容,这也使得披露效果大打折扣。所以,笔者认为,商业银行的信息披露制度适用于我国境内所有的商业银行,包括邮政储蓄银行、外资银行和农村信用社等金融机构,同时信息披露的机构应该更加细化,即总行和分支行都应该按期进行信息披露,最小的单位可暂定为支行,而且披露的内容应该通俗易懂,对内容中的重点指标和数据应该给以详尽的解释。

同其他工商企业一样,金融机构在市场经济活动中,也要遵循优胜劣汰的竞争法则,也要在竞争中求得生存和发展。有竞争就会有淘汰,金融业如果只能进不能出,势必会淡化金融机构的风险意识,制约其经营活力,并造成风险积累。因此,随着我国市场化水平的不断提高,金融机构的市场退出是不可避免的。但金融机构在经济生活中的核心地位及其业务的特殊性质,决定了其破产退出将会给经济社会带来巨大的损失和震动,所以应该结合我国的国情逐步建立金融机构的退出机制。这样,在我国存款保险制度建立的过程中,就会纠正银行等存款机构的错误预期,促使其为了自身和股东的利益而稳健经营,客观上避免了道德风险的发生。

(六)明确金融监管机构的职能责任,提高公众的责任意识

在我国存款保险制度建立和完善的过程中,应该建立中国人民银行、银监会、保监会和存款保险机构的联席会议制度,定期通报、交流存款机构的经营状况和对其的监督管理情况。同时还应该通过立法等手段,明确存款保险机构的职能责任,使其能够与其他金融监管机构尤其是银监会有明确的分工,做到各司其职,各负其责,避免推诿责任、监管真空等情况的发生。

在存款保险制度建立的过程中,应该积极宣传存款保险制度的基本知识,使广大公众充分认识、了解到存款保险制度的优势和弊端,不能对存款保险制度报以不切实际的期望,以一种正确的心态来面对存款保险制度,树立公民意识和大局意识,避免“用脚投票”。

[1] 屈琳.我国存款保险制度模式探讨[J].商业研究,2008,(11).

[2] 李华民.存款保险制度的辩证评价与中国的选择[J].中国软科学,2004,(5).

[3] 陈岩峰.存款保险制度的效应分析及我国的理性选择[J].现代商业,2009,(8).

[4] 邱泉.我国存款保险制度问题研究[J].财经科学,2004,(6).