论地方政府在舆情应对中的网络问责

涂章志 刘丽文

(1.山东大学政治学与公共管理学院,山东济南250100;2.南昌市法制办公室,江西南昌330000)

在2010年,中国的互联网不断进入新的发展层面,互联网成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。2010年7月17日,中国互联网络信息中心(CNNIC)发布《第26次中国互联网发展状况统计报告》。报告显示,中国网民规模达到4.2亿,突破了4亿关口,信息传播的速度和广度有了新的飞跃[1]。2010～2011年,博客等新兴网络舆论载体延续了近年来的迅猛发展势头,在突发公共事件和热点话题的生成和发展过程中,网络舆情发挥了更加显著的作用。因此,重视网络舆情成为共识,如何引导响应网络舆情成为摆在各级地方党政机关面前的一个重要课题。

与此同时,我国民主政治发展的一个重要目标就是建设责任政府,打造责任政府需要我们不断丰富、完善问责制度,拓宽问责形式,寻找行政问责的深层次的新生长点。在政府治理不断网络化的今天,网络舆情不断得到发展,在突发事件应对中,地方政府受到了严峻的考验,相关政府部门和工作人员不断受到网民参与的行政问责。地方政府处理好突发事件中网络舆情的行政责任,对我国责任建设有着重要意义,是我们创新社会管理的一种新形式。

一、网络舆情与网络问责

网络舆情是民众通过互联网对社会公共热点问题或者与自身切身利益相关的社会公共事务表达和传播的各种不同情绪、态度和意见的总和,它反映着公众的情绪和社会政治态度。网络舆情源于现实,只是人们将表达和传播舆情的通道和场所拓展到互联网上。但是,正是由于互联网的一些特性,使得网络舆情在表达和传播过程中呈现出区别现实舆情信息的重要特质。它的主要特质有:(1)客观对象的公共化。网络舆情的对象必须是公共事务,只要公共事务关系到群众的切身利益,为群众所津津乐道,引起公众的共鸣,并对现实政治生活产生影响[2]。(2)传播方式的开放性和交互性。通过互联网这个网络平台,舆情信息可以很快地传播,网民可以不断地分享,同时对公共事件进行评论和互动。(3)主体的隐匿性。美国《纽约人》(NewYorker)杂志在1993年曾刊登画家斯坦纳的一幅漫画,两只狗坐在计算机前上网,注明是:“因特网上,没有人知道你是条狗(OntheInternet,nobodyknowsyouareadog)。”[3]77这幅漫画充分体现了网络主体的隐蔽性,使得人们都可以上网发表言论。(4)官方控制性弱和群体极化性。正是由于网络的开放性和主体的隐蔽性,使政府作为监管部门控制起来非常困难,很难形成一个监督体系。社会心理学研究表明,人在匿名状态下容易摆脱角色关系的束缚失去个性化,形成一种集体心理,最后会形成一个极端的观点。网络舆情的匿名性和群体化讨论恰好形成网络群体极化性。所以,关注和重视网络舆情对创新社会管理具有重要意义。

目前,网络问责日益成为社会政治系统稳定的关键要素,是行政问责的一种异体问责形式。网络问责主要是指网民通过网络聊天、发帖、转载、博客、播客等方式揭露政府及其工作人员的不当行为,从而引起传统媒体的关注,形成舆论压力,最终对政府进行有效监督和问责。如果说传统的行政问责制是通体单一的问责方式,那么网络问责便是异体多元行政问责的重要构成方式之一。网络问责正以其平等、开放、匿名、廉价、高效等独特优势和时代特征,受到众多网民的青睐和社会各界的关注,日益显示出旺盛生命力。

二、网络问责是加强和创新社会管理的重要渠道

网络问责是现代民主政治的应有之义,对于完善我国行政问责、保障公民政治权利具有重要意义。

(一)进行网络问责能提高公民的参与性,促进公民意识的成长。不管是从致命游戏“躲猫猫”,还是厨师高坠“石首事件”,无论是“11·15上海胶州路大火”事件,还是张海超的“开胸验肺”……我们都可以看出网络问责在这么多起事件中的推动作用。一方面,公民的参与精神和意识的不断提高促使了他们不断地进行网络问责,在社会重大事件上,他们迫切希望了解事情真相,关注事件发展,监督政府的行为,要求政府给社会公平正义做出一个好的表率;另一方面,有效的网络问责,也会进一步激起他们的参与精神和意识,成为促进政治民主的一种新的表现形式。进行网络问责,能提高公民的参与效用,因为匿名性、隐蔽性、进入门坎低、信息传播速度快等特点使得公民能够摆脱时空的限制,这样进行网络问责,给政府形成舆论压力,很好地提高了参与的效应。

(二)网络问责促进政府“以人为本”行政文化的形成。目前,我国政府仍受传统行政文化影响较大,如“官本位”思想严重,重管制轻服务,某些政府部门及其公务员公共意识淡薄等,阻碍了服务型行政文化的形成,损害了服务型政府构建的思想基础。网络的出现使得与服务型行政文化相悖的行为都有可能在网络上被曝光、讨伐,甚至当事人遭到人肉搜索,而与服务型行政文化相符的行为都有可能在网络上被吹捧和赞扬。因而,网络问责通过这种负强化的惩戒功能和正强化的赞许功能,可以对服务型政府的行为进行监督,对服务型行政文化的形成予以推动。其中典型的案例就是“天价烟民”——周久根事件,2008年12月10日南京市江宁区一次“吹风”会上,其抛出了惊人的观点:“将和物价部门一起对个别低于成本价销售的楼盘进行查处”[4]13。此为典型的“官本位”思想严重,重管制轻服务,把政府和人民的利益对立起来,后遭到了网民的“人肉搜索”,爆出了其抽天价烟、带名表、开名车等问题,也有网友发帖“八问”江宁房产局周局长。促使政府对其问责,最后达到了对其负强化的惩戒功能。因此,网络问责对政府公开自己的行为和信息,主动接受网民的监督和审查,实现“阳光行政”有着重要作用,最终形成良好的行政文化。

(三)网络问责是创新社会管理的一个重要渠道。通过网络问责可以化解矛盾、维护稳定、促进和谐。通过网络放眼世界、了解社会、掌握咨询,不断提高管理社会的能力和水平。2011年2月19日,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班上强调:“进一步加强和完善信息网络管理,提高对虚拟社会的管理水平,健全网上舆论引导机制。”21世纪是新媒体的世纪,刚刚过去的2010年被称为问责年,也是微博元年,推动社会管理创新离不开网络。

三、在网络舆情应对中网络问责的现实困境

在我国,网络问责还是个新生事物,处于刚刚起步阶段,因此,在实践中不可避免地带有缺陷和不足之处。网络问责发展的困境,是由于网络传播特殊规律和现实的发展不规范双重原因共同造成的。这些困境主要表现为:

(一)作为政府,面对网络问责,响应滞后。突发事件和网络舆情危机爆发后,滞后和被动,一直是政府应对网络问责的两大顽症。在“11·15上海胶州路大火”中,面对网民的问责,政府的响应性表现明显滞后。网民在大火发生时就发帖对责任主体提出质疑——谁之责?上海大火需要问责更高级的责任人,而不是把电焊工当替罪羊。作为政府只有公开细节,才能找出问题的关键所在,便于其他地方吸取教训,才能揭开层层转包的重重迷雾,让真相大白于天下,消除公众质疑,接受社会监督。整个事件前期,政府方面无人道歉、无人问责,引起了很多网民的批评和质疑,政府应对网络舆情处于被动局面,形成了舆论进,政府退的尴尬局面。面对网络问责和质疑,不知道要经过多少次的教训,政府才能知道主动进行行政问责,及时调查真相公布真相,消除质疑。究其原因还是没有转变观念。在网络问责不断发展的情况下,政府应该不断提高响应性,使得网络问责的作用得到有效的发挥。

(二)作为网民,发布海量信息的随意性、情绪化。由于网络传播的特点,使网络信息中充斥着大量无从证实的传闻、流言、诽谤、误解和假情报。在问责信息方面同样会存在这种现象,网民在进行网络问责的时候不能理性的分析问题,也很少接受他人的意见来客观地表达观点。在很多网络论坛中,网民的言论具有很大的随意性,进行问责的时候情绪化比较严重,有时候图发泄情绪,人云亦云。

(三)作为行政方式,网络问责流于形式,成为敷衍舆论和群众的工具。行政问责制,是一种对政府及其官员的行为和后果追究责任的制度。但政府部门经常把网络问责形式化,简单化了。具体表现在两个方面:其一,网络问责以舆论为导向,舆论关注则问责;网络舆论没有关注到,则处理的可能性非常小,尽管可能事件影响非常大。因为不断网络化的今天,政府部门都无法忽视舆论监督的力量,特别是网络舆论的力量,所以政府为了在群众眼中形成良好形象,畏惧网络舆情。导致网络问责的实施更多地取决于网络媒体的关注程度和社会响应度,而不是事件危害的大小。如果网络问责被当作敷衍舆论和群众的工具,那么网络问责就失去它的功效了。其二,网络问责经常问责轰轰烈烈,但收场却了了草草。问责官员经常“轰轰响”被问责,“静悄悄”重新上岗,使得网民对网络问责乃至问责制的严肃性产生了迷惑或质疑。这种流于形式的网络问责是广泛存在的,它存在的价值就是一些政府或者官员利用网络问责这个工具来敷衍网民,让群众的情绪消除,并不真正有意去进行问责,惩治责任人,这对于构建责任政府和民主政府有相当大的危害性。

四、网络舆情危机下网络问责健康运行机制的构建

在应对网络舆情危机背景下寻找网络问责健康发展的道路,健全其运行机制,对于完善我国行政问责制度、建设民主政治和创新社会管理都具有非常重要的作用。

(一)进一步促进政府信息公开,畅通信息渠道,这是完善网络问责的前提条件。因为只有知情才能问责,知情是问责的前提。列宁曾说“:没有公开性得来的民主是很可笑的。”[5]132如果政府不公开行政信息,网民获得信息的渠道和内容非常有限,网络就无法对政府和官员进行评判和监督。我国信息公开程度不高,但网络的出现促进了政府信息的公开,突破了传统的政府传达信息的单一线模式[6]。具体我们要做好三个方面的信息公开工作:其一,进一步充实政府信息公开的内容。对于民众非常关心的财政报告、行政费用等重要信息要做到公开,以积极心态和端正的姿态来面对网民的问责。其二,及时更新政府公开信息的内容。我国政府信息公开的主要渠道——政府官方网站更新非常不及时,内容不全面。其三,在突发事件上要做好事件进展的信息发布工作,确保群众的知情权。在新闻舆论传播中有这样的名言“:真理还没有穿上鞋子,谣言已经走遍了世界。”[7]171要避免这个结果就要让真理走在谣言前面,与谣言赛跑,这样才能掌握话语权,把握舆论的制高点。所以,与其被动的说,不如主动的说;与其外行说,不如内行说;与其别人说,不如自己说。政府在面对突发事件的网络舆情危机下,应该避免“封、堵、压”的方式,积极建立顺通信息渠道,坚持疏导原则,及时发布信息。

(二)网络问责中自律精神培养和他律监管的规范化。网民汇集成一种新的力量与政府进行互动,这个力量具有情绪化,不承担责任,缺乏责任意识,问责就会非理性,导致网络问责走向“网络审判”和“网络暴力”[8]。网民的理性和高素质是非常重要的,我们要不断提高网民的素质,培养网民的责任意识和自律精神。政府应该倡导网民具有责任意识和道德意识,自律精神,使得网民不断走向理性,冷静、中立。与此对应,网络媒体的行业自律也起着非常关键的作用,应该对传播的内容进行把关。作为传播媒介应该具有高度的社会责任感,同时也要提高舆论的引导能力。但网络媒介在利益最大化的驱使下,有时发布一些错误的信息,对舆论进行错误的引导,这样会产生非常大的危害。因此,网络问责培养自律精神是非常重要的,它能使网民和网络媒介发挥真正的问责作用和舆论引导功能。如果只有自律,没有他律,网络问责并不能真正健康发展,网络问责需要一种监督,一种制度的保障。政府应该制定和完善网络问责法律法规,对网民的行为进行引导和控制。

(三)网民问责文化的培育。这种问责文化是以人为本,强调权责一致的文化,也是广大网民积极广泛参与的文化。通过网络问责,我们会不断培养网民的问责文化,反过来网络问责文化的形成,有助于网络问责的健康发展。我们要充分利用网络信息的广泛性和便捷性,传播网络获取问责理念和知识,培育网民问责文化。问责文化的缺失,整体上网民的问责意识还是欠缺的,很少主动问责。提高网民的问责意识,形成问责文化,对于网络问责也是至关重要的。提高网民的问责能力也是培养网民问责文化的关键一环,让网民进行网络问责的时候选择合适的问责方式,熟悉网络问责的程序。在这样问责文化的培育下,网民的问责意识和问责能力不断得到提升,使得网络问责朝真正健康的方向发展,使得网络问责成为反腐机制的重要一环。

随着网络政治的不断发展,网络舆情研究的不断深化,地方政府应对网络舆情能力不断加强,公众对地方政府会提出更多、更新、更高的要求,网络问责成为地方政府提升行政能力和效能一个重要的方面。地方政府应当在网络政治时代大背景下,把握网络舆情应对的规律,促成行政问责文化形成,使得网络问责真正为建设和谐社会所服务。

[1] 人民网网络舆情监测室.2010年7月到10月地方政府网络舆情能力排行榜[EB/OL].http://yq.people.com.cn/zt/2010_10_web/index.html.

[2] 王琳,漆国生.网络舆情与公共政策公信力危机治理[J].福建行政学院学报,2010,(4).

[3] 刘毅.网络舆情研究概论[M].天津:天津人民出版社,2007.

[4] 丁俊杰,张树庭.网络舆情及突发公共事件——危机管理经典案例[M].北京:中共中央党校出版社,2010.

[5] 列宁全集:第6卷[M].北京:人民出版社,1963.

[6] 冯泽杰.网络问政:政治民主和社会和谐的选择[J].成都行政学院学报,2010,(5).

[7] 陈星奇,陈尤文.公共管理案例分析[M].上海:上海人民出版社,2009.

[8] 古茵.网络问责:异体行政问责的有效途径[J].电子政务,2010,(10).