浅论城镇贫困居民社会救助的路径创新

刘岚丽

(中共岳阳市委党校、岳阳行政学院，湖南 岳阳 414000)

对城镇贫困居民实施社会救助，是社会管理的一项重要工作。尽管党中央、国务院对城镇居民贫困问题十分关注，从进入新世纪以来，出台了一系列方针政策，对保障城镇贫困居民的基本生活，维护社会大局的稳定，起到了十分重要的作用。但是政策缺漏、体系不全、职责不清、保障不足、立法滞后，管理分散的问题障碍着地方各级党委、政府进一步做好城镇贫困居民的救助工作。针对存在的问题，特提出以下建议。

一、完善城镇贫困居民社会救助政策

1．明确救助对象。按照国务院《条例》第二条的规定，救助对象只需要具备两个条件：一是持有非农业户口;二是家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准。但依据第八条的规定，救助对象主要是两类居民：一是无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民;二是对尚有一定收入但低于当地城市居民最低生活保障标准的城市居民。这就给地方政府在救助对象上带来了不确定性。湖南省规定：“有下列情况之一的，不享受城市居民最低生活保障待遇：家庭日常生活消费水平明显高于当地城市居民最低生活保障标准的;当年非生活性开支过大或者经常自费参加高消费娱乐活动的;有购买股票或者其他投资行为的;在就业年龄内，有劳动能力，经就业服务机构3次介绍就业无正当理由拒绝就业的;有赌博、吸毒、嫖娼行为未改正的;劳教和服刑期间人员”。岳阳市规定“有劳动能力或下岗失业人员，凡不接受劳动就业服务机构就业培训或介绍就业的，因好逸恶劳、赌博、吸毒、妨碍社会治安、家庭非生活必需品支出过大造成贫困的，以及劳服刑人员不得享受最低生活保障”。很明显，湖南省和岳阳市的救助对象与《条例》第二条的规定不符，但与第八条的规定相符。因此，国家对救助对象应进一步予以明确。我们建议将所有家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准并持有非农业户口的城镇居民，都纳入救助对象，都给以最低生活保障。这既是以人为本的要求，也是构建和谐社会的需要。从岳阳市的救助情况看，尽管规定了不予救助的对象，但在实际救助工作中，为了维护社会稳定，对生活困难的其他人员都给予了救助，其比例占到救助总人数的39．85%，基本上达到了应救尽救。

2．提高救助标准。国务院《条例》第六条规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定”。湖南省规定，“城市居民最低生活保障标准的确定及变动，按照《条例》第六条规定执行”。岳阳市的救助标准是根据城镇居民基本生活费用、物价指数、财政承受能力综合考虑来确定的，并根据经济社会发展状况逐年提高(参见表1)。从调查情况看，岳阳市现行的最低生保障活标准明显偏低。依据通行的居民最低生活费用的测算方法，一定时期居民最低生活费用=适量饮食费用/低收入户恩格尔系数，目前岳阳市中心城区居民最低生活费用按10%低收入户恩格尔系数测算应为333．9元，而岳阳市中心城区现行居民最低生活保障标准是220元，只相当于测算标准的65．89%。出现差额的主要原因是国家的救助标准较低。一是只考虑了居民基本生活所必需的“衣、食、住、教”费用，“用、行、医”没有考虑进去。调查情况表明，即使在现行标准条件下，贫困居民户均用于基本生活所必需的“用(除去水、电、煤、气)、行(偶尔坐公交车)、医(看门诊)”费用也占到8．12%。二是在子女教育费用中，只考虑了义务教育，而送子女读书致贫或负债累累造成生活困难的情况一般产生在义务教育阶段之后。调查情况表明，户均用于子女教育的费用占到基本生活所必需费用的30．99%(参见表6)。因此，我们建议将“用、行、医”费用纳入救助标准，提高“教”的救助标准，并规定用“一定时期居民最低生活费用=适量饮食费用/10%低收入户恩格尔系数”的测算方法，来确定居民最低生活保障费用。按照这样的标准和测算方法，岳阳市中心城区的居民最低生活保障标准就可以提高到330元，使贫困居民真正达到最低生活保障所必需的费用要求。

3．调整救助方式。我国现行的救助方式是以贫困家庭为对象，凡低于当地政府确定的低保线的贫困家庭，其家庭成员全部纳入低保。由于家庭收入难以准确核实，客观上存在救助不公的情况。因此，建议将以贫困家庭为对象实施救助调整为以贫困家庭为基础、以其家庭成员为对象实施救助。分两步进行：第一步，确定贫困家庭低保标准，将低保标准内的贫困家庭纳入救助范围。第二步，按贫困家庭成员具体困难实施不同标准、不同方式的救助。对于有劳动能力的贫困对象，尽可能实施就业援助，使其自食其力，这是帮助其摆脱贫困的根本途径;对于无劳动能力的贫困对象，如残疾、老年人、未成年人、单亲、长期病魔缠身等对象，则全部纳入低保，按照低保标准实施救助。对于因征地、拆迁由农民转变为城镇居民的贫困对象，先按国家相关政策进行补偿，并由劳动保障部门优先将其纳入社保，然后根据其困难情况依法进行社会救助。按照这样的方式实施救助，即使家庭收入核实不够准确，但是由于个人的困难一目了然，使救助相对准确和公平，被救助家庭理解，社会也能接受，可以大大减少社会攀比心理，减轻政府救助部门的工作难度。

4．明确中央与地方各级政府救助资金的支付比例。国务院《条例》第五条规定，“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助;所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”湖南省规定，“实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由省、市州、县(市、区)民政部门根据保障人数编制年度用款计划，经同级人民政府财政部门审核后据实足额列入财政预算。”在调查中，普遍反映，由于市、县(市、区)财力不足，救助资金供需矛盾突出。目前岳阳市低保资金中，中央财政和省级财政补贴占75%，市、县(市、区)财政支出占25%。建议重新明确中央和地方各级政府在社会救助工作中的职责，明确中央与地方各级政府救助资金的支付比例，避免相互依靠，又相互无靠;同时，适当提高中央财政和省级财政在社会救助资金中的支付比例，以减轻市、县(市、区)的财政压力。

二、统筹城镇贫困居民社会救助管理

1．健全组织机构。省、市、县(市、区)各级政府成立社会救助工作领导小组，主管社会救助工作的省、市、县(市、区)长任组长，民政厅、局长任副组长，财政、劳动就业、医疗卫生、教育、房产、供水、供电、有线电视、司法、公安、慈善、工会、妇联等部门主管社会救助工作的厅、局(会)长为成员。下设社会救助工作领导小组办公室，负责处理社会救助综合协调、统筹管理的日常社会救助事务。鉴于社会救助工作面广、事多、综合性强，建议将省、市、县(市、区)各级民政部门的社会救助管理处、科、股升格为社会救助管理局(省为副厅、市为副处、县为副科级)，与各级社会救助工作领导小组办公室合署办公，各级社会救助管理局局长任社会救助工作领导小组办公室主任，社会救助工作领导小组办公室的工作由社会救助管理局的相关处、科、股(室)承担。

2．归口统一管理。为了解决目前社会救助工作多头管理、多头募集、多头救助、重复救助、救助不公的状况，建议实行四个归口统一管理。一是省、市、县(市、区)各级政府的社会救助工作在各级社会救助工作领导小组领导下，归口由各级社会救助工作领导小组办公室统一管理。二是根据社会救助的对象和内容分最低生活保障、专项救助、临时生活困难救助三个大类归口统一管理。最低生活保障(吃、穿、住、用、行、门诊)归口各级民政部门低保中心管理，所有与最低生活保障相关的救助(水费、电费、电视收视费的减免，住房补贴，价格补贴等)全部纳入最低生活保障费用，低保户除从低保中心领取低保金外，不予其它救助部门发生救助关系，负有相关救助责任的单位将救助资金直接划转低保中心的财政帐户。专项救助，即就业援助、医疗救助(住院)、教育资助、分别归口各级劳动就业、医疗卫生、教育部门统一管理;党组织(含民主党派)对贫困党员、工会对贫困会员、妇联对贫困妇女的救助，分别归口各级党组织、工会、妇联统一管理。临时生活困难救助(天灾人祸)归口各级慈善机构管理。三是社会募集捐助归口各级慈善机构管理。四是救助资金实行收支两条线，政府救助资金和社会募集资金全部归口各级财政部门统一管理。最低生活保障和就业援助资金从政府救助基金中支付;医疗救助(住院)和教育资助资金按一定比例，分别从政府救助基金和社会募集资金中支付;临时生活困难救助从社会募集资金中支付，不足时由政府救助基金解决;党派群团的救助资金从党派群团成员交纳的党费、会费中支付。节假日各级组织和各级领导“送爱心”的资金，纳入最低生活保障，即提高端午(五一)、中秋(国庆)、春节(元旦)所在月份的最低生活保障，以体现救助的公平。

3．突出救助重点。从岳阳市社会救助的实践看，对城镇贫困居民的社会救助除做好最低生活保障工作外，重点要放在就业援助、医疗救助、教育资助、临时生活困难救助上。做好这四个方面的工作，有助于从根本上解决有劳动能力贫困家庭的贫困问题。岳阳市在这些方面都进行了有益探索，收到了较好效果，其经验值得各地借鉴。

4．关注异常群体。这里所说的异常群体包括两类：一类是不应救助但又不能不就救助的特殊贫困人群。如湖南省规定不享受城市居民最低生活保障待遇中的“在就业年龄内，有劳动能力，经就业服务机构3次介绍就业无正当理由拒绝就业的;有赌博、吸毒、嫖娼行为未改正的”人员。按常理这些人群确实不应救助，但是，如果不予救助，他们的最低生活得不到保障，就极有可能成为社会不稳定因素。岳阳市的实践表明，对这类人群实施救助比不予救助效果要好。另一类是应当救助但又不能按一般标准进行救助的特殊人群，如艾滋病人。岳阳市从2006年12月开始对申请救助的艾滋病人按最高低保标准实施救助，并于2007年5月成立了“岳阳市特殊病人教育治疗所”(简称特疗所)，对其进行免费收治，效果比较好，得到公安部和省公安厅领导的充分肯定。但由于经费问题，从去年9月起，特教所一方面停止收治新病人，另一方面将通过治疗后病情得到缓解的病人陆续让其出所，致使情况发生了变化。尽管所有艾滋病人都得到了民政部门给予的最高标准的低保救助，但到民政部门上访要求增加救助资金人日益增多。特别是因吸毒感染的艾滋病人，所提要求越来越高，有的甚至三五成群无理取闹、威胁恐吓、寻衅滋事，致使民政部门经常无法正常办公，严重危害到民政工作人员的生命安全。对此，各级政府应引起高度重视，必须高度关注这一部分应当救助但又不能按一般标准进行救助的特殊群体。“特疗所”是解决这一难题的有效方式，岳阳市已采取措施帮助“特疗所”走出困境，建议国家财政安排专款用于“特疗所”的正常发展。

三、建设城镇贫困居民基层救助平台

1．构建基层救助平台。一是建立专门机构。区(县级)建社会救助管理局(副科级)，街道办事处(乡、镇)设社会救助工作站(与民政办合署办公)，片区(3-4个连片社区居委会)建社会救助服务站，社区居委会设社会救助服务站点，实行垂直管理。其中，社会救助服务站是基层救助平台的载体，有专门的办公场地和现代化的办公设施，办公设施做到“六有”：有牌子、有电脑、有电话、有电子显示屏、有信息触摸显示器、有成套办公桌椅文件柜。二是配备专职人员。通过“花钱买服务”的方式，按照每个工作站、服务站配备2-3名工作人员的规模，面向社会公开招聘社会救助专干。招聘人员与中介机构签订劳动合同，工资以及相关保险按每人每年定量包干。人员经费由市、区财政各负担50%;工作经费按上年度低保经费总额的3%在区级配套资金中列支。三是规范专项服务。以救助服务站为主体，将“劳动就业服务窗口”、“爱心超市”、“爱心医药超市”联为一体，为贫困居民提供一站式专门服务。做到“六统一”，即统一标识、统一规章制度、统一服务准则、统一工作流程、统一公示栏。对行动不便的残疾人员、重病人员、孤寡老人，实行送政策、送服务、送救助“三上门”。四是开辟救助专网。救助专网按照救助类别、数据、格式“三统一”的要求建立数据信息库，实行社区、服务站、工作站、管理局四级建档，联网办公。

2．运行基层救助平台。一是科学评估，分类救助。针对救助对象不同困难程度，将其分为A、B、C三类，一户一卡，进行分类救助管理。A类为三无对象、五保户;B类为无生活来源的老、弱、病、残人员，特困户;C类为一般困难户。对A、B类中有特殊困难的，在享受正常保障金的基础上，再上浮10%-30%，给予重点救助;对于C类救助对象，则根据家庭成员身体条件，实行定期(一年以内)或限期保障。为了使分类准确合理，关键是对申请救助对象进行科学评估，包括入户调查、民主评议、救助公示、审核批准、鼓励举报等。入户调查必须有两人以上参加，采取看、听、访、记的方式进行。看家庭财产和生活状况，听本人和家庭共同生活成员的收入、支出情况介绍，访邻居对救助对象收入、支出情况的反映，记录入户调查情况、填写入户调查表并交救助对象签字认可。民主评议由社区社会救助工作评议委员会主持，对社区社会救助服务站入户调查情况进行评议，评议一般有5名以上评委会成员参加，采取投票表决的方式确定评议结果，赞成票数超过2/3以上方可上报张榜公示。救助公示经过“三榜”：第一榜公示社区社会救助工作评议委员会评议确定的救助对象;第二榜公示街道社会救助工作站入户调查复核确定的救助对象;第三榜公示区社会救助管理局审核批准的救助对象。二是跟踪查访，动态管理。建立救助对象家庭收入跟踪查访和家庭备案制度，基层救助专干对救助对象每月抽查一次，每季排查一次，每年年审一次，全面掌握救助对象的基本情况，根据家庭收入变化情况决定是否清退或调整救助类别，实行动态管理，做到“应保即保，应退即退”。三是归口救助，一站服务。将所有社会救助项目(包括低保，就业、医疗、住房、教育、法律等专项救助，临时生活困难救助等13项)归口到基层服务站，服务站针对不同时间、不同群体、不同情况实行“一站受理、一站服务”。四是严格考评，全面监督。依据《社会救助工作目标考核方案》，结合《社会救助实施细则》，采取平时抽查、临时抽查、年终考核相结合的办法，对工作站、服务站和基层专干实行目标考核。每年开展一次“社会救助工作大家评”活动，在政府网站、主流媒体上刊登评议表格，邀请社会各界和广大居民及救助对象对社会救助工作进行评议。考评结果与社会救助工作人员的待遇和续聘挂钩。为了使社会救助工作始终在“公开、公平、公正”的原则下进行，做到主动接受社会监督、部门监督和法律监督，全力打造阳光救助和诚信救助。

3．基层救助平台作用。随着基层救助平台的建立和运行机制的完善，过去普遍存在的归口管理难、动态管理难、规范管理难等制约社会救助工作的瓶颈被突破，使社会救助工作走上科学发展的轨道。基层社会救助平台的建立，一是破解了归口管理的难题。救助对象情况复杂，救助标准有高有低，救助项目上十项，涉及部门十多个，很容易产生多头救助，重复救助，救助不公。现在一切救助项目、所有救助对象都归口到社区救助服务站，实行“一站式”管理，使归口管理成为现实。这不仅使被救助对象免除四处奔波之苦，更重要的是使多头救助、重复救助、救助不公的问题从根本上得到解决。二是破解了动态管理的难题。社区救助服务站建立后，救助服务专干长年活动在被救助对象之中，随时抽查，跟踪服务，对被救助人员的家庭收入和生活变化情况了如指掌，可随时接受新救助者，及时清退困难被解决者，真正做到应保即保，应退即退，有进有出，动态管理。三是破解了规范管理的难题。过去救助工作由社区承担，向上面临方方面面的行政干预(领导批条子、打招呼、随意开口子)，向下遇到千丝万缕的社会关系，加上专干不专(兼有计生、卫生等工作)、业务不熟，很难做到“公开、公平、公正”施救。社区救助服务站建立后，救助工作由民政部门垂直管理，打破了关系网、利益链;严格救助操作规程，一切救助工作在阳光下运行;专干公开向社会招聘，工作好坏与工资、续聘挂钩;严格工作考评，接受各方监督，实行责任追究。“三公”原则在规范化的救助管理服务过程中得到全面贯彻。

［1］张全红，张建华．贫困、经济增长与脱贫时间：基于中国城镇居民调查数据的分析［J］．南方经济，2007，(3)．

［2］郭纹龙．我国城镇居民贫困问题的实证分析［J］．法制与社会，2010，(10)．

［3］国务院．城市居民最低社会保障条例［S］．2005-08-04．