湖南加强与创新社会管理亟待解决的几个重点难点问题

艾医卫，朱雄君，瞿理铜

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

加强和创新社会管理，是党中央基于国内外发展形势的科学判断，为适应我国在新的发展阶段提出的新要求而部署的重大战略任务。中共湖南省委书记周强强调，要紧紧抓住社会管理创新的重点、难点问题，实现重点工作重点突破。要主动适应新形势、新情况，重点研究、解决好流动人口、特殊人群、社会组织、虚拟社会管理机制创新，以及提高人口素质等课题，切实加强基层基础建设，加强动态管理、开放管理。为此，我们对湖南当前亟待解决的重点难点问题做了较系统调研，形成了研究报告。

一、社会组织与公众在社会管理中的协同参与问题

以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主要目的，这种自上而下、压力型的传统管理模式惯性十分强大，社会力量与公众参与社会管理难以得到体制的保障，这削弱了社会组织的自治功能，影响了公众参与社会管理的积极主动性。确保社会组织与公众的有效协同参与，是社会管理创新的重点。

(一)问题分析

1．政府包揽过多，越位错位明显。政府大包揽的体制机制，使该管的事情没有管好，不该管的事情揽下来管。例如，有些地方政府热衷于招商引资、搞开发建设，抓政绩、抓经济，而不关注老百姓的就业、医疗、教育、住房、社会保障和社会福利。在大包大揽的政府管理模式下，各种事务都需要政府出钱、出力、出人进行处理，造成管理成本的持续加大，政府财政支出日益扩大。

2．公众参与不畅，利益时常受损。民众和社会力量可以通过代表大会、政协、听证会等制度参政议政，参与社会管理，但实际上没有效落实，流于形式的多。而且少数政府官员没有贯彻落实好依法行政、阳光行政和政务公开，导致民间的社会力量和群众连最基本的知情权都难以保障。如当前反映强烈的征地拆迁问题、企业对环境的污染问题，在开发规划、环境影响评估、补偿金额、安置方式等方面，大部分的群众难以通过有效渠道影响政府决策，维护自身利益，而只是政策的被动接受者，利益时常受到损害，从而成为社会矛盾甚至群体事件的高发领域。

3．基层治理不力，社会矛盾增多。一些城乡基层社区承担着大量本应由政府履行的职能，忙于应付各项考核和检查，其自治功能和服务能力不强，老百姓的支持和认可度不高，其权威和影响力下降。有些农村社区甚至被黑恶势力控制，党组织的影响不如宗族势力的感召等奇怪现象。一些社会纠纷和社会矛盾无法解决在基层，形成民怨，导致上访案件增多，并容易引发群体性事件。

(二)对策思考

1．努力破除传统体制，构建多元的管理格局。建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元主体联动社会管理工作格局。要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用。政府要做到职能到位、工作到位、责任到位。要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。要培育公民意识，提高公民素质，探索公民参与社会管理的机制和途径，为公民参与创造条件，努力形成社会管理人人参与、人人共享的良好局面。

2．大力培育社会组织，壮大社会的管理力量。一方面要加强社会组织管理体制改革，在放松行政管制，降低准入门槛，进一步实行放权，实现社会组织的管理社会化的同时，加快推动社会组织管理立法进程，加强制度规范，实现社会组织管理法制化，促进社会组织规范有序发展。另一方面要通过政策支持、免税优惠、服务购买和财政直接支持等多种形式，支持和鼓励社会组织参与养老助残、社区服务、教育培训、医疗卫生、文化科技、法律援助等社会管理与服务。让社会组织在参与社会管理的过程中壮大，让社会管理在社会组织的发展中优化，实现政府、社会组织、人民群众的互利共赢。

3．建立健全民主机制，保障群众的管理权利。要继续完善健全人大、政协制度，加大社会组织、普通群众的代表份额，督促代表们切实履行代表职责，定期、经常深入群众当中听取意见，帮助反映诉求，推动问题解决。要坚决贯彻落实重大决策的公示听证制度，民主协商制度，保障群众的决策参与权利，在群众利益的问题上，做到既要依法办事，维护公共利益，又要妥善处理涉及群众的具体利益，维护群众的合法利益。要充分发挥人民团体、中介组织和民间组织的作用，代表群众反映诉求，促使问题的解决。要利用现代网络和民生热线，畅通民意反馈落实机制，为老百姓搭起民意表达、社会监督和对话协商的平台。

4．强化社区自治功能，增强基层的管理实效。改革基层社会管理体制，是社会管理创新的基础。要全面推进城乡社区建设，健全城乡基层群众自治组织，推动社会管理重心下移，努力做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。一是强化村委会、居委会在社区公共设施建设、公共服务、文化建设、社会保障、环境治理、社会治安、纠纷调处等社会管理与服务中的责任。二是减少政府对社区的行政干预，加强政府对社区治理的引导，加大对基层社区的财政投入、人力资源保障和技术支持，为社区自治提供坚强后盾。三是加强基层党组织建设，充分发挥基层党组织和党员在社区自治中的骨干作用和先锋模范作用。四是积极引导和支持社区群众建立老年协会、平安协会、志愿者协会等形式多样、功能不一、积极健康的社会组织，为社区提供各种形式的服务。五是进一步加大宣传力度，建立健全社区事务公开制度，营造全民参与社区管理氛围。

二、公众心理失衡与心理调适问题

随着我国改革的深化和社会的全面转型，社会竞争加剧，社会流动加快，社会分化加速，社会矛盾增多，从而打破了过去各种平衡稳定的关系和格局。部分公众面对社会利益格局的变化，收入差距的拉大和社会地位的变动，产生了不少心理失衡问题。如果任其发展下去，极易导致危及社会安定的群体不良行为，甚至引起社会震动。我国首次在“十二五”规划纲要中提出要“弘扬科学精神，加强人文关怀，注重心理辅导，培育奋发进取、理性平和、开放包容的社会心态”。培育积极健康的社会心态，能最大限度地激发社会活力，最大限度地减少整个社会生活中的不和谐因素。因此，选择有效的途径和方法来引导和调适公众心理，是加强和创新社会管理的重要思路。

(一)问题分析

1．较为突出的焦虑心理。焦虑是人们因准备不足而对不确定因素难以把握所产生的烦噪不安甚至恐惧的心理状态，主要包括对社会环境急速变动的心理焦虑，对个人发展和发家致富的焦虑，对安全及生活保障的焦虑。

2．较为明显的受挫情绪。挫折是人们在通向目标的道路上遇到难以克服的障碍，致使个人动机不能实现、个人需求不能满足时引起的紧张不安与失望等情绪状态，主要有工作、生活、家庭和社会挫折。

3．较为强烈的被剥夺感。它是人们在比较中，觉得自己实际获得的生活条件和机会不如他人而产生的被剥夺感觉，由于各种差距的拉大，不少公众有较强烈的不公平感，产生了对改革开放和政府的怀疑、失望和抵触情绪。

4．较为严重的“政治不服从意识”。政治不服从指个人或群体针对政治权威而表现出来的消极或逆向的态度，主要表现为舆论批评、逃避法定义务、示威游行、煽动动乱等。

中国社科院发布2011年《社会心态蓝皮书》认为，由于个人发展困难、个人生活状况得不到改善等原因，加上当前社会存在的不公平因素，令公众的不满情绪主要指向贪污腐败、不作为官员，“为富不仁”的商人，不公平的社会现象以及造成这些不公平的公共权力机关，从而产生群体性怨恨，专家提醒应警惕群体性怨恨扩大为整个社会的情绪。

(二)对策思考

1．引导公众自我调适。社会公众心理问题一般是通过独立的个人表现出来的，个人的心理问题通常又是自我调适能力较弱，心理素质较差造成的，可见，提高公众的自我心理调适能力是解决公众心理问题的基础和前提。因此，要做好引导公众自我调适工作：提高公众对环境的适应能力，增强公众对挫折的承受能力，引导公众正确对待社会问题，指导公众自觉加强个性修养。例如，要让群众明白，大部分社会问题是体制转换时期、现代化进程中可能付出的代价和承受的一种阵痛，随着改革的不断深入，新体制的逐步建立，多数社会问题都将得到缓解和控制。因此，客观、冷静、辩证地分析社会问题，增强对深化改革的信心，积极支持、推动体制改革和经济社会转型，这就成为引导公众心理调适的一个重要方面。

2．重视组织内部调适。组织和群体作为个人生存和发展的主要载体，它对个人的需求最了解，对个人的影响最直接，对个人行为的调控最有力。因此，注重组织和群体内部的心理调适，是搞好公众心理调适的关键和重点。组织内部的心理调适应把握好以下几个要点：第一，科学设置组织目标，合理满足个人需求。第二，积极做好思想工作，努力形成群体合力。要重点加强心理健康教育和心理咨询服务，有效地排解公众不良情绪。第三，全面建立规章制度，系统加强内部管理。应建立严谨科学的决策制度、公正客观的用人制度、公开透明的办事制度、严肃规范的财务制度、公平合理的考核制度、严格周密的责任制度。

3．加强社会总体调适。社会总体调适是公众心理调适的保障，它能创造良好的外部大环境来影响、调节公众的心理。社会总体调适需要全社会的共同努力来完成，其中政府作为社会总体调适的行为主体，应当发挥其对公众心理调适的主导作用：推进行政体制改革，树立政府权威;加强主流文化建设，铸就精神支柱;强化政策法规调控，协调利益关系;建立社会保障体系，消除公众忧患。目前，我国迫切需要大力加强社会主义核心价值体系建设，加强适应发展社会主义市场经济、构建社会主义和谐社会要求的思想文化建设，为建立良性竞争、互助协作的新型人际关系提供思想动力和文化支持，增强全社会的凝聚力、向心力和整合力，促进家庭、社区和社会的稳定。

三、社会矛盾冲突的源头治理与有效化解问题

当前在思想观念上重经济建设、轻社会管理，在管理环节上重事后管理轻源头治理，社会管理存在许多薄弱环节，许多不稳定因素不断产生并难以及时化解，社会矛盾大量增多。据《2010年中国社会蓝皮书》资料，从1993年起到2009年，全国群体性事件从约1万起增加至9万多起，参与人数从73万增加300多万。社会矛盾纠纷本质上是利益问题。因此，要从源头上化解矛盾纠纷，就应该做到关口前移，防患于未然，关注群众的利益需求，真心实意为群众办实事、解难题，这是社会管理创新的根本。

(一)问题分析

一是冲突事件频发。一些矛盾纠纷稍微处理不慎，就会造成群体性事件，例如湖南湘西集资事件、郴州禁摩事件、茶陵7．23事件等等。仅是医疗纠纷引发的矛盾冲突数量就已经十分惊人，2007年至2009年，湖南株洲、常德、娄底等8个市州医疗纠纷总数分别为2676起、2773起和2326起，导致群体性或医闹事件的医疗纠纷分别为441起、526起和511起。

二是诱因错综复杂。利益问题是当前社会矛盾冲突的核心，合法或者合理利益受损、正当权益没有受到保护这是导致矛盾多发的主要原因。老百姓在利益受损、权益受到侵害时，往往不能够通过畅通有效的渠道表达诉求，有限的表达渠道如信访、司法等，也由于效率不高，处置不力而导致信访不如上访的局面出现。劳资纠纷、移民补偿、征地拆迁、环境污染、林地纠纷、医疗纠纷、城管执法等可能引发社会矛盾冲突。一些领导干部和管理人员在处理矛盾纠纷时反应迟钝、方法不得当、处理措施不得力，导致矛盾冲突的恶化升级;一些干部违法乱纪、非法行政、贪污腐败，直接导致了群体性事件和恶性事件的发生。

三是维稳压力巨大。据统计，近几年湖南省每年排查调处的社会矛盾纠纷就达到了30多万件，一个县级司法局在今年前5个月的时间内排查调处的矛盾纠纷达到1285起。不断发生的社会矛盾纠纷与冲突，已经严重干扰正常的社会秩序、影响地区的和谐稳定，地方政府要用大量的人力、物力、财力和精力来保平安，特别是在一些重要会议和节日期间甚至要采取“围追堵截”等非常方式维稳。如何预防、减少和化解社会矛盾冲突已经成为一个十分紧迫的重大问题。

(二)对策思考

1．以改善民生为基础。各级政府要坚持“以人为本，以民为先”的发展理念，从民众需求出发，在决策和执行中做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。要切实解决好人民群众的就业、医疗、教育、住房、养老等民生问题。妥善处理好征地拆迁安置补偿、库区移民补偿、劳动仲裁与劳资纠纷、环境污染、医疗事故纠纷、城市管理等一些涉及群众具体利益的敏感问题，坚决制止损害群众利益的现象出现。

2．以强化基层为重点。一是要进一步完善村民自治和社区自治制度，切实发挥基层社区在矛盾纠纷调解、治安维护等社会管理事务中的基础作用。二是要进一步完善县(区)、乡镇(街道)、村(社区)、组(院落、楼栋)四级联动的社会矛盾调解体制，实行分级负责、逐级化解，力争把矛盾纠纷化解在基层。三是充分挖掘民间资源，充分利用乡规民约，充分动员宗族、邻里、基层民间精英等各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷。

3．以机制创新为动力。一是建立主体多元、程序公开、监督有力、责任明确的科学决策机制。二是建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达机制。三是建立多方联动、分级负责，动态滚动的矛盾预警与排查机制。四是继续推进集人民调解、行政调解、司法调解于一体的三调联动大调处机制。五是建立指挥统一、反应灵敏、协调有序、运转高效危机应急机制。六是建立由党委主要领导主管、政府分管领导主抓、职能部门专管、责任明确的统一领导机制。七是进一步健全和坚决执行责任追究机制。

4．以队伍建设为保障。一是要加强反腐倡廉建设，维护党和政府形象，提升公信力。二是要加强依法行政建设，强化管理人员的法制观念，杜绝在行政过程中的违法违纪、损害群众利益、侵害群众权益的行为。三是加强管理能力建设，加大对政府和基层社区的管理人员的培训力度，增强他们的矛盾调处能力和危机应对能力。衡阳“三有两评”的新办法，洞口县“群众工作站”的做法等，受到湖南省省委充分肯定并向全省推介。建议召开全省社会管理经验交流座谈会和电视电话会议，推介省内各级好的经验，并编辑出版《湖南社会管理创新》学习读本，发放给全省公务员。四是为基层大力培养和输送社会管理新型人才，充实基层社会管理队伍力量。

四、公务员行为规范与作风建设问题

公务员的行为规范和工作作风，关系党和政府形象，关系人心向背。而目前部分公务员身上存在着工作懒散、飘浮，生活奢侈、腐化以及形式主义、官僚主义等歪风邪气，这严重制约着党群、干群关系的改善，导致社会矛盾冲突的产生和社会问题的恶化。加强公务员管理，确保公务员依法履职和为民服务，是社会管理创新的关键。

(一)问题分析

1．官僚主义和形式主义。当前群众反映最大的两个工作作风问题，一是形式主义，二是官僚主义。搞形式主义，要害是工作懒散飘浮，只图虚名，不务实效。官僚主义作风，要害是脱离群众、做官当老爷。这两种不良作风的实质，就是对党和国家的事业不负责，对民族和人民的利益不负责任，只对自己或亲属或小团体负责，其危害极大。

2．不作为与乱作为。一些公务员群众观念、服务理念、政策法纪意识淡薄，对群众疾苦不闻不问，见困难就缩，见问题就推，见矛盾就躲，甚至胡乱作为，“索、拿、卡、要”等行为较为突出。他们依据的不是政策和制度，不是程序和规则，不是党纪和国法，而是个人意志和个人好恶，关系和门路，贪念和私欲。

3．以权谋私与腐败。温家宝在回答媒体关于政治体制改革的提问时指出：当前最大的危险在于腐败。现实生活中，一些公务员把党和人民赋予的职权，把自己的地位、影响和工作条件，看成是自己的所谓既得利益，为自己捞取不合理的、非法的私利。一事当前，不是先考虑群众利益，而是先为自己和子女、亲属着想，先为自己所属的小团体着想，而把人民群众的利益、党和国家的利益抛在了脑后，导致以权谋私、权钱交易、骄奢淫逸、贪赃枉法等行为发生。

(二)对策思考

1．坚持约束管理与激励激发相结合，在规范公务员行为的同时充分调动其积极性。政府应立足于人的社会性，谋求人的全面解放和发展，应将法治和德治结合起来，通过有效的制度安排来调控引导好公务员的需要，并满足公务员合理、合法、现实的需要。要加强监督管理，让公务员不敢贪。政府要在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督。建议改进公务员考核办法，采取360°全方位量化评价方法，即将上级领导的评价(权重30%)、同级评价(权重10%)、下级评价(权重20%)、服务对象评价(权重40%)结合起来，量化考核计分，按由高到底确定等级，并将考核结果与奖金分配、评先推荐、培训使用挂钩。同时，建议省政府专题研究民调中心的建设，可参照省统计局民调中心的做法，与有关电讯公司合作在各市(州)及县(市)建立民调中心，及时了解社情民意，并保障群众的评议监督权，加大群众评议在政府工作及领导干部考核中的权重。

2．注重法制建设与教育引导相结合，让公务员廉洁从政成为一种职业习惯。一方面，反腐倡廉关键在于有效制度安排，必须从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况，坚决预防和惩治腐败;另一方面，要加强教育引导，让公务员不愿贪腐。要有效规范和控制行政权力，湖南省已出台《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范行政裁量权办法》，是预防和减少腐败的重要治本之策;最近出台的《湖南省政府服务规定》，对现有政府服务进行规范，实现管理与服务的有机结合。建议在法制建设上要加速形成服务承诺制度、政务公开制度、公众参与制度、责任追究制度等有效制度安排，以确保公务员廉洁从政。同时，要注重培养公务员精神和职业荣誉感，重视对公务员的伦理教育，通过完善廉政道德规范、开展廉政教育，使公务员增强廉洁从政的道德素质，进而养成良好的廉洁从政习惯。

五、流动人口与特殊人群的管理与服务问题

目前，我国流动人口数量已达2亿多，湖南作为中部地区经济欠发达省、劳务输出省，人口总量居全国第七位，流动人口总量居全国第二位，流动人口的大量增长对流入地和流出地的社人管理都带来巨大影响。另外，由于人口基数大，湖南孤寡老人、残疾人、革命伤残军人、复员军人、下岗职工等特殊人群也规模较大。因此，研究流动人口和特殊人群的有效管理，是社会管理创新的主要难点。

(一)问题分析

1．流动人口犯罪增加。人口流动的盲目性、无序性比较突出，多数流动人口在城市从事最苦最累的工作并缺乏劳动保障，其“仇富仇官”的失衡心理是引起犯罪的重要心理动因。随着流动人口数量的增加，流动人口犯罪也在增加。据湖南公安部门统计，在城市中发生的刑事案件，其作案成员约有半数以上来自农民，就盗窃犯罪而言，流动人口作案高达70%-80%。

2．特殊人群上访严重。革命伤残军人、复员军人和城镇下岗职工等特殊人群生活贫困，聚众上访，往往容易发展成为群体性事件。

3．留守儿童隐忧突出。由于城市原有的教育资源有限，加上大部分流动人口收入较低，大部分流动人口选择把子女留放在家乡，这部分人群缺乏父母的关爱、教育，容易感染社会不良风气，最后走上犯罪道路。

(二)对策思考

1．切实保障基本权益。一是从地方立法的层面，将流动人口和特殊人群管理相关问题纳入立法内容，为流动人口和特殊人群提供城乡法律平等、政策平等、基本权益平等的立法保障，克服执法依据缺乏、行政力度软弱等弊病，并加大维权执法查处和侵权责任追究的力度。二是制定政策加大对流动人口和特殊人群的公共财政投入。各级政府应关注和解决流动人口和特殊人群的生存、生育、生殖健康问题，将涉及流动人口和特殊人群管理的有关经费，纳入正常的财政预算。

2．着力提高基本素质。一是加强基础教育与结构调整。提高流动人口和特殊人群的文化层次，全面落实九年制义务教育，改善流动人口和特殊人群整体文化结构偏低的状况。同时，要加快教育结构调整，要大力发展职业教育，培养产业工人的后备军。二是政府要切实担负起培训责任。各地要采取激励制度，对农村流动人口和特殊人群进行职业技能培训。

3．加快信息化建设。加快信息化建设，是社会管理创新促进社会稳定的强大支撑。一是建立地方流动人口和特殊人群管理服务系统，实现流动人口和特殊人群信息联网。二是推行流动人口和特殊人群管理服务卡，如对精神病人、吸毒人员、违法青少年、流浪儿童等特殊人群，要分门别类、以类施策，区别对待、因材施教，最大限度地把影响社会的消极因素转化为促进社会稳定的积极因素。

六、网络虚拟社会的舆论引导与管理规范问题

《2010中国危机管理年度报告》显示，2010年中国平均每五天就有一起影响较大的危机舆情事件发生，影响较大的危机舆情事件涉及全国29个省。因此，着力研究对网络虚拟社会的有效规范管理，引导网络舆论行为的正确发展，是当前加强和创新社会管理的焦点问题。

(一)问题分析

1．网络舆论危机事件频发。网民面对一些热点事件时，由于互联网的匿名环境以及网民阅历、思想认识水平的差异性、局限性，很难在短时间内厘清事件背后复杂的社会和心理动因，使得非理性的声音容易占据上风。如果听任非理性网络舆情蔓延，很容易发展为网络群体性事件，危害社会安全。湖南近几年连续出现几起较大舆论危机的事件，这些事件被网络宣传后社会负面影响不断扩大，如常德警察抢尸事件、湘乡校园踩踏事件、凤凰少女跳楼事件、冷水江官二代进财政局事件、怀化鹤城区专招官二代事件等，这些事件被网络宣传后社会负面影响不断扩大，给湖南省社会管理造成巨大压力。

2．网络舆论管理能力不强。主要体现在政府网络舆论危机意识薄弱，预防、预测能力不强，与媒体及公众有效沟通力不够。危机发生前，敏锐性不高，没有超前的预测能力;危机出现后，部分官员逃避媒体和外界的追问，有的选择删帖等治标不治本的办法来进行应对，很大程度上影响了政府的形象和公信力。

3．缺乏相关法律法规。目前，关于网络虚拟社会管理方面的法律法规主要有《互联网信息服务管理办法》、《非经营互联网信息服务备案管理办法》、《关于维护互联网安全的决定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》，但往往地方立法方面，还没有相关配套的法律法规。

(二)对策思考

1．构建网络虚拟社会管理体制。目前，我国网民达4．5亿人，这一庞大群体需要正确引导。虚拟社会成员身份隐蔽、参与方式灵活、传播速度迅速、影响范围广泛，有管理上的特殊规律和要求。各级政府要成立网络虚拟社会管理办公室，负责管理所在地网络虚拟社会管理工作，同时要在所属部门、所辖单位设立网络舆情引导员岗位，形成网络舆情管理体系。网络虚拟社会管理办公室负责搜集和分析网络舆论危机事件，并及时应对网络危机事件;引导当地网民形成良好的网络行为规范。

2．建立政府网络舆论危机预防机制。及时排查舆情危险源与危险区域，健全危机预警系统。建立不安定因素排查制度，围绕重点行为、重点单位、重点人群，建立情报信息库，对带有地域性、行业性、倾向性、苗头性的问题，有针对性地开展预测、预报工作，超前分析预测可能发生的网络舆论危机事件，及时发现不安定因素。

3．提高各级党委政府网络虚拟社会管理能力。加强各级党委政府部门相关领导、新闻发言人应对网络舆论危机事件的培训，具体包括领导干部应对媒体能力，宣传部门网络舆情调查、分析和处理能力，各级政府工作人员网络引导能力等。

4．完善相关法律法规。参照网络虚拟社会管理先进地区经验，及时出台湖南网络虚拟社会管理的相关法律法规。立法对网络恶意渲染危害国家安全、传播虚假信息、捏造事实等不良行为进行严厉惩治。