增量发展:人民政协程序化建设的日渐完善

崔 辉

(第二军医大学人文社科部,上海 200433)

【人民政协】

增量发展:人民政协程序化建设的日渐完善

崔 辉

(第二军医大学人文社科部,上海 200433)

人民政协的程序化建设呈现了一条增量发展的道路。从原则性规定到工作细则;从工作惯例到工作制度,是其程序化建设的重要特点。改革开放以来,人民政协的程序化建设在两个方面得到显著发展。一是从法制层面对其政治地位进行保障,二是人民政协自身制度建设的不断完善。

人民政协;程序化;增量发展

人民政协作为中国特色协商民主的重要形式,在中国政治体制中的地位已为宪法所确认,在中国共产党领导下,人民政协担负着政治协商、民主监督和参政议政三大职能。如何履行好这三大职能,重点在于推进人民政协的程序化建设。人民政协自成立伊始,便十分重视各项规章制度的建设,通过建章立制实现人民政协的有序运作,完善程序化建设。六十多年来,人民政协规章制度的逐步健全,也标志着人民政协程序化建设的不断完善。总的来看,人民政协程序化建设,走的是一条曲折前行、增量发展的道路。

一、从原则性规定到工作细则的出台

从人民政协成立到改革开放初期,人民政协基本没有成文的程序制度,主要依靠几项原则性的规定来工作。新中国成立到 1954年第一届全国人大召开前,人民政协代行的是全国人大的职能,其工作开展主要是依据《共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》,之后随着协商座谈会、双周座谈会的创立,以及政协全国委员会开展工作和创建地方委员会的需要,陆续颁布了《省、市各界人民代表会议协商委员会组织通则》等相关规定,但总体来看,这些只是原则性的规定,缺乏实际操作性。1954年全国人大召开后,人民政协回归到统一战线的职能上,人民政协的运转开始依据新制定的《中国人民政治协商会议章程》、《中国人民政治协商会议全国委员会地方工作委员会暂行组织简则》、《政协全国委员会工作组织简则》等规定进行,但不可否认的是,这些规定显得简略而笼统,只是规定了人民政协的任务、组成等,虽然有助于政协机构的健全,但对人民政协如何开展工作,以及开展工作的时间、地点、程序,等等问题都没有详细规范。当然,这和新政权初建,各项制度出于草创和摸索当中有关,也受到传统的重实体、轻程序,重结果、轻过程的思想观念的影响。更重要的是,由于当时人民政协的政治地位的不明晰以及其职能的不明确,也无法进行制度建设。1957年后,由于受到“左”的错误影响,人民政协遭受严重破坏,在“文革”中更成为重灾区,对制度程序化的建设更是无从谈起。

1978年,中共十一届三中全会召开,中国开始了一个新时代,人民政协也开始逐步恢复。1982年,国家重新制定了宪法,明确表明人民政协作为统一战线的组织,过去发挥了重要作用,今后也将发挥重要作用。1993年,八届人大修订宪法,明确表述“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。这两次修宪,对人民政协在中国政治体制中的地位提供了明确的法律保障,从此结束了人民政协事实存在却无法理依据的历史。

同一时期,人民政协开始修订章程。1982年修订的章程中提出了人民政协的职能为政治协商和民主监督,但并未规定履行职能的方式方法。1994年,人民政协再次修订了章程,将政治协商、民主监督和参政议政列为自身的三大职能。并较为详细的规定了政治协商、民主监督的内容和方式方法,但履行的程序仍是不明确的。2004年,新修订的章程出炉,新章程中明确规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”并规定了三大职能的具体内容和履行方式。在这期间,人民政协根据开展的各项工作,先后制定了《全国政协委员视察简则》、《政协全国委员会秘书长、副秘书长工作规则》、《政协全国委员会常务委员会工作规则》、《关于全国政协专门委员会调查报告处理办法》等相关规定。这些规则共同构成了人民政协的工作指南,有效地指导人民政协规范有序的履行职能。1989年和 1995年,《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》先后出台,是人民政协程序化建设上的重要成果。2005年,人民政协出台了《中国人民政治协商会议全国委员会反映社情民意信息工作条例》、《中国人民政治协商会议全国委员会主席会议工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会委员视察工作条例》、《中国人民政治协商会议全国委员会秘书长会议工作规则》、《全国政协全体会议工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》、《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》和《全国政协常务委员会工作规则》等 8个具体工作条例或规则。

体察这些规定的内容,体现了严格遵循程序法定原则的重要特点。这几部规定均说明,系根据宪法、《中国人民政治协商会议章程》和中共中央要求制定。这表明,人民政协履行职能的内容、履行的方式,没有随意安排,而是按照宪法和章程中已经确认的原则进行了具体化、规范化,并使之具有可操作性。其次,具有连续而有序的特点。各项工作的开展或会议的召开、提案的提交和办理、听取和审议工作报告、发言和表决等内容都作了先后安排,每一项工作也随着事项的发展展开次序上的涉及,在整体上首位连贯、秩序井然。应该注意的是,每一个过程并不是繁琐细节的再现,而是在每一个步骤上为行为人提供法定的标准并保证各部分的有序衔接。此外,工作中程序的设计考虑了多种可能性。人民政协作为协商民主的重要载体,必然表现出利益多歧、意见不一,因此完善的工作程序设计应考虑到这一特点,需具备多种选择条件。总之,目前这些规定中对各项工作的设计使得人民政协工作的开展井然有序,且具有更大的回旋余地。

二、从工作惯例到工作制度

人民政协的职能是随着中国民主政治的发展逐步完善的,因此其履行职能的工作方式也是逐步健全的。总的来讲,人民政协的工作开展走了一条从惯例到制度的发展历程。

1949年人民政协成立,其职能定位为政治协商,在这一阶段,通过中共和各民主党派、以及其他人士的共同努力,开创了多种政治协商形式。如:人民政协的全体会议、常委会和双周座谈会。此外还有中共同各民主党派和无党派人士的协商座谈会、情况通报会、个别谈心,等等。特别值得一提的是双周座谈会,它是根据 1950年 3月政协全国一次会议的决定设立的,是建国初期中共同各民主党派、无党派人士和各人民团体进行政治协商的一种重要形式。这种座谈会的人数由参加会议的各党派、无党派人士、人民团体等单位协商决定,但不能超过 5人。并且双周座谈会的主席,由各党派、无党派人士以政协次序轮值。尽管如此,从总体来看,这些形式都缺乏制度的保障,相关的规定不健全、不规范、更缺乏科学的程序,运行起来随意性较大,再加上日益升温的“左”倾思想的严重干扰,这些工作形式陆续遭到严重破坏。

中共十一届三中全会后,各民主党派恢复了组织活动,人民政协焕发了生机。此时,无论是中共还是各民主党派都已意识到健全制度的重要性,意识到制度上的保障是推进人民政协工作的重要前提,更是人民政协程序建设的首要任务。从这时起,人民政协更注重制度方面的建设,并在两个方面取得了重要成果。

首先是从国家法律层面保障人民政协的政治地位。这是人民政协历经三十余年的风云变幻得出的重要结论,没有法律的保障,人民政协的存在和发展便没有任何保障,很可能由于受到各种内外压力而停止工作。1982年,新制定的宪法中提到“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”这是首次在宪法中提到人民政协的作用。1987年 10月,中共十三大报告提出了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”,明确其是一项国家基本政治制度,1993年八届全国人大一次会议增加规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。这一规定,为这项基本政治制度提供了宪法依据,人民政协的存在和发展得到了国家根本大法的保障。

其次是健全人民政协的各项工作制度。改革开放以来,人民政协的职能逐渐明确,逐步发展为政治协商、民主监督和参政议政三大职能,其组织机构也日益复杂。随之便是人民政协开展工作的方式也日趋多样化。既有一直实行的全体会议、常委会议等工作,也有外出视察、调查研究、提案、反映社情民意、民主监督等等陆续开创的新工作。这些工作在实践中不断完善发展,逐步形成比较全面的工作惯例,而后逐步修订为工作制度。1988年至 1994年间,人民政协密集制定了一系列工作制度,在其发展史上史无前例。如《全国委员视察简则》、《政协全国委员会秘书长、副秘书长工作规则》、《政协全国委员会常务委员会工作规则》、《关于全国政协专门委员会调查报告的处理办法》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》、《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》,等等。将改革开放以来人民政协开展的各项工作在惯例的基础上加以修订。此后,人民政协不断创新工作方式,积极履行三大职能,制度建设迅猛发展。特别是 2004年修订章程之后,2005年,人民政协新制定及修订了《中国人民政治协商会议全国委员会主席会议工作规则》等 8项工作制度。

中共十六大以来,人民政协的程序化建设日益受到重视,2005年中共中央颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,对人民政协履行三大职能的内容、形式和程序作了比较全面、详细的规定;2006年中共中央颁发《关于加强人民政协工作的意见》明确要求推进人民政协的程序化建设。这些先后制定或修订的工作制度以及中共中央出台的文件把建国以来人民政协程序化建设的经验固定下来,大大提高了程序化意识,也必将推动程序化更进一步的发展。

从总体上看,人民政协六十年程序化的道路曲折而缓慢,但却是不平凡的,有其深刻的历史根源。程序化是一个国家民主制度稳健发展的保障,然而对我国而言,可以说自民国学习民主制度以来,程序化就不曾被重视,救国、建国、赶超发达国家的迫切愿望在国人心中积累了一百多年,已经养成了急功近利的心理。1949年建立起来的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是极具中国特色的新型的民主形式,没有可以借鉴的经验,而中国发展的机遇又稍纵即逝,任务极其紧迫,因此,重实体、轻程序的倾向是可以理解的。当前,我国的社会主义发展已经达到了一个新的阶段,程序化建设的推进不仅是满足人民日益增长的民主热情的需要,也是社会主义市场经济向纵深发展的政治保障。

[责任编辑郭清梅 ]

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1009-6981(2011)01-0042-03

2010-06-28

上海市哲学社会科学规划课题(2009BKS001)阶段性成果

崔辉,男,山西介休人,第二军医大学人文社会科学部讲师。