农村社区警务机制改革与传统社会控制资源的融合——以西峡县公安局农村警务室建设为视角

封志晔

(河南警察学院，河南郑州450046)

农村社区警务机制改革与传统社会控制资源的融合
——以西峡县公安局农村警务室建设为视角

封志晔

(河南警察学院，河南郑州450046)

中国古代农村地区的社会控制模式主要是乡里制度和保甲制度，这种制度的特点就是“国权不下县”，农村居民实行“官督绅办”的自我管理。新中国建立以后随着国家政治形势的发展，社会控制模式走了一条“国退民进”的道路。西峡县公安局农村警务室建设的特点在于“有增长改革”和“大学生村官进入警务室”，较好地完成了国家强制力和村民自治之间的融合与对接，具有一定的积极意义和社会推广价值。

警务机制改革;农村警务室;保甲制度;大学生村官

河南是一个农业大省，农村社区警务机制改革工作中最大的难题，就是农村警务室建设问题。如何在河南省广阔、偏僻、贫穷的农村地区做专做实警务室，是一个非常艰巨的任务;如何协调国家强制力与农村地区村民自治的关系，更是一个敏感、微妙的政治难题。上述问题是否能够妥善解决，是决定河南省农村社区警务机制改革成败的一个关键因素。

河南农村社区的警务机制改革以农村警务室建设为标志性主题，以国家强制力为内容的警察力量进入农村社区必然与传统的农村自治性社会控制模式产生交际和抵触;回顾中国传统社会控制模式的内涵与变迁，寻求警务室建设与传统农村社会控制体系的磨合与交融，重建新形势下合理可行的农村社会控制体系，是警务机制改革的重要课题，也是建立和谐、稳定、发展的社会主义新农村的必由之路。

在这一问题上，西峡县公安局农村警务室建设的探索和实践，对解决上述难题有着积极的启示意义。

一、中国古代农村社区社会控制体系的回顾与剖析

回顾历史，中国古代历朝历代统治者对于治理乡村都十分重视。中华民族崇尚大一统，自古即有“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”的传统观念，中央集权的封建皇权专制体制在中国延续数千年，与之相适应的是以乡里制度和保甲制度为主要类型的乡村治理制度。乡里制度萌生于传说中的黄帝时期，滥觞于井田制，至清末依然实行之。保甲制度自宋代王安石变法后断断续续实行，直至新中国成立前的国民党统治时期才结束。回顾和分析中国古代乡村治理模式的演进历史和特点，对于当前警务机制改革和社会主义新农村建设具有一定的参考价值。

乡里制度:自商周至隋唐

中国古代乡村治理的典型形态是乡里制度，乡官制是乡里制度早期的具体形态与模式，这一时期自夏商周到春秋战国直至隋朝建立。

夏商周时，出现了乡里制度的萌芽。商周二代已出现“里正”、“族尹”等官名，《周礼》一书详尽记载了当时划分细密、职官详细的乡里区划。据《周礼》记载，国中“五家为比，使之相保;五比为闾，使之相爱;四闾为族，使之相葬;五族为党，使之相救;五党为州，使之相赒;五州为乡，使之相宾”，野中“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂。分别设置比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等职。”当时，乡、党、邻、里是四种最基本的组织形式［1］。

春秋时期，乡里制度继续保留下来，并且出现了新的聚落形式——邑，乡、党、邻、里也开始各有专名，如《论语》中的“互乡”、“达巷党”等。秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县而止，其乡里制度则逐步成熟。秦统一六国后，将全国划分为36个郡，郡下设县，县下置乡、亭、里作为基层组织，从而简化了先秦时期轨、伍、里、连、乡等多级治理结构。西汉在地方治理方面基本沿袭前制，但其乡里组织在结构与功能方面更趋细致，更趋严密完善。西汉在全国范围内建立了乡、亭、里三级组织，并以十里为一亭，十亭为一乡。有学者考证研究后认为:“西汉平帝时全国有县道邑国1587，乡6620，平均每县四乡有余;东汉有县道邑国1180，永兴元年(153年)有乡3651，平均每县三乡有余。”［2］《汉书·百官公卿表上》说:“大率十里一亭，亭有长;十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。”两汉在里以下又设什伍组织，使之与里一起成为最基层的组织。里有里魁，掌一百户，什和伍各设什长、伍长，并分别主十家、五家，各司其职。这种分工，与现行的村民自治组织内部分工有一定相似之处。

魏晋和南北朝主要是沿袭汉制，实行乡、亭、里制，总体上来看，这一时期的乡村治理制度，同一组织形式大小不一，并历代因循，随势而变，但大体上不离“官有秩，各有掌，重教化”的功能模式。

(二)保甲制度:自隋唐至明清

隋朝建立伊始，其乡村治理制度是族、闾、保三级制。《隋书·食货志》载:“颁新令，制人五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察焉。”唐代实行的是乡、里、村三级制。以里正为主、村正为其辅贰是唐前期县以下乡村基层行政管理体制的主要特征［3］。

保甲制度真正的创始人，是宋朝的王安石。

“保”和“甲”二字，在先秦文献中多次出现。“保”字可作“安”字、“守”字解，有保障、保护、保卫、保守等联动用法;“甲”字有甲马、甲兵、甲胄、甲士、甲第、甲舍等联动用法，甲马、甲兵、甲胄、甲士都是自卫工具，甲第、甲舍是门户的次第。“保”、“甲”二字合并解释，就是编联甲第、组织兵甲，以保护甲第之意。简单的解释，就是以甲第保护甲第，即自己保护自己的意思，可以归纳为自卫二字［4］。因此，保甲最初的含义就是指基层民众的自我防范和管理。

王安石创建保甲，始于宋神宗熙宁三年(公元1070年)，随后几年又陆续有调整。其主要内容有:(1)结保。相邻的居民每10家结为1小保，设1保长;每5小保结为1大保，设1大保长;每10大保设1都保，设都保正、都保副各1人;保长、大保长、都保正、都保副都要选有行止、心力、材勇、富裕的主户担任。(2)抽取保丁。户不分主客，家有2名年满15岁以上的成年男丁，抽1人编入保甲为保丁。(3)自行装备兵器。除朝廷法令禁止收藏的兵器外，保丁可根据自己的需要自己装备，以便习武、制止犯罪。(4)轮差巡警。每夜由大保长轮流安排5名保丁在本大保巡逻;遇有盗贼，击鼓报警，大保长及大保内居民需协助;抓获盗贼，按标准赏赐。(5)伍保连坐。同保内有犯强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒等罪的，知而不告，按伍保法连坐;邻居留宿三人以上强盗三日的，即使不知情，也要以“失觉罪”查处;若保内有外来行止不明之人，须觉察收捕送官［5］。

保甲制度作为乡村的基层组织，其职责主要是维持基层治安，其特点就是全民参与维持社会治安，取得了较好的社会控制效果，自宋朝开始至明清乃至于民国时期沿用不辍。

(三)结论

纵观中国古代农村社会控制体系的发展和变迁，我们可以得出一个结论:皇权作为国家控制力基本上停留在郡县一级，乡村主要是依靠村民自治，以乡里或保甲作为维持社会秩序的主要手段，形成了西方政治学名之为“国家——社会”二元对立的社会控制模式。中国人民大学温铁军教授把这种模式概括为五个字“国权不下县”，清华大学秦晖教授把这种模式形容为:“国权不下县，县下为宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”［6］

保甲制度和乡里制度是古人在其时的历史条件下的必然选择，具有历史合理性。中国自古以来国土辽阔，乡村人口分散，限于当时的历史条件，官府不可能在所有的基层广设官吏，维护秩序，只能通过居民编籍组织或社会组织来强制民众承担治安义务。同时，社会治安需要全社会的集体参与，保甲制度实际上就是动员基层民众、利用民间社会控制资源参与社会治安管理，无论其社会效果如何，都应该成为我们今天警务机制改革的有益借鉴。

二、新中国农村地区社会控制体系的历史与现状

新中国成立以来，我国对于农村地区社会控制体系大致可以分为三个阶段:

第一阶段是1949年中华人民共和国建立至1958年人民公社成立，是新中国基层政权的初创阶段。

1950年12月，政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》，确认行政村与乡为一级地方政权机关。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制，从而确定了我国乡、民族乡是农村基层行政区划、乡政权是农村基层政权。《中华人民共和国各级人民委员会组织法》对乡、民族乡等基层政权管理农村文化、教育、卫生、优抚和救济工作，保护公共财产、维护公共秩序、保障公民权利和少数民族的平等权利等社会管理职能也作出了明确规定。国家通过法律法规对基层政权的结构和职能所作出的制度安排，对于维护广大农村社会稳定，巩固新生的人民政权，对于完成土地改革，推动合作化运动，对于恢复和发展农村经济文化都起了重要的作用。

第二阶段是1958年到20世纪70年代末，是为人民公社体制下的“政社合一”农村社会管理阶段。

1958年下半年，全国实现了农村人民公社化，乡建制被“政社合一”的人民公社取而代之，公社管理委员会取代了乡政权。人民公社作为农村基层行政建制，存在了将近25年之久。这种管理体制使国家高度整合，把国家对农村社会和农民个人的控制效力推到了顶点。但是，人民公社结构上的缺陷和功能上的障碍严重地束缚了农村经济的发展，阻碍了农村的社会进步和生产力的发展。

第三阶段是20世纪80年代初家庭联产承包责任制实施以来至今，是为“乡政村治”的农村社会管理阶段。

1983年10月12日中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，撤销25年的乡建制得以恢复，使农村行政建制进入了一个新的发展时期，曾经实行20多年以超强控制为特征的人民公社体制被有一定自治性质的“乡政村治”管理体制所取代，实现了农村社会管理体制的又一次转换;国家行政权力从基层农村社会全面撤出，乡镇政府成为国家在农村的基层政府，村民委员会作为基层群众自治组织，实行村民自我管理、自我教育和自我服务。

综上所述，新中国成立后的农村管理模式走了一条从计划经济模式到市场经济模式的变迁之路，基本上与国家政治形势的变化一致，最后的发展方向是“国退民进”，村民自治成为社会主义民主法制建设的社会基础。历史仿佛是在新的基础上出现了回归，村民自治就是在新时代的乡里制度和保甲制度。

三、农村警务机制改革与村民自治的关系设计

在本次河南警务机制改革中，农村地区警务室建设是一个难点，也是一个重点，如何解决这些难题关系到整个农村地区警务机制改革的成败。

(一)农村警务室建设面临的难题

做专做实农村地区的警务室，目前存在个体心理、经济生活、政治协调三方面的难题。

1．民警个人心理价值趋向的难题

必要的社会流动是一个社会赖以存在和发展的源动力。对于个人心理价值趋向来说，向社会高阶层流动是必然的选择，也正是这种选择推动了人类社会的不断进步。在中国历史上，几千年以来的农村人口无不以跳出农门、担任国家官吏为荣;在目前，农村的农民能够进入城市，担任公务员同样是光宗耀祖的成功标志。毋庸讳言，农村、农民、农业是我国社会各阶层的最底层，社会个体基本上以离开“三农”为向上进步、以回到“三农”为向下退步。新中国历史上，凡是利用政府强制力实现的回归农村运动，由于和这种心理价值趋向相悖，无不以失败告终，文化大革命时期的知识青年上山下乡运动就是一个典型的事例。

从人类社会发展的角度来看，伴随工业化发展的是人类居住方式的城市化，大量农村人口离开农村进入城市，也是人类社会发展进步的标志，更是衡量一个国家现代化水平的重要指标。2010年上海世博会的宣言就是“城市让生活更美好”。

而本次警务机制改革中，基层公安机关对于“做专做实警务室”的理解，普遍是在农村行政村层面设立警务室，并采用各种手段实现民警常驻警务室。这种理解和做法驱使民警离开城市进入农村生活，与民警心理价值趋向相背离，恐怕难以实现预期中的效果。

2．民警个人在经济生活上的难题

我省农村地区基本上仍然是一种自给自足的自然经济，社会服务业不发达，民警在警务室驻勤会面临许多经济生活方面的困难，比如吃饭、购物、孩子上学、配偶上班、赡养老人、文化娱乐等问题。这种局面在短期内没有根本解决的可能性。

2008年，本人参加“我省公安机关执法队伍及执法规范化建设”调研工作，对我省农村地区公安机关的警务室进行了调查，在信阳、三门峡、商丘等地走访了十几个农村派出所的警务室，发现基本上是空架子，没有实现民警驻勤。其实这种情况是正常的，因为在那些偏僻贫穷的农村地区，民警缺乏基本的生活条件。

3．警务室建设与基层村民自治之间的关系难题

在农村基层民主政权建设方面，我国实行的是国退民进的“村民自治”模式，村民自我选举领导班子，自我管理。基层社会治安的维持，也是基层村民委员会的重要职责。在实践上，目前我省农村的村民委员会难以承担农村地区社会治安维持的重任，需要警察作为国家强制力的直接介入;但是在理论和制度层面上，这种介入与村民自治之间是什么关系，如何实现二者的和谐对接，是一个微妙的难题。

如果由警务室承担整个警务区的社会治安维持工作，那么村民自治就会出现名不副实的情况，可能在理论界和社会高层引发非议;如果警务室只起监督和指导的作用，那么与改革前就没有本质的区别，也失去了做专做实警务室的实际意义。

可以说，农村地区警务室在这个方面，处于进退两难的局面。

(二)日本驻在所制度难以在我省农村地区全面展开

在我省这次警务机制改革中，日本的驻在所制度引起了诸多热议，很多人主张在我省农村地区警务室建设上参考日本驻在所制度，安阳和南阳的公安机关也进行了一些驻在所模式的夫妻警务室建设。但是，本人认为，这种驻在所制度与中国国情并不一致，难以在我省推广。

日本是一个工业化和城市化程度很高的国家，农村地区和城市地区差别不大。日本的农村地区，经济比较发达，社会生活条件完备，老人抚养、儿童教育、商业和服务业等基础设施比较完备。和城市地区相比，日本警察在农村地区实行驻勤没有带来生活质量的明显降低。所以，日本警察的驻在所制度得以广泛推行，能够取得较好的效果。

中国是一个发展中农业大国，新中国成立以来的城乡二元结构，导致城市居民和农村居民在生活设施、经济收入、医疗、社会服务、子女教育、老人抚养等众多方面具有很大的差异。有人说:中国的城市像欧洲，农村像非洲。如此巨大的城乡差异，决定了中国警察很难像日本警察一样实施驻在所制度。如果强制民警常驻农村警务室，可能会引起基层民警的反感和抵制。

在河南农村，在个别地区的特殊情况下，实施农村警务室住在制度是可以的。但是作为一种普遍性的制度来要求全体社区民警常驻警务室，是难以实现的。安阳和南阳的“夫妻警务室”，可以作为特别情况下的补充措施，难以作为普遍意义上的适用模式。

河南农村地区警务室建设，必须走出一条适合自己发展的特色之路。

(三)来自中国古代历史的借鉴

中国几千年历史中，警察作为国家强制力基本没有进入农村地区;农村地区的社会治安，主要依靠民间自治力量来维持。

根据上文所述，在中国封建社会，乡村社会的基层组织与管理并不是按血缘关系自然形成或农民自发组织的，而常常是依据官府指令而组建并得到县府的认可的。这些民间组织虽然受制于官府并协助官府从事乡村社会的组织与管理，但是，它们并不是正式的政府机构，这些亭长、三老、里正、乡官、保甲长等通常无俸禄，且常常由民间推举产生，可以说仍保持一定程度的“自治”。但是，需要明确的是，这并不是完全的自治，也非完全的官治或吏治，而是一种“官督绅办”或“官督绅治体制”，官府透过家族和士绅对社会实行控制。

这种“官督绅办”模式，可以为我们建设农村警务室所借鉴。

(四)西峡县公安局的做法

西峡县公安局吸收了兄弟公安机关的改革经验，结合自身特点，在警务机制改革方面勇于创新，至少在两个方面独具特色:

1．有增长改革

作为河南省警务机制改革的先行者，新乡市公安局提出“无增长改革”的理念，并贯穿于城市社区的警务机制改革中，取得了良好的成绩。但是，这种理念是否适用于全省所有地区呢?

西峡县公安局的领导班子认为，相比于警力集中的城市，农村地区普遍存在地广人稀、警力相对较少的客观事实。在经济条件许可的前提下，西峡县公安机关应该采用“有增长改革”的模式，增加一定的辅助警力，从而确保改革的成功。

西峡县公安局在和政府有关单位协调后，招聘160余名事业编制巡逻人员，协助巡警执行任务;从大学生村官中，选拔一批辅助警力，作为农村警务室的驻勤人员，作为警务室建设的人力保障。这些人员没有执法资格，也不从事执法工作，但是他们的存在可以把公安机关一部分警力从非执法工作中解放出来，从而提高了执法主体的工作效率，是警务机制改革的有力保障。

2．农村警务室采用一加多模式

大学生村官经过培训，作为警务室驻勤力量，派出所民警对下辖警务室进行业务指导和法律监督，一个民警定期巡查三到五个辖区警务室，进行业务培训指导，保证大学生村官完成警务室十大职能。

这种模式能够较好地解决前文所述的警务室建设难题:

首先，民警不再需要常驻警务室，只负责定期巡查、培训、指导工作，不会产生个人心理价值趋向的背离问题，也不会产生经济生活上的困难。

其次，大学生村官本身就在乡村工作，不存在生活环境变更问题，与村民有着千丝万缕的联系，便于开展工作;他们有着较高的文化水平，稍加培训便可以胜任农村警务室的十大任务。

第三，大学生村官并非普通农民，也不是正式的国家干部，其半官方半民间的身份正好可以充当公安机关与村民自治机构的联系点和黏合剂，通过这些大学生村官，公安机关和基层村民自治机构之间可以实现较为完美的协调与对接，是新时期的“官督民办”模式。

本人认为，西峡县公安机关在农村警务室建设方面，走出了一条充满智慧与创新的道路，无论在实践上还是在理论上都具有较高的可行性、合理性和合法性，值得其他农村地区借鉴和推广。

如果我们上升一个高度，从国家强制力与农村非官方社会控制资源相结合的角度来看，目前河南农村可以利用的非官方社会控制资源并非局限于大学生村官，还有例如家族组织、宗教组织、民间经济体组织等。这些组织是否都可以作为积极的社会控制因素与农村警务室建设相结合，从而建立更为广泛的社会控制体系，应该是我们进一步研究和实践的任务和课题。

［1］唐鸣，赵鲲鹏，刘志鹏．中国古代乡村治理的基本模式及历史变迁［J］．江汉论坛，2011，(3):69．

［2］孟祥才．中国政治制度通史(第三卷·秦汉)［M］．北京:人民出版社，1996．236．

［3］刘再聪．唐朝“村正”考［J］．中国农史，2007，(4)．

［4］周中一．保甲研究［M］．南京:独立出版社，1947．3 ～4．

［5］(元)脱脱等．宋史(第 14册)［M］．北京:中华书局，1977．4767 ～4768．

［6］秦晖．传统十伦——本土社会的制度文化及其变革［M］．上海:复旦大学出版社，2003．3．

Integration of Policing Mechanism Reform in Rural Community and Traditional Social Control Resources

FENG Zhi－ye
(Henan Police College，Henan Zhengzhou China 450046)

Themainmodes of social control in rural areas of ancient China are Xiang－li system and Bao－jia system．The characteristic of themodes lies in the non－existing of state power and the self－regulating of the residents under the supervision of the government．With the development of the political situation after the founding of the People’Republic of China，the villagers’autonomy without government intervention becomes themode of social control．The feature of the rural police offices in Xixia Public Security Bureau lies in the reform of increasing police presence and hiring college－graduate village officials in the police offices，which makes the combination of the state power and villagers’autonomy come true，and has positive significance and social value of popularization．

Reform of policing system;Rural police offices;Bao－jia system;College－graduate village officials

D631

A

1008－2433(2011)06－0097－05

2011－09－16

河南省政府2010年决策研究课题《新时期河南农村民间社会控制资源的开发与重组》的阶段性成果，课题编号B121。

封志晔(1965—)，男，河南邓州人，河南警察学院法律系主任，教授，法学博士，硕士生导师，主要研究方向为刑法学、犯罪学。