法治化:河南省永城市社会治安管控模式永续之路

郭柏林

(河南警察学院，河南郑州450046)

法治化:河南省永城市社会治安管控模式永续之路

郭柏林

(河南警察学院，河南郑州450046)

河南省永城市的社会治安管控模式引起学界和司法实务界的关注，它的主要特点是以防为主、打防并举，其主要做法可以作为标本在同类型的中小城市复制，但要实现这种模式的永续，有待于将其法治化。

社会治安管控模式;以防为主;法治化

改革开放后，豫鲁苏皖交界的黄淮平原长期受农业发展瓶颈的制约，经济和社会的发展落后于周边地区，被有关学者称之为“平原农区现象”［1］。不过，近年来这个地区中心地带的河南省永城市却异军突起，经济社会的发展不仅在整个黄淮平原农区令人刮目相看，就是在全国同类型的中小城市中也有不小影响。尤其难能可贵的是，永城市的发展并没有以牺牲社会秩序的稳定为代价，在维持发展良好势头的同时，探索出一套具有永城特点的行之有效的社会治安管控模式(以下简称“永城模式”)。

一、“永城模式”堪称同类型中小城市治安防控的标本

今年6月2日，在永城市召开了“全国中小城市社会治安管控模式——以永城市为样本”高层论坛会议(以下简称“永城高层论坛会议”)，有关专家在此前后的几天时间内对永城市治安防控工作进行了考察。虽然只是浮光掠影，但这种防控模式却给人留下深刻的印象。该市本着“破大案是政绩、不发案也是政绩”的理念，实现了从“以打为主”向“以防为主”的战略转移。为此，建立起“空中有防控、街面有警亭、城周有卡口、农村有卡点、社区有巡逻、信息主导、科技支撑”的立体复合型治安防控体系，编制了街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网、虚拟社会防控网、治安卡口堵控网和重点场所管控网等八张“治安防控网”，构筑了点线面块结合，人防物防技防心防结合、打防管控建结合、网上网下结合，整体联动，资源共享的社会治安防控工程。

不可讳言，在中国目前社会转型时期，社会治安形势整体上比较严峻，永城市不可能成为一片净土。但“永城模式”的可贵之处在于:本行政区域内的违法犯罪处在严密的监控之中，所发案件被侦破几率很高。本土违法犯罪者嚣张气焰被压下，敢于挑战法律权威者越来越少;外来的违法犯罪者，要么摄于永城严密防范的声威不敢进来，要么进来作奸犯科马上落入法网，这就是永城公安所讲的“让违法犯罪分子车难进、人难出、有来无回”。事实上“永城模式”已经取得良好的效果。《河南法制报》报道，目前在永城城区，接出警到达现场时间平均达到3分钟，接处警速度同比提升40%［2］。可想而知，当违法犯罪者胆敢在永城街头以身试法的时候，只要受害人或路人报警，公安民警如飞将军自重霄入，违法犯罪者只得束手就擒。根据6月2日晚10时许随机调查，一个多小时内，5次看到巡逻车或巡逻小组，而且巡逻小组大多由一个民警和三个巡逻队员组成，在永城这叫做防控区“1+3”工作模式。据说，不大的永城市区竟有12个这样的防控区。这样看来，不断在街面巡逻的警力在接到报警后，用3分钟左右的时间赶到现场完全是可能的。

在考察过程中，最令人耳目一新的是永城市公安局对派出所“零发案”奖励的做法。具体办法是:对刑事案件发案坚持日通报、周讲评、月奖励，当月实现“零发案”的派出所在每月讲评会上当场奖励1万元，连续实现“零发案”的，奖金数额在起初1万元的基础上逐月增加1万元。过去只有奖励破大案、抓凶犯民警或基层公安机关，奖励“零发案”却是闻所未闻。然而，这种“零发案”奖励，却使永城公安“以防为主”的战略设想有了变为现实的有效机制。奖励是导向、是指挥棒。过去很长的时间内，我们在“综合治理”方针之下也倡导“打防结合、以防为主”，但常常是参与打击的民警比较容易立功受奖，参与预防工作的民警却事倍功半，流汗出力取得一定成效，却被看成分内工作理所当然，自然与立功受奖无缘，久而久之警力就向打击方面流动了，“以防为主”就成为一句空话。永城公安的“零发案”奖励机制，就像一架特别管用的调节器，把该地公安工作的重点调整到“以防为主”的轨道上来。他们提出了一句口号，“宁让防控累死、不让破案难死”，这是永城公安“以防为主”的真实写照。

需要说明的是，永城公安“以防为主”并没有把打击违法犯罪放在不重要的地位，而是将防范和打击有机结合起来，使二者相互支撑、相互促进。正如一份名为永城市公安局《进一步强化打防违法犯罪工作意见》的文件中所要求的那样:“实时掌握各类案件发案区域、部位、类别、侵害目标对象、作案手段、作案人员特征等方面特征规律，发挥‘猫鼠同步’效应，有针对性部署警力，安排工作时间，制定相应的打防措施，提高与违法犯罪分子的碰撞几率，实现‘警力跟着警情走’、手段跟着警情变，从而实现对违法犯罪活动的精确打击、有效防控。”《人民公安报》有一篇永城市公安局构建“大刑侦格局”的报道，说是该局在坚持“以防为主”的同时，叫响“刑侦是主业”口号。他们在深入调查研究后，借公安管理体制改革的东风，在做大做强派出所、做专做实警务室和做精做优局机关的同时，构建了大刑侦格局，确立了“做强打击主业，剑指各类犯罪，推进整体作战，树立‘打击是最好的防范’理念，打造结合部平安高地”的工作思路［3］。可见，永城公安坚持了打防并举，二者并无偏废。

“永城模式”受到所有参加“永城高层论坛会议”的专家学者的赞赏。但也有学者对“永城模式”产生于这样一个经济社会发展程度较高的城市、在全国其他中小城市是否可以复制提出疑问。永城市在全国百强县(市)中名列第100位，因而在构建“永城模式”有较高的人力和财力的投入;但在我国经济社会发展逐步全面向好的情况下，不仅位于永城市之前的百强县(市)有条件实现永城市这样的投入，就是处在百强县(市)之后的大多数中小城市都有可能像永城市一样，投入一定的人力和财力，构筑起具有本地特点的治安管控体系，完全是可以做到的。况且，“永城模式”的精髓是根据社会治安形势不断进行警务创新，灵活运用“打”和“防”两种基本手段。所以，“永城模式”完全可以成为同类型中小城市构筑治安防控体系的标本。

二、“永城模式”会否人走政息?

在“永城高层论坛会议”上，不少学者对“永城模式”能否得到永续表示担忧。不错，“永城模式”是建立在以该局局长邵明杰为书记的党委班子不懈努力地基础上，再加上永城市委和市政府的大力支持、市直各相关部门的大力配合，才有了永城这样一块位于豫鲁苏皖交界之地的社会治安平安高地。但要仔细考察，“永城模式”带有十分明显的邵明杰色彩。所以，在邵明杰离开永城市公安局局长这个岗位后，“永城模式”是否能够继续传承、永续下去，不能不让人们产生疑虑。

邵明杰是一个从河南省夏邑县公安局普通民警成长起来的公安领导干部，自1990年开始，他从普通民警、副所长、所长、副局长，直到2007年被组织任命为民权县公安局局长，一步一个脚印，缓慢却稳步的成为主掌一方治安行政大权的重要官员。他熟知公安工作的每一个环节，能够熟练把握基层公安机关的方方面面，因而在民权工作的短短两年时间，使该县公安工作实现了四个方面的明显转变:一是从商丘市公安工作综合排序末位一跃转变为全省优秀公安局;二是从上访大县转变为越级“零上访”;三是公安信息化建设实现从无到有、由弱到强、由强到精的转变;四是从行风评议排序靠后到人民群众满意的根本性转变［4］。正是由于邵明杰善打硬仗和恶仗，2009年8月组织上决定调他到社会治安形势更为复杂的永城市出任公安局党委书记、局长。到任伊始，他就带领该局的班子成员制定了永城市公安局“和谐化解求上，高度稳控求中，精确打击求稳”的18字方针，以此为开端，开始了“以防为主”的永城社会治安管控模式的探索之旅。短短一年多时间，不仅永城市社会治安面貌有了巨大变化，上面论述的“永城模式”也比较成熟地呈现在世人面前。

当然，“永城模式”不可能是邵明杰的个人作品，它是集体创造的成果。例如，拥有博士学位的中共永城市委书记吴孟铎就为这个模式的产生给予很大的支持，永城市政法委也为“永城模式”的实验到实施做了大量的协调工作，永城市公安局的班子成员和广大民警以各种创新活动为“永城模式”添砖加瓦，永城的市民和村民也以不同方式参与到构建“永城模式”之中……但是，据调查“永城模式”的主要思路、基本框架是由邵明杰提出来的，所以，邵明杰是“永城模式”的主创人应是毫无疑义的。可以说，这个模式集中了邵明杰从警20年积累下来的经验、智慧和胆略，表现出他对公安工作内在规律的深刻认识。正因为如此，“永城模式”不可避免地带着邵明杰的烙印。在中国政治史上上演过无数起“人一走茶就凉”的事情，人们说这是一种“人走政息”的历史怪圈。在人治仍然是我们巨大的历史包袱情境下，不少走上新领导岗位的人，常常不愿萧规曹随，不管前任所定规则科学不科学，成绩突出不突出，大多都要另起炉灶、另谋新规。结果由于领导人变动，往往思路中断，半途而废;同样一项工作，今天往西，明天往东，变来变去，像翻烧饼，让群众无所适从。这样的例子，稍有社会阅历的人，都见过不少。所以，“永城高层论坛会议”上专家提出对“永城模式”永续的疑虑，是有深刻现实意义的。

“人走政息”是我国长期的人治传统所造成的一种社会痼疾。所谓人治是一种关于“国家主要应由具有高尚道德的仁君、贤人通过道德感化来进行治理”的政治学说［5］。这种学说在中外都曾经出现过，但却在中国的政治思想领域长期占据主导地位，至今仍具有较大影响。人治思想导致我国长期崇拜明君和清官，人民将国家和一个地区的长治久安的希望寄托在他们身上。虽然在中国长达两千多年专制历史上也出现一些明君和清官，但他们的数量远远没有昏君和贪官多。即便是关于明君和清官的种种传说，也带有老百姓希望的色彩，如果仔细分析明君清官主持公道、为民除害的故事细节，几乎都能找到滥用权力的法律漏洞。况且无论明君清官制定的法律、确立的制度再好，只要他们退出历史舞台，好法律好制度马上会烟消云散。新中国诞生后，封建专制制度完全被扫进历史的垃圾堆，但关于人治的政治思想还在各种诱人的包装下顽固地在一定的范围内发生影响。因而，人走政息的戏码也以不同的剧情，不时上演一番。由此可见，“永城模式”要避免人走政息的悲剧，必须彻底摆脱人治的窠臼。

三、“永城模式”已经含有一些法治元素

法治是与人治相对的一个概念，它与人治的根本区别在于它主张依据法律治理国家，而后者却将治理国家寄希望于明君和清官。虽然从我国春秋战国、西方的古希腊开始，直到近代西方启蒙运动，曾经有过三次关于人治与法治的大争论，①三次争论分别是:我国春秋战国时期的儒(主张人治)法(主张法治)两家的争论，古希腊柏拉图(主张人治)与亚里士多德(主张法治)的争论，17－18世纪西方启蒙学者(主张法治)与封建卫道士(主张人治)的争论。但是，在近代西方国家经历了一系列革命之后，有了民主制度，法治才作为基本的治国原则被确定下来，法治与民主密切相连。中华人民共和国诞生之初，党和国家比较重视法律制度的建设，但“文化大革命”中在“砸烂公检法”的口号下，法律制度被毁坏殆尽。十年动乱结束后，我们一度认为法治是资本主义国家的东西，所以特别强调社会主义法制建设。随着对社会发展理论研究的深入，逐步认识到法制无论是广义所讲的“法律与制度”，还是狭义讲的“法律规定”，都是自国家产生以来所有社会制度都具有的东西，它不必然地与民主联系在一起。只有把法制作为治国甚至办事的基本方略、也就是依法治国和依法办事成为社会运行的基本规则，实现了法治，人民的民主权利和其他方面的权益才能得到保障，社会主义民主制度才能得到巩固和发展。据此，中共“十五大”提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求。随着社会主义法治理念的传播，“依法行政”、“依法治县”、“依法治校”等等口号纷纷见诸各种文件之中，好似法治已经深入人心。其实，只要稍微留心我国的社会现实，就会发现法治虽然已经开始发挥作用，人治却顽固地与法治争夺地盘，不愿轻易离开社会舞台。

“永城模式”作为一种警务模式，必然与法治结下不解之缘。众所周知，公安机关是武装性质国家治安行政力量和刑事执法机关，因而公安机关的各项警务工作必须依法办事是不言而喻的。看起来公安机关只要严格依照法律去执法，不应该在法治方面有什么问题。可是，像“永城模式”这样的警务运作模式所面临的法治问题比严格执法要复杂得多!美国当代著名法哲学家约翰．罗尔斯给法治提出这样一个准则:“任何充分体现一种法律体系观念的规范体系都要遵守它们。”为什么要有这样一个准则呢?“在其他条件相同的情况下，如果一种法律秩序比较完善地实行着法治的准则，那么这个法律秩序就比其他法律秩序更为正义。它将为自由提供较可靠的基础，为组织起来的合作体系提供一个较有效的手段。”［6］把“任何充分体现一种法律体系观念的规范体系”都纳入法治的准则中，自然也包括“永城模式”这样的警务运作模式。所以，“永城模式”本身也是法治准则要求遵守的“体现一种法律体系观念的规范体系”。

另一个美国当代法学家朗．L．富勒说的更具体:“如果法律被理解成‘使人类行为服从于规则之治的事业’，那么这种事业便不是只在两三条战线上展开，而是在成千上万条战线上展开。”“维持一套法律体系之完整性所涉及的那些问题不仅突出体现在州法和国法之中，而且影响着教会、俱乐部、大学、工会等社团组织的内部章程。因此，我宣布，就我的分析之目的而言，这些组织的内部章程也是‘法律’。”［7］可见，“永城模式”也可以被列入超广义的法律之中。①在现代汉语中，狭义的法律仅指全国人大及其常委会通过的法律，广义的法律除狭义法律外还包括国务院及所属部门颁布的行政法规、各级地方国家机关颁布的地方法规等。这里的“法律”外延大大超过广义上的法律，故用“超广义法律”一词。不过，细加分析可以发现，“永城模式”既不属于国法、州法(地方法规)，又不属于社团组织的内部章程，而是一个掌握公权力的政府机构对社会公布的一系列警务运行的规则。这些规则既要求下属部门执行、又要求各相关部门配合、还要求公众遵守，所以它更像朗．L．富勒所说的“两种经常被混淆在一起的社会秩序安排形式”中的一种——管理性指令，另一种是法律。“一套管理系统中的指令主要规划的是下属与他们上级之间的关系，只是附带性地涉及下属与第三人之间的关系。与此相反，一套法律系统中规则通常主要是为了调整公民与公民之间的关系，而只是以附带的方式涉及公民与确定规则的权威之间的关系。”［8］从这些论述看，像“永城模式”的这样的管理性指令，在超广义法律系统内，其法律属性虽然低于国家法律、行政法规和地方法规，但却高于社团组织的内部章程。

四、法治化是实现“永城模式”永续的根本出路

从上个问题的讨论我们可知，“永城模式”本身也是法治所要求遵循的一种法律体系观念的规范体系，这是永城公安进行的很有意义的探索。但是，这种模式还没有通过法定程序成为全市公安民警、甚至全市人民的共同意志，它还带有一定的个人色彩。所以，它很可能走向人走政息的悲剧。避免这个悲剧的根本出路在于全面实现自身的法治化。所谓法治化，就是所有社会管控事业都应以法治为依归，将法治贯彻到方方面面、整个过程。公安工作更应如此。那么，如何进一步推进“永城模式”的法治化呢?

首先，将“永城模式”上升为永城市人民代表大会的决定。我国的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予省级人大及省级政府驻在地的市人大、国务院批准的较大市的人大有地方法规的立法权，而县级城市的人大相应享有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的权力。县级人大作为一县(市)范围内的国家权力机关，是这个县(市)人民当家做主的平台。它作出的决定既不属于狭义上的法律，也不属于广义上的法律，但在超广义法律中的位阶却高于管理性指令，更高于单位内部的规章，因而具有更强的稳定性。“永城模式”目前只是永城市公安局一系列相关规范性文件的综合，如果将其系统化、进一步规范，提交给市人大讨论通过，形成一个关于全市社会治安管控的决定，那么“永城模式”就上升成为全市人民的意志，其稳定性将大大提高。

其次，强化“永城模式”的制度化。制度化也是法治化的应有之义，只不过制度更强调的是法治运行的路径和框架，而不过多涉及法治的内容。社会治安研究专家金其高教授特别重视社会治安防控中的制度化问题，他说:“必须实现制度化。这种制度化具有广度、深度和延展性，其涉及社会的物质文明、管理体制、法律规定、文化传统、人的素质、治安实践及社会情势各方面。但目前特别需要解决的是建立健全社会治安系统防控的法律制度问题。”［9］当然金教授是从全国的宏观角度讲的，在永城市范围内讲社会治安管控模式需要不同的视角。“永城模式”的制度化，就是在永城市人大相关决定的基础上，制定出科学周密的制度框架。永城社会治安防控体系有哪些环节组成，每一个环节的要求是什么，每一个环节的责任人及财和物的保障，各个环节之间怎么连接，连接中有关方面的权利与义务，对有关人员的管理与培训以及奖惩措施等等，都要有明确的制度，并且严格落实，常抓不懈。有制度而不落实，等于没有制度。落实制度是“永城模式”的制度化的关键。

其三，让“永城模式”扎根于永城人民心中。一种警务运作模式能不能永续下去，很重要的一个因素是当地的人民群众是否认可它。包括警务模式在内的所有司法模式想要获得人民群众认可，除通过广泛的宣传、务实的运用让民众知道这些模式是怎么回事外，还必须取得以下两个方面的成果:一是除弊，即革除社会的违法犯罪，还人民群众安宁稳定的社会环境;二是便民，即为人民群众提供高质量的公共服务，提高他们的安全感和幸福感。正如孙中山先生所说:“能除弊方能确立司法的尊严，能便民方能完成司法的效用。”［10］这些成果越大、效用越强、连续的时间越长，相应的司法模式就在人民群众心中扎根越深。就“永城模式”来说，目前还存在宣传力度不够、部分民众不了解等问题;其成果虽在一定程度显现出来，但社会治安不可能毕其功于一役，是一项长期的艰苦工作，稍一松懈，前功尽弃。所以，永城公安一方面应加强宣传力度，争取让“永城模式”家喻户晓，人人皆知;另一方面，应排除一切困难将“永城模式”坚持下去，不断扩大除弊、便民等成果，不断积累这些成果对民众的积极影响，使“永城模式”在民众心中扎下根来。试想，在民众心中扎根的警务模式，谁敢轻易抛弃它呢?

总之，“永城模式”作为永城市党政警民合力构建的一项社会治安工程，已经取得令人注目的效果。可以这样说，“永城模式”有声有色地发展到现在，既是依靠以公安民警为主、各类专兼职巡防力量为辅、全社会参与的各类治安力量积极努力的结果，又是永城市党政领导大力推进的结果。在这个党政警民共筑“永城模式”工程过程中，党政机关提供了政策支持、组织保障、财物供给，公安机关则发挥枢纽作用，将上级各种推力化为动力，千方百计把尽可能多的人民群众组织到社会治安管控体系之中。正是由于民众的积极参与，才解决了警力不足的问题，初步实现“警力有限、民力无穷”的设想。现在的问题是，“永城模式”立身的基础还不够厚实。俗话说，“基础不牢，地动山摇”。通过上述三个方面的努力，着力实现“永城模式”的法治化，可以达到夯实“永城模式”基础的目的。只要基础厚实了，这个模式就可以永续下去了。

［1］李新杰，万兵．聚焦河南发展［M］．河南:河南大学出版社，2006．262．

［2］何永刚，张浩．高擎创新剑 踏上新征程［N］．河南法制报，2010－10－18．

［3］夏吉春，张浩．永城:构建大刑侦格局打造结合部地区平安高地［N］．人民公安报，2010－11－21．

［4］苏威等．警徽闪闪照征程［EB/OL］．http://bbs．dahe．cn/bbs/thread－2817049 －1 －1．htm l．

［5］中国大百科全书(法学卷)［M］．北京:中国大百科全书出版社，2006:92．

［6］(美)约翰．罗尔斯．正义论［M］．何怀宏等译．北京:中国社会科学出版社，1988．234．

［7］(美)朗．L．富勒．法律的道德性［M］．北京:商务印书馆，2005．146，227．

［8］(美)朗．L．富勒．法律的道德性［M］．北京:商务印书馆，2005．240．

［9］金其高．中国社会治安防控［M］．北京:中国方正出版社，2004．156．

［10］孙中山．与大本营法制委员的谈话［A］．孙中山全集(第10卷)［C］．北京:中华书局，1990．86．

Legalization:A Sustainable Mode for Security Management and Control Practiced in Yongcheng

GUO Bai－lin
(Henan Police College，Zhengzhou Henan China 450046)

The securitymanagement and controlmode practiced in Yongcheng has drawn wide attention both from the academic and the judicial circles．Itsmain characteristics lie in the prioritization of prevention and the combining prevention with striking．Such practice can be extentded to other small and medium －sized citieswhile its sustainability relies on its legalization．

Mode of securitymanagement and control;Prioritization of prevention;Legalization

D631

A

1008－2433(2011)06－0013－05

2011－10－08

郭柏林(1957—)，男，河南郑州人，河南警察学院“小城镇治安研究所”副所长，教授，主要研究方向为政治学、伦理学。