村官职务犯罪的预防和控制

樊建民

(河南大学法学院，河南开封475001)

村官职务犯罪的预防和控制

樊建民

(河南大学法学院，河南开封475001)

村官职务犯罪是指村官利用其职务的便利从事的渎职犯罪行为。村官职务犯罪在新农村建设中越来越多，涉及的金额越来越大，采用的手法日趋多样化。村官职务犯罪有诸多原因，为预防和控制村官职务犯罪，应强化法制教育，坚持村务公开制度，规范村财务制度，建立有效的监督制约机制，完善相应的法律条文内容。

村官职务犯罪;村务公开制度;《村委会组织法》

村官指在农村基层组织中从事村公共事务管理的农村干部。村官职务犯罪是指村官利用其组织、管理村公共事务及协助政府从事公务过程中所具有的职务便利而从事的犯罪行为。村官的腐败不但严重损害了农民群众的利益，而且容易引发群体性事件，对于社会稳定的危害性是相当大的，是构建和谐新农村亟待解决的一个难题。

一、村官职务犯罪的现状

职务犯罪是当前腐败现象的集中体现，近年来十分严重，尚有增长势头，尤其是大案要案上升幅度大，且顶风作案，严重危害国家和人民的利益，使党和政府的威信受到严重损害。村官职务犯罪涉及的是与农业、农村、农民密切相关的领域，包括农村土地开发征用、农村基础设施建设、支农惠农政策专项款物使用和管理、农民集体所有的资金资产的使用等等。这些款物关系到农民的切身利益，有很多是农民养家糊口甚至看病救命的钱，村官占用、侵吞这些钱物，或利用这些钱物的管理权、处置权索贿、受贿，会导致农民对政府产生极大的不信任和反感，不利于社会稳定。

在现在的新农村建设中，大量资金流入农村，大批项目在农村展开，使得村官组织、管理、经手的资产大幅增多，给村官职务犯罪提供了物质条件，使得村官利用职务犯罪的比率大幅度上升;加之城市化进程的作用，使得许多农村被包围在城市之中，或处于城乡结合点上，所以村官职务犯罪也已构成对城市秩序和社会发展进程本身的严重威胁［1］。

笔者在某市检察机关进行的一项专项调查统计报告显示，从2008年到2010年，公安机关和检察机关查处的村官职务犯罪案件数量逐年增加，涉案金额逐年增大，采取的手法越来越多样化。

1．案件数量的比较

2008年，该市共查处村官职务犯罪237件。其中涉及协助政府从事公务的犯罪180件:贪污类112件，受贿类5件，挪用公款类62件，其他1件。涉及管理村集体公共事务的犯罪57件:职务侵占类39件，非国家工作人员受贿类5件，挪用资金类12件，其他1件。2009年，该市共查处村官职务犯罪363件。其中涉及协助政府从事公务的犯罪282件:贪污类189件，受贿类33件，挪用公款类58件，其他2件。涉及管理村集体公共事务的犯罪81件:职务侵占类41件，非国家工作人员受贿类11件，挪用资金类22件，其他7件。2010年，该市共查处村官职务犯罪550件。其中涉及协助政府从事公务的犯罪382件:贪污类223件，受贿类36件，挪用公款类121件，其他2件。涉及管理村集体公共事务的犯罪168件:职务侵占类92件，非国家工作人员受贿类28件，挪用资金类46件，其他2件。

2．涉案金额的比较

2008年，该市查处的村官职务犯罪涉案总额为589万，其中单独个案涉及的最高金额为58．2万。2009年，该市查处的村官职务犯罪涉案总额为1120万，其中单独个案涉及的最高金额为116万。2010年，该市查处的村官职务犯罪涉案总额为1788万，其中单独个案涉及的最高金额为552万。

3．犯罪手段的变化

最初多采用虚报冒领、涂改账目、收入不入账等手段直接侵占、挪用集体财产，以及直接索取、收取请托人财物的常见非法手段。但随着村官职务侵占犯罪、挪用犯罪、非国家工作人员受贿犯罪的大量案发，许多违法的村官受到了应有的惩处。其他村官以此为戒，不敢再直接侵占集体财产，直接索取或收受他人财物，而是采取隐秘手段，以“合法”形式进行权钱交易或权权交易。如以村委会的名义签订协议、合同，把集体资产低价处理给自己或自己的亲友，或让村集体高价收购自己或自己亲友的资产，从中牟取个人利益，损害集体利益，并达到规避法律制裁的目的。

二、村官职务犯罪的原因

当犯罪不断增加，严厉的刑罚也不能抑制的时候，人们便把注意力更多地转移到对犯罪深层原因的探讨上。这种探讨，已经不是停留在对具体犯罪行为的直接原因的探讨，而是一般地探讨犯罪的直接原因后边的深层原因。随着我国依法治国方略的落实和不断深化，国家对村集体的管理权力后撤，允许、鼓励、支持、帮助村民自治，传统上附属于上级政府的、带有浓厚行政领导性质的村委会、村官的职责，正在向村民民主选举、受村民委托、代理村民行使权利的代理机构、代理人的角色转换。在该转换期间，旧的规范体系被废除，但新的规范体系没有完整地建立起来，村民自治必需的法律制度、监督制度、管理体制仍没有形成，属于农村社会的失范阶段，因此，村官更容易利用职务便利实施腐败犯罪。

1．村官的法律意识淡薄

在我国传统体制下，社会的组织结构、分层结构和干部制度在总体上是一种“官本位”的体系。这个体系是国家垄断和统制体制的产物，具有重要的社会激励和社会控制功能。在所有社会资源都由国家垄断、所有社会运行都由国家管制的条件下，对资源的统一分配和对社会的统一管理职能以行政化的方式进行，并通过管理者来实现对整个社会的管理和控制;促使管理者服从国家的统一指令，完成国家下达的任务，从国家利益最大化的角度去处理与被管理者之间的关系［2］。在当今社会，村官一方面具有协助政府从事管理活动的职能，属于准国家工作人员;另一方面也有管理村集体事务的职能，是村集体的代言人和管理人。鉴于农村复杂、根深蒂固的家族势力的存在，虽然村官主要由村民民主选举产生，但是村民自由行使民主选举的权利是受到很大限制的。不管是从政府角度，还是从村民角度，村官都是在本村具有一定家族势力、有一定威望的能人，他们相对一般村民具有相当大的震慑力。他们很难从心里认同自己仅是村民的代理人，是代理村民管理村集体的，是为村民服务的，而多认为自己是村民、村集体资产的领导者和管理者。基于农村工作的复杂性，一些上级政府某种程度上默认这种村官的某些特权。许多地方政府认为只要村里选出“能人”、“狠人”做村官，能够方便各种政令的执行就完事大吉了，对这些人是否具备当“村官”的素质，则没有履行监督考察的职责，造成了村官“我的地盘我做主”的认识误区，进而使得村官在农村具有“霸主”地位，有的甚至被称为“土皇帝”。这些原因导致一些村官认为，自己就是村集体，村集体就是自己的家，所以可随意侵占、处置集体财产，认为这是村里内部的家事，不构成犯罪，这必然导致村官职务犯罪的大量发生。

2．村官的权力失去制约

犯罪的村官主要是指村支书、村民委员会主任和村会计“三大员”。这些人员的岗位职责都是和农民紧密联系的，很多时候承担着上传下达的职能，手中握有一定的实权，位置很重要。孟德斯鸠说过:一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止［3］。村官既是集体经济活动的实际运作者，又是经济活动的管理者，集权钱于一身，权力相对集中，又缺乏有效的制约和监督，这就为其职务犯罪的发生提供了巨大的空间。

首先，上级政府部门的监督制约不到位。个别上级部门和乡镇政府监管不到位，对村民反映的问题，不做深入细致的调查和严肃处理。虽然大部分农村都实行了“村账乡管，组账村管”制度，但真正落实的没有几个。其次，大部分农村群众对干部的违纪违法苗头不关心，对反腐败信心不足，认为“无官不贪”。虽然我国法律建立了许多保护村民参与集体管理的途径和形式，但有关部门还存在只建立在初期广泛宣传、过后不重视、缺乏长期宣传的现象。很多人想反映情况，但不知向谁、在哪里反映。再次，对村里的事情，有些决策虽以集体的名义做出，但实际上是村支书或村主任一人说了算。同时，村支书或村主任为得到其他村官的配合，会给其他村官一些好处，以形成“共振”，造成对村官内部监督的缺失。这决定了在有限的人员范围里，容易出现关系亲密、互相勾结犯罪的情况。有相当数量的案件是共同犯罪，往往查出一个就带出一窝、扯出一串。最后，法律监督缺位。村官不同于有各种福利保障制度、各种专门法律法规约束和制裁的国家工作人员，其仍是农民身份，至今没有一套专门的法律法规和制度来对其进行约束和制裁，导致对其的法律监督缺位。

3．村务不公开

作为农村自治管理的基本法《村委会组织法》，虽然对农村的相关管理和监督做出了规定，特别是《村委会组织法》第十九条、第二十二条对农民知情权和村务公开做了明确规定，但问题是近年来上述规定在执行中遇到很多问题，致使执行效果大打折扣，且因法律未明确规定村务公开不及时、不真实的责任，使得村里的政务、事务不能及时公开甚至不公开。另外，该法的相关监督管理规定过于简单，同时缺乏刚性;加上一些地方的乡镇党委和政府对村务公开的督促、检查工作也抓得不够，弱化了村务公开的效果，在一定程度上使村务公开制度流于形式，进而为涉农职务犯罪提供了温床。村务不公开，为村官利用新型的违法手段谋取个人利益提供了条件。如村官以低价处理集体资产或以高价让集体收购自己或亲友的资产等隐秘方法，侵占或损害集体财产，从中谋取个人利益。该种情形下，若对村官进行处罚，又缺乏足够的法律依据或受到的处罚不能达到阻止其犯罪的力度，使他们认为这样也划算，进而继续实施犯罪行为。

4．农民权利保护制度欠缺

当前，虽然普法工作的重视程度、宣传力度和制度化建设不断加大，但深入农村的、有针对性的、经常化的普法工作还做得很不够，农民离知法、懂法、守法的要求还有不小的差距。由于农村强大的家族势力的存在，一般农民害怕打击报复，对违法的村官不敢举报、作证。虽然法律明文规定禁止打击报复举报人、证人，对情节严重的，还要追究打击报复人的刑事责任，但是当有关机关接到举报人、证人遭受打击、报复的信息而出面干涉时，往往举报人、证人利益受损已既成事实。被举报人及其利害关系人利用其职务的优势，打着合法的幌子，运用一切所谓正当的手段，对举报人及证人甚至其亲属、朋友进行日常生活、工作等各方面的排挤打击，有的甚至直接使用暴力残害举报人、证人等。村民为了保护自己，便采取了多一事不如少一事的态度，任由自己的权利受到侵害，这助长了村官大肆侵吞集体资产的不正之风。一些村官正是利用了农民群众的这些弱点，有恃无恐，连续作案。

5．账目不规范

农村的账目管理不规范，给村官职务犯罪制造了便利条件。村官管理着本村发展经营的资金和财产，却无规范的账目加以约束，很容易使之利用手中的决策权、经济管理权、财经审批权等职务便利贪污、挪用集体财产或随意处理集体财产。根据笔者进行的专项调查结果，几乎所有农村的财务管理都不够规范，财务制度都不健全。私设“小金库”、“账外账”、白条入账的情形，村官一人同时担任会计和出纳的情形，财务不按规定时间做账甚至不做账的情形等屡见不鲜，极为普遍。

三、预防和控制措施

有学者认为，当代中国犯罪率的上升具有历史的必然性，是中国现代化的一种代价:起飞式经济发展引起新旧体制交替与冲突，导致空隙和矛盾增多，社会及个体的供需变得格外突出;发展的不平衡不仅引起生活水平、价值观念的冲突，也引起某种法律性冲突。社会发展进程把犯罪从一个孤立的主要是影响城市中心的社会问题变成影响现代生存性质和阻碍许多国家未来发展进程的问题。犯罪已成为现代化方面最明显和最重要的代价之一［4］。

随着农村现代化进程的加快，村官职务犯罪逐步呈现出来;随着农村生产力的发展和财富的增多，村官的权力扩张及腐败成为社会的一个痼疾。在权力大而且缺乏制约的地方，这种犯罪具有必然性。大量村官的腐败犯罪，引起村民的痛恨和不满。为平息愤怒，利用刑罚对之进行处理便成为首选。但是，虽然处理了一些村官，其他村官仍然前赴后继，继续犯罪，甚至想出更隐蔽的方法来侵占集体财产，为自己牟利。有的村官钻法律的空子，利用法律的漏洞进行犯罪。如低价将集体的财产通过签订合同的方法转让给其关系人，收受关系人财产，或与关系人进行其他的权权交易，如子女的工作安排问题等等，以此损害集体财产。对这些变相侵占集体财产的行为，法律无明文的规定来进行处罚，其危害性又不亚于直接侵吞集体财产的犯罪行为。法有限，情无穷。用有限的法律来应对千变万化的实践，本不可能全面完整，所以我们不但要修改、完善刑法及其他相关法律法规，针对村官的职务犯罪做出明确规定，以便对之进行严厉的惩罚，而且要设定刑法以外的其他预防措施，以从根源上遏制该种犯罪的产生。最好的办法就是通过对导致犯罪的原因的控制来控制正在进行的或者可能进行的犯罪行为。控制了导致犯罪的原因也就控制了犯罪［5］。

1．强化法制教育

公民法制观念与守法意识的欠缺，成为农村职务犯罪行为产生、发展、变化的重要因素。为此，应加强农村的普法教育，坚持送法下乡，引导农民树立法制观念，增强依法维护合法权益的能力和履行义务的自觉性。首先，应建立遏制涉农职务犯罪教育培训机制，针对一些农村基层组织财务管理混乱、内部监督制约乏力的情况，对村官进行定期的法制教育培训，强化村官的法律意识特别是守法意识，树立起法律至上的观念。其次，应定期总结村官职务犯罪的案情、作案手法、查处情形等，利用典型案例对村官进行警示教育，使之打消犯罪的念头。再次，要加大对广大群众的法制宣传教育力度，不断增强广大农民的法制意识。因为农民群众是构建预防涉农职务犯罪体系中的主力军。针对涉农职务犯罪案件突出的问题，利用新时期农村建设和城乡统筹发展的契机，制作公益广告牌及通俗易懂的简单标语等宣传预防涉农职务犯罪，使群众尤其是务农人员明白哪些行为是职务犯罪，到哪里举报以及举报电话等。

2．建立完善的村务公开制度

加强村民自治，扩大基层民主，让村民选出自己理想的当家人，并对当家人进行监督。切实增强村集体公共事业管理、经济管理工作的透明度，保障村民的知情权和监督权。对土地征用款、占地赔偿款、土地承包款、宅基地款、出卖资源款、村企业经营收入款、退耕还林补助款以及村官公务消费款等等，要定期向村民如实公布，做到各项账目清楚，钱物落实到人，真实、客观、全面地向村民公布全村的重大信息，切实保障村民应当享有的知情权。特别是财务支出，如土地征用、宅基地的安排审批、工程承包、资产转让、资产出租、资产购置等等重大决策事项也都要向村民公布，每月、每季度、每年都必须张榜公布，让广大村民清楚集体财产数额、财务开支情况、村官办事程序、村官的报酬等等。

3．建立完善的财务制度

乡(镇)一级党委政府要指导帮助村级组织建立规范的财务账目;村级组织要理顺财务管理关系，防止村支书、村委会主任兼会计，以及会计、出纳不分等财务管理的混乱局面;禁止白条入账，私设小金库的情形出现，规范村干部的开支行为。涉及农村征地出让经费应统一由村委会帮助村民建立银行账户，所应得的征地出让金直接打入被拆迁户账户，减少征地出让经费流动的中间环节，切断贪污、挪用犯罪的源头。

4．建立有效的遏制机制

(1)内部遏制。内部遏制主要是通过提高村官的责任感，培养其基本的荣辱感，加强村官的自我控制。澳大利亚人约翰·布雷思韦特提出了重整羞耻理论。其基本观点是，在一些文化中，把犯罪看成是一种羞耻的事情。认为犯罪羞耻的这种观念，有助于减少犯罪的发生。因此，为了预防和控制犯罪，应当在社会中复兴或者重整认为犯罪羞耻的观念［6］。当今的农村，村官因不是国家工作人员，文化素质较低，不认为犯罪是一件耻辱的事情。这在某种程度上，加大了村官犯罪的几率。故而，除对村官进行道德教育外，要强化村官犯罪耻辱的内部感觉，使之认识到犯罪是耻辱的，从而不去实施职务犯罪。

(2)外部遏制。外部遏制是指能够制止个人实施犯罪行为的外部力量。权力分割、平衡与制约是防止权力滥用的必要措施。首先，强化村民的监督。要不断完善村级公务的监督制约制度，努力保障村级干部正确行使权力。如在各村建立村务监督委员会或监督小组，对村级政务、财务中的重大问题进行同步监督，对集体经济项目建设、集体资产变卖等涉及村民切身利益的重大事项，要经村民大会表决通过，使村民的知情权、决策权、参与权和监督权真正得到体现。村党支部和村委会要发挥自身的监督作用，建立本级监督制约机制，既做到分工明确，各司其职，又做到相互支持和配合，充分发挥村民的监督作用，为村民搭建监督平台，畅通监督渠道，使村民的监督落实到位［7］。其次，加强上级政府监督。乡(镇)一级党委政府要加强对村级组织及干部的监督，重点监督重大村务活动是否经过村委会集体研究讨论决定，过程和结果是否公开，财务制度的落实和财务管理是否符合规定等等。再次，重视舆论监督。舆论监督不仅意味着社会舆论能够对腐败行为进行评议，对腐败行为、事件及相关人员进行彻底的曝光，而且意味着社会公众发表的言论受到法律应有的保护与公众的尊重。舆论监督的强化可以使更多的腐败行为和相关事实曝光，有助于专门机关发现腐败案件线索，促进并监督专门机关依法查处案件，从而遏制可能的腐败。

5．强化刑事法律的打击力度

(1)强化对犯罪的侦查力度。将职务犯罪预防工作延伸到农村基层组织，建立健全涉农职务犯罪预防工作机制。充分借鉴在国有企业、重点领域和行业开展职务犯罪预防工作的经验，结合“检察下基层”活动，发挥乡镇检察室作用，及时监督、掌握犯罪动态，及时对犯罪行为进行立案侦查。

(2)强化打击力度及示范效应。加大打击涉农职务犯罪的力度，对村官的职务犯罪依法进行严厉打击。但也不能一打了之，相关机关特别是检察机关必须通过对发生在农民身边的重大典型案件的查处和剖析，达到查处一案、警示一方的良好社会效果，发挥示范效应。

6．完善相关立法

(1)《村委会组织法》虽然对农村的相关管理及监督做出了规定，但未规定村务公开不及时、不真实的具体责任。应修订《村委会组织法》，对该行为应负的法律责任做出具体、明确的规定。笔者建议，可在《村委会组织法》中明确村主任、村民小组组长为第一责任人，其他村委会成员或村民代表为具体责任人，每个责任人应定期向村民会议或村民代表会议进行述职，接受村民监督。对违反该规定的人员，对其行为给集体造成损失的，应依法予以赔偿，同时给予行政处罚;情节严重，构成犯罪的，依法给予刑事处罚。

(2)在《刑法》第一百六十六条之后增设第一百六十六条之一，规定:村基层组织工作人员利用职务便利，有前款行为，损害集体利益的，依前款规定从重处罚。

［1］储槐植，许章润．犯罪学［M］．北京:法律出版社，1997．85．

［2］林喆等．腐败犯罪学研究［M］．北京:北京大学出版社，2002．323．

［3］(法)孟德斯鸠．论法的精神(上册)［M］．张雁深译．上海:商务印书馆，2005．184．

［4］(美)路易斯·谢利．犯罪与现代化［M］．何秉松译．北京:中信出版社，2002．200．

［5］翟中东．犯罪控制——动态平衡论的见解［M］．北京:中国政法大学出版社，2004．32．

［6］吴宗宪．西方犯罪学［M］．北京:法律出版社，1999．633．

［7］征汉年，马力．新农村建设中职务犯罪案件实证解析——以一个地区的涉农类案为分析视角［J］．乡镇经济，2008，(8)．

On Prevention and Control of Occupational Crimes by Village Leaders

FAN Jian－min
(Henan University，Kaifeng Henan China 475001)

Occupational crimes by village leaders are on the increase，involving larger and larger sum ofmoney and with diversified methods．To prevent and control such crimes，measures should be taken regarding the enhancement of legal education，the adoption of open system of village affairs，the standardization of financial system，the setting up of supervisorymechanism and the perfection of relevant legal provisions．

Occupational crimes by village leaders;Open system of village affairs;Organization Law of Villagers Committee

D616

A

1008－2433(2011)06－0027－05

2011－09－12

樊建民(1969—)，男，河南汝州人，河南大学法学院副教授，法学博士，主要研究方向为刑法学。