公共外交理论探究与中国的实践——兼论人民政协开展公共外交的有效途径①

骆 平 周巧生

(1．2．重庆社会主义学院，重庆 400064)

公共外交理论探究与中国的实践
——兼论人民政协开展公共外交的有效途径①

骆 平1周巧生2

(1．2．重庆社会主义学院，重庆 400064)

作为外交工作的一个新发展方向，公共外交在增进世界对中国的了解、塑造良好的国际形象等方面发挥越来越重要的作用。本文就公共外交的理论渊源以及在中国实践现状进行了分析，并论述了人民政协在开展公共外交方面所具有的得天独厚的优势，探讨了人民政协开展公共外交的有效途径。

公共外交 人民政协

一、公共外交理论探源

公共外交是指一国政府通过文化交流、信息项目等形式，了解、获悉情况和影响国外公众，以提高本国国家形象和国际影响力，进而增进本国国家利益的外交方式。

公共外交的目的和出发点是维护国家利益，为实现国家战略目标服务。但与“民间外交”、“政府外交”相比，公共外交在功能上至少有以下三大特征:首先，公共外交的行为主体一定是一国政府。在实际操作过程中，表面上可能是一些非政府组织、公众团体在直接进行公共外交活动，但其背后一定有政府的组织与推动，否则，脱离了政府这个必要环节，公共外交实质上成为纯粹“民间外交”。其次，公共外交的主要目标是他国公众，通过影响公众，制造舆论环境，达成战略预期。第三，公共外交的作用是间接的，相对于“政府外交”(政府－政府)而言，公共外交通常不是直接作用于政府层面，而是通过各种利益集团、非政府组织、民众等对政府施加影响。

公共外交之所以在当代有如此大的影响力与践行力，除了美国等老牌发达国家的强力传播外，还与国际关系领域理论研究的发展密切相关。国际关系理论中最为经典的是现实主义流派。在现实主义者看来，国际社会处于无政府状态中，缺乏统一权威和稳定秩序。作为国际政治体系中最基本也是最重要的行为体——国家，“自助必然是行动的准则”，国家必须使用自助的一切手段，包括武力，来保护其利益。追求权力、军事力量和安全是国家行动目标。但是现实主义理论在20世纪70年代遭遇到自由主义学派尤其是新自由主义理论的强烈质疑。由于现实主义过分强调安全与权力，忽略国际机制等因素，这使其在面对经济全球化，各国经济利益相互融合，国家间相互联系日益紧密等新情况时往往解释乏力。所以，以基欧汉(Robert O．Keohame)和约瑟夫·奈(Joseph Nye，Jr．)为代表人物的新自由主义学派以“复合相互依赖”(complex interdependence)学说开始崭露头角，发起对现实主义学说的挑战:首先国家并不是国际关系体系中的唯一行为体，国际组织、地区组织、非政府组织、跨国公司等在全球舞台上占有一席之地;第二，国家安全与军事权力仍然重要，但国际议程中更多的出现经济、社会、生态问题;第三，在当代国际政治中，军事力量的作用在减少，合作价值日益凸显，暴力功效在缩小。在一个高度相互依赖的国际社会，合作对所有国家来说都是有利的，并且正是经济、环境领域的相互依存增加了合作的必要。比起现实主义，新自由主义更加强调通过国际制度和国际机制的作用，增加合作可能性，减少冲突。但不论是现实主义，还是新自由主义，其理论出发点都是无政府状态，国际关系行为体都被假定为理性经济人，会自我评价成本－收益比。这两种理论的实质在于认为国际社会是物质结构体，国际关系行为体不能对此做出改变，只能在冲突与合作中进行选择。在国际政治领域，与现实主义、新自由主义相对的是建构主义学派。与前述两种学派不同的是，建构主义把“观念”引入到国际政治社会中，而且认为处于怎样的结构中并不重要，关键是国际行为体有能力、有意识去改变。建构主义主要有两条基本原则:第一，人类关系的结构主要是由共同观念而不是由物质力量建构的;第二，有目的之行为体的认同和利益是由共同观念建构而成的。［1］(P1)建构主义认为，社会结构的形成与存在是行为体社会实践的结果，行为体的互动造成了社会建构。也就是说，在现实主义和自由主义视为不可易移的“无政府状态”，在建构主义看来不过是国家互动的结果而已。为此，建构主义学派大师温特还特地将国际社会划分为三种文化状态:霍布斯文化，强调的是“丛林法则”，国与国之间是敌人关系，适者生存;洛克文化，国家之间是竞争关系，既有利益冲突，也存在合作共赢;康德文化，国家关系是朋友关系，非暴力和互助是其特征。在建构主义看来，国际关系最终会被康德文化所主宰，从而彻底、永久实现人类和平。

通过分析国际关系领域三大理论流派，我们发现，虽然不能否认在公共外交所要达成的目标和具体实施行为体等诸多方面存在现实主义与自由主义的影响，但公共外交更加符合建构主义的特征。首先，从实践过程看，公共外交与建构主义的行为方式都是间接的。公共外交是通过媒体、民间组织、智库、学术机构、知名人士及普通民众活动影响他国民众达到间接影响他国政府的目的。建构主义则强调行为体互动，产生结构，进而影响行为体。这种间接过程同时也是双向的，建构主义行为体固然建构结构，但结构也造成行为体，一种结构在形成过程中会形成某些相同的观念，这些观念也会不断对行为体进行塑造。公共外交也是一样，实施国在对他国公众、舆论环境进行影响时，本国国内政治环境也必然对此予以配合，实施国实际上也在被目标国所改变，沟通实际上是双向的。否则公共外交就会沦为单方面宣传，也就根本谈不上实现国家战略利益。其次，从实施手段上看，公共外交旨在通过信息、文化等手段对目标国施加影响，建构主义注重的是话语(discourse)，比如观念、意识形态、文化知识、语言等。实际上二者都是强调物质手段之外的非物质力量。再次，从实施结果上看，二者都强调互动的重要性。对于一种外部环境，公共外交和建构主义都不会把其看成是稳固不变的，而认为主体在相互交往中会互相改变。通过有意识地推动、建构，达成对已方或双方更有利的环境层次。这种环境层次在公共外交看来就是改善一国形象，提升国家影响力，在建构主义那就是获得共同的身份认同，并构建互利的国际文化体系，核心是互信、合作。

二、公共外交的重新兴起与中国公共外交实践的现状

公共外交在冷战时期曾经在美国兴盛一时，但冷战结束以后就走向沉寂。9·11事件使公共外交重新回归人们的视野，整个美国都在思索:为什么恐怖分子会把美国当成袭击目标?一个自命为世界民主国家灯塔的国家何以会遭受如此惨痛的打击报复?为此，美国官方、智库、民间调查机构举办了大量的调查，并进行数据比对分析，结果让美国颇为震惊，不光是穆斯林国家和阿拉伯国家厌恶美国，就连欧美国家、东亚，乃至盟国都对自己持有异议。“美国的自大、自私、伪善、自我沉迷与轻蔑其他国家的形象深深种植在全世界人心里。”［2］在此背景下，一场为争取“世界民心”、“改善形象”的公共外交再次在美国兴起。因为美国强大的影响力，公共外交也越来越被其他国家所重视。与直接的政治干预、经济制裁等硬手段相比，公共外交具有相对柔和、灵活性优点，代价小而获益大。英国、加拿大、法国等国家也纷纷制定了自己的公共外交战略，设置专职公共外交部门，优化管理体制。有些国家诸如伊朗、日本和俄罗斯对外政策中公共外交已然成为“必要的一线”、“中枢”和“支柱”。［3］全球各国已经开始把公共外交视为21世纪不可或缺的国家战略，尤其对于后发展国家与新兴国家经济体来说，与发达国家相比，它们更希望得到国际社会的承认，消除他国误解，完成国家形象塑造，和平融入国家秩序。

相较于西方国家而言，我国公共外交起步较晚。改革开放以前，局限于革命与战争的时代判断，当时的对外工作主要以宣传为主，目的是“推动世界革命”，对象是“第三世界国家及一、二世界的左派”。虽然这些举措在建国初期增进与社会主义国家的友谊，减少西方国家对中国进行敌意宣传所带来的负面影响等方面产生过积极效用。但在“左倾”思想的影响下，这种模式“近乎八股”的宣传，总体上而言并不太成功。［4］(P34)改革开放以后，随着我国融入国际秩序的步伐加快，经济总量不断增加，中国正以一个西方国家所不熟悉的方式日益崛起。在这个过程中，西方国家先是寄望于中国会转变为另一个西方式国家。但当他们最终意识到中国不可能沿着他们设计的轨道前进时，又开始叫嚷着“中国威胁论”。除了传统的中国“军事威胁”、“经济威胁”、“意识形态威胁”，甚至连“人口”、“间谍”都构成了威胁。2005年以后又有了“中国责任论”、“利益攸关方”的说法，在每一次中国国力迈向一个新台阶的时候，国外对中国评判的声音似乎如影随形。在西方国家眼中，一个新兴大国的崛起必然意味着原有霸主地位的威胁以及国际秩序的改变。当新兴国与霸权国的固有结构性矛盾无法得以解决时，大国间的大规模对抗必然会发生。在这样一种政治文化氛围的影响下，把其他任何能够挑战其霸权国地位的国家塑造成可怕的敌人也就成为美国的一种习惯，崛起的中国很容易被看作是美国霸权的“挑战者”或“敌人”，国家形象也容易被恶意扭曲，这对于中国国家利益的实现是非常不利的，必须通过有效的外交活动，逐步打造出一个勇于承担国际责任和尊重国际规则的国家形象。

公共外交恰恰能承担起这样的责任。如前所述，公共外交的主要目标是通过影响他国公众，制造舆论环境，达成战略预期。这个战略预期就是国家形象的构建与国家利益的实现。我国在公共外交方面也有不少比较成熟的经验，比如耳熟能详的“兵乓外交”，访日“青年友好团”等等。中国在改革开放以后，公共外交的时间范围与力度不断增强，公共外交的参与机构日渐增多，不仅包括国务院新闻办公室、外交部、宣传部、文化部等机构，还包括中央电视台、中国国际广播电台等。公共外交实现的形式也日益多样化，由过去单纯依靠国际广播、外文期刊发展到以卫星电视、国际广播、互联网、发行图书、开办各类国际文化节、电影节、艺术展、图片展、文艺演出等方式进行宣传，从举办文化活动年和创办孔子学院到成功举办奥运会、世博会到国家领导人在进行国事访问期间纷纷走入民间到各驻外使馆接受各类媒体采访等，都在全世界掀起了一阵阵的“中国风”。2011年1月17日，中国国家主席胡锦涛访美的前一天，在高楼林立的美国纽约时报广场电子屏上，6块电子显示屏同时播放一则醒目的中国国家形象宣传片，让美国观众了解一个更直观、更立体的中国国家新形象。这部国家形象片，就是一场盛大的公共外交。这种“影像符号”代替文字符号，非官方制作团体代替官方对外宣传，运用成熟的商业模式的新型公共外交方式不仅是中国公共外交探索的一次转型，也给其他国家了解中国提供了新途径。

三、人民政协——公共外交的有力推手

2009年7月，胡锦涛总书记在第十一次驻外使节会议上指出，公共外交作为总体外交的重要组成部分，是新形势下完善我国外交布局的客观要求，是我国外交的重要开拓方向。可以说，中国公共外交已进入到举国关注的时代，可谓“风生水起正当时”。中国对外友好协会会长陈昊苏认为公共外交的行为主体包括政府、社会精英和普通公众三个方面，其中政府是主导者，社会精英是最活跃的力量，普通公众则是最为雄厚的基础。政府是主导者，更是参与者，而多数情形下是在公共外交幕后进行操作;普通民众是公共外交的根基，随着我国经济交往范围的不断扩大，普通民众越来越有机会接触到其他国家人民，他们的形象、言语、谈吐也能对其他国家公众评判中国产生影响;社会精英是中坚，公共外交中绝大多数活动都通过社会精英来完成。

相较而言，人民政协在推进公共外交方面具有得天独厚的优势。首先，人民政协具有广泛的代表性，充分的人才保障。新时期的全国人民政协涵盖了全国各党派团体、各民族共34个界别的2000多位代表人士，这使得政协无论是在交流规模还是在交流层次上都能够从容应对国外各领域的机构和精英人士。其次，人民政协“亦官亦民”的特点便于开展公共外交。政协与人大是我国发扬社会主义民主的重要渠道和重要形式，从这一点上说，政协具有官方性质;但中国政协同时又是联系人民群众的组织机构，它内部就包含了不同的人民团体，有些人民团体如中国宗教界和平委员会直接构成了我国公共外交实施主体的一部分。所以，这种融官方外交和民间外交于一体的特点，既能代表国家，又能了解民众，使人民政协在开展对外交往时更能适应形式需要，灵活多变。再次，人民政协依托的理念也易于其实施公共外交。目前，交流与合作依然是世界主要国家的价值追求，而这一种理念反映在国内政治上就是和谐社会，在国际上就是和谐世界或者国际关系民主化。和谐世界的建成与各国相互尊重、协商民主是分不开的。人民政协作为我国协商政治的实行机构，在协商民主理念的理解与实践中与其他国家有共通之处，这样，人民政协在向他国精英、公众解释中国追求民主、进步、构建协商制度上也必然具有更大的说服力。

全国政协在2010年世博会期间就开展了大量的公共外交工作，积累了丰富的实践经验，比如全国政协外事委员会举办公共外交专题报告会和座谈会，普及公共外交知识，广泛赠发《公共外交季刊》，制作播放电视专题片，产生了积极反响;同时通过举办中欧圆桌会议等交流活动，既了解了他国公共外交理念，也传播了本国执政理念、发展概况，进一步促进其他国家正确了解中国。

由于我国公共外交起步较晚，与其他国家相比还有一定差距，可以说是在实践中学习，实践中提高。因此，发挥人民政协在推动中国公共外交进程的作用方面，笔者认为，可以从以下几个方面入手:

1、充分整合公共外交资源，将人民政协公共外交纳入国家整体外交统筹部署。政府外交和公共外交构成中国外交的整体。目前，国务院新闻办、中宣部、文化部、中联部、外交部等国家部门均在参与公共外交工作。全国政协外事委员会为了开展公共外交也组建了国际经济小组、国际形势小组和公共外交小组。这三个小组虽然工作重点有异，但都承担着开展公共外交的使命。从以上我们可以看出，负责对外交流的各个部门不仅数量众多，职能也可能重叠，缺乏统一协调。因此，我们应该设立专门机构，统一组织、管理、指导和协调公共外交，不断整合各类资源，增加资源投入，将人民政协公共外交整体纳入国家外交统筹部署中。不仅中央层面如此，地方上也可以建立专门协调机构。2011年2月，上海公共外交协会已经宣布成立，但还远远不够，需要更多地方机构、组织、团体的参与。

2、人民政协要积极主动参与推进公共外交。首先各级政协把公共外交作为履职重要内容，从维护国家根本利益出发，推进政协公共外交，大力提升国家软实力。要能够以国家重大活动为抓手，进行公共外交活动。比如在世博会期间，上海市政协积极向海外来宾介绍我国经济社会发展和社会主义民主政治建设情况，并以提案、社情民意信息等方式组织委员对世博公共外交提出意见和建议。对地方各级政协而言，一些重要的地方性活动也需要政协委员的积极参与与宣传，各级政协委员要努力使自己“内知国情，外晓世界”，与外国友人交谈不仅要思考自己讲什么，注意讲话艺术，更要善于聆听，做到“以心待人，以诚感人”，用语言搭起沟通心灵的桥梁。

3、重视运用对外信息传播的手段，推动政协公共外交工作信息化。2010年，政协外事委员会策划出版了《公共外交季刊》，这是国内第一本专门介绍公共外交的专业性刊物，普及公共外交理念是其功能之一。《公共外交季刊》创办之后，有些外国驻华使馆和国际重要智库向编辑部提出要求，希望能够寄赠，这充分说明了《公共外交季刊》的影响力在不断增大，同时刊物本身也起到了公共外交作用。［5］除了平面媒体以外，应高度重视对外传播技术的信息化，尤其是借助网络的力量传播政策、理念和文化。对一些重大事件要及时用网络予以报道，并跟踪网络舆论导向。为此，全国各级政协可以开辟相应的外文网站介绍自己，政协委员也可以通过开辟微博，通过MSN或其他通讯工具与外国友人保持长期联系，不断使他们认识中国，了解中国。

4、打造精通国际语言、通晓世界文化、善于国际交流的高素质政协公共外交人才队伍。要想开展好公共外交，没有一支高素质的国际交流人才队伍是不行的。我们在开展公共外交的过程中，一个精通国际语言、通晓世界文化的精英人员往往在对外交往中产生巨大的人格魅力，使对方易于接受所要表达的信息。而由许多精英构成的公共外交团体，不论是在国内还是在国外开展公共外交，势必会赢得更多尊重，更容易开展不同文明间的对话。就政协而言，组成政协界别众多，涵盖社会方方面面，各个领域的人员都有代表，我们可以借此培养稳定的、权威的专家队伍，也可以打造出睿智、幽默的学者队伍，或者真诚、友善的民间团体队伍，公共外交需要什么样的人才我们就可以相应推出什么样的队伍。不光是在国内开展对外交往工作，更要走出去，传扬自己的文化，宣扬我们的理念。

［1］亚历山大·温特．国际政治的社会理论［M］．秦亚青译，上海人民出版社，2000．

［2］赵可金．美国公共外交的兴起［J］．复旦学报(社会科学版)，2003，(3):87．

［3］唐小松，王义桅．国外对公共外交的探索［J］．国际问题研究，2005，(1):60．

［4］贺文发．突发事件与对外报道［M］．北京:中国传媒大学出版社，2008．

［5］笑蜀．让外交走向透明和民主——对话韩方明［N］．南方周末，2010－10－01．

D82

A

1671－2803(2011)06－0056－05

2011－09－22

1．骆平(1983—)，男，安徽无为人，重庆社会主义学院多党合作历史研究中心讲师;2．周巧生(1982—)，女，安徽合肥人，重庆社会主义学院多党合作历史研究中心讲师。

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