论我国水资源的多主体共同治理

杨 宇,马友华

(1.安徽农业大学人文社会科学学院,安徽合肥 230036;2.安徽农业大学资源与环境学院,安徽合肥 230036)

●能源与环境问题研究

论我国水资源的多主体共同治理

杨 宇1,马友华2

(1.安徽农业大学人文社会科学学院,安徽合肥 230036;2.安徽农业大学资源与环境学院,安徽合肥 230036)

我国传统的公共资源管理模式将水资源的控制权置于公共领域,各级政府是水资源唯一的监管主体。随着水资源供给不足的问题日益严重,人们开始对这种单一主体的行政管理模式提出质疑。笔者首先从水资源的国家所有权性质、公共物品属性等方面论述了政府作为水资源治理主体的必要性,然后针对现行管理体制中存在的政府管制太多、民众参与不足等问题,提出政府应当适度放权,可以通过产权契约安排将部分水资源的管理权交给社会和市场来行使,实现水资源的多主体共同治理。

水资源;监管主体;共同治理

长期以来,政府是我国提供公共产品、管理公共资源和做出公共决策的唯一主体,水资源作为公共资源,它的产权设计和公共物品属性使得它的控制权一直被置于公共领域,由政府进行分配、利用和开发。随着人口的增长和经济的发展,我国水资源的供给明显不足,而水资源空间分布不平衡、利用率低、水体污染严重又加剧了这种短缺情况。人们开始对我国现行的水资源行政管理模式提出质疑,甚至有人提出,是否可以将水资源的管理权交给市场,由市场机制来实现有效供给和优化配置。笔者认为,拥有个人生存和发展所必需的一定数量的水资源是每个公民不可剥夺的基本水权,水资源的分配和供给关系到社会公平、人权保障和国家稳定,必须由政府进行公共干预。

一、政府是水资源治理的必然主体

(一)水资源的物理特征决定其必须由政府进行治理

1.水资源在空间分布上具有不均衡性。水资源是大自然的赐物,它的空间分布是不均匀的,我国水资源东多西少,南多北少,80%的水资源集中在长江以南地区,北方人均水资源的占有量仅占世界平均水平的4%到5%。另外自然供水有明显的季节性特征,同一地区的水资源在不同时间有丰枯的区别。只有政府才能对全国范围内的水资源进行总体规划,统筹管理,使其在空间上重新布局(如通过大型的调水工程来改变河道)。

2.水资源在形态上具有整体性。自然界的水资源形态各异,按照不同的分类方式,可以分为液态水、固态水和气态水;江河、湖泊和水库里的水;地表水和地下水;工业用水、灌溉用水、生活用水、生态用水等等。水资源的各种形态不是孤立存在的,各种水体之间彼此联系,相互转化,不断循环,构成一个完整的复杂的水文系统。这种整体性特征使得水资源在空间上不易分割,必须由政府在宏观上进行全盘考虑,综合治理。

(二)水资源的国家所有权性质决定其必须由政府进行治理

二十世纪之前,水资源一直是作为土地的附属物存在的,水资源和矿产资源都是土地所有权的客体,主要受民法上的土地所有权制度、相邻关系制度的调整。生态环境的恶化和水危机的出现引发了人类对水资源的关注,水资源开始从土地中独立出来,成为单独的所有权客体。如今世界各国通过立法宣告水资源属于国家或人民所有,已经是一种极为普遍的现象。我国《宪法》中有专门的自然资源国家所有权条款,《宪法》第9条第1款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有。”水资源单行法中对此也有明确规定,如《中华人民共和国水法》第 3条规定:“水资源属于国家所有。”①1988年的《水法》曾规定了水资源的两种所有权形式,即国家所有权和农村集体经济组织所有权,但2002年修订后的新《水法》只规定了水资源国家归国家所有,农村集体经济组织只享有水资源的使用权。这些规定赋予水资源国家所有权充分的法源依据。

当然,水资源全民所有并不意味着水资源的所有权由全体人民共同行使,除非在小国寡民的时代,权利的所有者和权利的行使者常常是分离的。而正如2000多年前亚里斯多德所指出得那样:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人关注的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视其他公共的事物。”[1]这种公共产权的资源,对其进行监管和维护的费用由管理人个人支出,而收益却会被所有社会成员平均获得,个体公民或组织往往缺乏管理的意愿,而政府作为民众公共利益的代表,有能力也有义务对公共资源进行管理。根据我国《水法》的规定,国务院对全国范围内的水资源进行统筹管理,各级地方政府负责本行政区域内水资源的开发、利用和保护,国家对水资源的所有权通过行政权得以实现。

(三)水资源的公共物品属性决定其必须由政府进行治理

何谓公共物品?萨缪尔森曾经给出经典定义:“每个人对这种物品的消费不会造成任何其他人对该物品消费的减少。”[2]根据萨缪尔森的定义,后来的经济学家提出了判断公共物品的两大标准:消费的非排他性和非竞争性。水资源具有公共物品的属性,它的整体性特征使其在空间上难以分割,因此难以对其中某一部分水资源的权属加以界定,即使勉强加以界定,水资源的流动性也使得权利主体无法排除其他可能的消费者。

一般而言,资源具有公共物品性是政府进行管制的重要理由,当某种资源具有消费的非排他性和非竞争性,人所具有的“经济人”的特征会企图以尽可能小的代价(甚至不付费)尽可能多地消费这种资源。由于无法排除掉不付费的消费者,以追求利益最大化为目标的私人企业就会失去提供这种物品的动机,但政府却可以通过税收等形式强迫公民为这种物品支付费用,然后再用公众支付的费用对资源进行管理开发,从而保障该物品的持续供给。

(四)水资源的公地特征决定其必须由政府进行治理

1968年,哈丁教授在《公地的悲剧》一文中讲述了对所有人开放的公共牧场必然会遭到过度放牧的故事。公地的本质特征在于决定资产使用方式的产权结构,如果某种资产的产权安排决定了很多人都能不同程度地使用这种资产,那么这种资产就具有公地的特征。[3]水资源作为公共资源,它的产权设计决定这种资源的享有是开放性的,所有社会成员都是资源实际的拥有者和使用者,任何人都不能将其他人排斥在资源的使用之外。由于每个社会成员都是独立的经济主体,具有独立的利益,在对资源进行消费时,每个成员只关注个人收益要大于个人成本,而不考虑由他们的行为额外产生的社会成本。这种以个人利益最大化为导向的消费行为,必然会导致消费者企图以尽可能少的代价对资源尽可能多的利用,这就产生了“搭便车”的现象,如果所有社会成员都成为“搭便车者”,最后的结果必然是公共资源的过度使用乃至衰竭。

市场的基本功能是使交易双方的利益最大化,而不是使社会福利最大化,以逐利为目的的市场机制显然无法有效配置这种具有公地性质的资源,必须由政府进行监管,否则会导致资源配置的低效率或是供给不足。

二、政府作为水资源唯一治理主体的问题

水资源的物理特征、公共物品属性等决定政府是其必然的治理主体,根据《水法》第12条,我国建立起以水利部为核心、多部门共同参与的水资源行政管理模式。作为唯一的治理主体,从宏观调控到微观控制,政府对水资源进行包揽一切的全方位监管,由此产生庞大而复杂的公共管理职能。这样数量巨大的公共管理职能无论哪一级政府或是水行政管理部门都无法独自承担,这使得行政分权成为必须。在单一主体的治理模式下,这种对水资源行政管理权的分割只可能是行政机关内部的体制内分权,不可避免的会产生以下三大问题。

(一)多重委托问题

水资源是公共资源,在我国的《宪法》和《水法》中被界定为国家所有。国家所有权的最大特点在于国家是一个抽象或集体的主体,虽有政治权利和财产权利,却不能像公民那样亲自为之,必须通过一定的机关或法人的活动才能实现国家所有权。[4]于是国家委托中央政府(即国务院)代为监管水资源,形成初始委托关系(国家形象的虚化使得在初始委托中就已经出现真正的初始委托人缺位的现象)。接着,中央政府再委托国务院水行政主管部门(即水利部)负责全国水资源的统筹监管,同时委托其他部门协同水利部进行管理(如国土资源部管理海洋资源;国家环保总局管理水污染治理和水资源保护等),这就形成第二层委托关系。然后,水利部及国务院其他相关部门作为中央的水务主管部门,再次将管理权委托给省一级政府中对应的下级职能部门,省一级职能部门随之又将职权向下级政府的对应部门层层委托下去。除了这种中央到地方的垂直委托之外,我国的水资源管理体系还有地方政府之间的平行委托,以及不同行政部门之间的职能分割委托,最后形成错综复杂的多重委托关系。

在这层层委托中,不仅会出现代理层次过多造成的代理成本高效率低的问题,更重要的是,这种多重委托关系是由行政机关之间相互委托形成的,是行政机关的体制内分权,缺乏民众的参与,这将不可避免会产生委托方与代理方的目标不—致的问题。代理方或者是由于信息不对称,误解了委托方的本意;或者是出于自己的私利,故意违背委托方的意愿,最后往往是代理结果不符合委托方的利益,失去了委托代理的本意。多重委托的中间环节越多,结构越复杂,问题就越严重。而政府对水资源监管范围越大,监管内容越多,多重委托的层次就会越多,结构就越复杂。

(二)利益冲突问题

这种体制内分权是水资源的行政管理权在各级政府和政府部门内部流动,既有自上而下的地方分权,又有不同职能部门之间的公务分权,权力的条块分割和相互交叉必然会引发多方面的利益冲突。

1.地方政府之间的利益冲突。各级地方政府经由国家授权,对管辖区域内水资源的配置、开发和利用具有实质性的决定权,已经在事实上形成对水资源国家所有权的条块分割。作为区域利益代表,各地方政府在进行公共治理时难免会以本地利益为导向,着眼局部利益,作出的公共决策往往会背离公共目标。由于我国尚未建立有效的节水治污的惩罚和激励制度,地方政府缺乏足够的动力去节约水量和控制水质,为了促进本地经济的发展,甚至会引进高污染投资项目或者采用宽松的排污标准,在水资源的使用上也难免会存在“取水最大化”的现象,其结果必然是水资源配置失衡,资源浪费与短缺并存,上下游、左右岸之间水事纠纷不断。

2.各职能部门之间的利益冲突。水资源的利用具有多层次性,包括饮用、灌溉、航运、发电等多种用途,与之相对应,我国水资源监管部门包括水利、能源、交通、城建、环保等十多个政府部门,各个职能部门分别对涉水事务进行归口管理。这种“九龙治水”的管理模式人为地割裂了水资源的统一性和整体性,将地表水和地下水、生活用水和生态用水、水质和水量等进行分别管理,违背了水资源的天然属性。更重要的是,各职能部门缺乏兼顾全局的观念和能力,在自己的职权范围内制定法规和规章,往往只关注部门利益,相互之间职能有交叉、责任难区分、利益难协调。

(三)民众参与不足问题

体制内分权将民众排除在权力中心之外,民众处于被管理者的角色,在进行水资源管理时只有政府一个声音。

1.民众缺少可行的利益表达机制。满足生活、灌溉、娱乐需求需要多少水量?目前的用水情况和用水模式是否符合节水治污要求?当地企业是否存在违规排污的情况?生态补偿标准应该如何确立?政府要进行良好的治理,需要得到民众有效的反馈。民众作为水资源的直接使用者,他们最了解本地区的用水现状,也对水资源的分配、使用和开发有着具体需求。可是民众和各级政府之间尚未构建信息交流的平台,民众缺少意愿表达的渠道,政府也无法了解本地区真实用水情况以及民众多元化的用水需求。

2.民众缺少对政府的有效监督机制。从理论上来说,政府作为本地区民众的利益代表,它的行政目标必须符合民众的公益,事实上各级政府和政府部门都是独立的经济主体,不免会存在以行政权力谋求私利的现象。尤其是我国目前还存在政府集水资源的管理职能与经营职能于一身的情况,许多水行政主管部门都有直属或是挂靠的经济实体,比如2009年海河水利委员会就投资组建了华北水利水电工程集团有限公司,年营业总收入达到92805.06万元。[5]水资源监管部门在拟定政策法规进行管理时,不免要考虑地区利益、部门利益、甚至下属经济实体的利益,作出的公共决策可能会违背甚至伤害民众的公益,而民众作为水资源的所有权人,却无法对政府进行监督和制约。

三、我国水资源多主体治理的构想

水资源管理权历来是我国行政权力的组成部分,可随着现代行政管理内容的扩张和民众用水需求的多元化,这种单一主体的行政管理模式已经无法适应日益庞大和复杂的公共管理职能,出现政府“什么都想管,什么都管不好”的局面。笔者认为,政府可以适度放松对公共资源的管制,以授权或委托的方式将部分水资源管理权转交给社会和市场行使,实现国家权力的分散化和公共事务管理的多元化,构建多主体共同治理的水资源管理模式。

(一)实现多主体共同治理的关键:体制外行政分权

与美国等具有长期自治传统和悠久自治文化的国家不同,我国从秦始皇建立第一个中央集权的封建国家开始,奉行的就是“国家至上论”,公权力处于一种强势的主动地位,对民众政治、经济、文化生活的各个领域进行全面干预。这种以国家为中心的权力运行模式否认民众和社会群体具有多元化的利益和需求,认为个人利益和群体利益只有在和国家利益保持一致时才能实现,因此在制度设计时也没有预留民众参与的空间。民众缺少参与公共管理和公共决策的途径,多元化的利益和需求得不到实现;政府缺少民众自下而上的有效反馈和有力监督,难以实现对公共事务的良好治理,甚至可能会出现权力的失范和异化。解决这些问题的有效途径就是对公权力进行理性分权,权力越分散,越容易针对不同个体的具体需求作出回应,也越容易控制权力的非规范行使。这种分权并不仅仅是让权力在各级政府和政府部门之间进行体制内循环,更重要的是向体制外分权,在政府之外建立的新的治理中心。

1.政府应主动分权。我国的水资源管理权历来被置于公共领域,政府是唯一的监管主体,将管理权部分让渡给社会和市场就意味着政府放弃权力,相关主管部门的利益将受到损害。因此,社会和市场能否对水资源进行管理,能在多大范围内进行管理,关键在于政府是否愿意主动放权,以及愿意在多大程度上放权。不仅如此,政府“主动放权”,意味着政府在认为必要的情况下随时可以强迫社会和市场“还权”,政府必须在退出公共管理领域后善于控制自己的权力,不要轻易再度进入,让社会和市场有机会成长和发育,最终填补政府退出后留下的权力空白。可以说,多主体治理在我国是否能够实现在很大程度上取决于政府的主动让位和自我克制。

2.政府应合理分权。第一,政府应改变集水资源管理职能与经营职能于一身的状况,剥离政府综合管理部门与资源经营性部门的行政领导关系,将水资源的经营职能交给市场主体。第二,在水资源管理职能方面,政府应“抓大放小”,将精力集中于基础性的工作①1997年世界银行《变革世界中的政府》的报告认为有五项基础性任务处于政府使命的核心地位:建立法律基础;保持非扭曲性的政策环境;投资于基本的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护环境。。事关国计民生,属于宏观决策与调控范围的水资源管理职能(如政策法规制定、水量初始分配、污染防治等)应由政府保留,不得分离出去。属于中观和微观层次,具有执行性、技术性的一般管理职能(如水利测绘、水质监测、节水宣传等),政府可以大胆放权,根据具体情况采取合同外包、政府购买等方式交给社会(包括社区自治组织和社会自治组织)行使。

(二)从产权角度看各主体的治理范围

水资源的产权特征具有公共物品性与外部性,传统法学理论一直偏好于将水资源的产权置于公共领域,由政府进行管理。笔者认为,不同类型的水资源具有不同的产权属性,可以经由产权契约安排交给不同的主体进行管理。根据水资源在排他性和竞争性程度上的不同,可以分为纯公共物品、准公共物品和私人物品,与此相对应,水资源产权可以划分为国有产权、社团产权和私人产权,分别由政府、社会和市场进行治理。

同时具有消费的非排他性和非竞争性两种属性的水资源属于纯公共物品,这一类水资源数量不多,包括生态环境用水、消防用水、国防用水等。这一类水资源属于国有产权,产权性质是全开放式的,一旦被国家提供,每一位公民都能普遍享有,无法将任何人排除在这种利益之外,同时一国公民数量的增加或减少通常也不会降低其他公民享有服务的数量和质量,这种产权性质的水资源必须由政府进行经营和管理,否则必然会产生资源的过度使用乃至衰竭。

水体中取出,已经计量和分割的水资源,如计量到户的自来水,市场上售卖的纯净水,私人会所里的温泉等属于私人物品,与纯公共物品相反,此类物品同时具有消费的排他性和竞争性。这一类的水资源属于私人产权,产权性质是全封闭性的,排他性程度最高,一旦购买,所有权人可以对其进行独占性的消费。严格意义上来说,这种私人产权的水已经不能被称之为水资源,而应称之为水产品或者是水商品,可以完全交由市场机制来进行调整和规制。

绝大多数的水资源是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品,如流域漫长的大江大湖,人工修建的水库,农村集体组织里的水塘中的水等,它们的竞争性和排他性程度往往差别很大,但都可以被归入社团产权。这种产权性质是半开放性的,对外具有排他性,将非社团成员排斥在权利的享有和行使之外,对内由特定群体里的全部成员共有产权,每一个成员都能同等享有和使用全部的权利,每一个人行使权利时,并不排除其他人对该资源行使同样的权利,对资源进行处分必须以民主程序来做出。这种产权性质的水资源可以交给社会进行管理,根据具体情况采取不同的治理方式。比如对农村集体用水,可以组建农民用水者协会,实现用水者的自我组织、自我决策和自我管理。对跨区域大江大湖可以组建流域综合用水协会,配合水行政主管部门进行一般事务的管理,如水质监测、居民用水需求统计、水利合作开发等。

(三)政府和其他治理主体之间的关系

水资源多主体治理的核心是多元、平等与分工协作,但我国国情决定政府会在很长一段时间内居于主导地位,充当“同辈中的长者”角色,政府与其他治理主体之间呈现出既合作又对抗的关系。

1.政府对社会和市场主体的培育。一般而言,实现多主体治理需要四个条件:发达的市场经济,成熟的公民社会、有限政府以及尊重契约。以上条件我国目前还有诸多欠缺,社会和市场在进行公共治理方面也明显缺乏能力和经验,需要政府自上而下的培育和支持。首先,政府要主动将部分水资源管理权让渡给社会和市场,通过法律授权或行政委托为其进行治理赋予内部权威。其次,政府可以通过政策指导、法律支撑、标准制定、信息提供和财政支持等多种方式,为社会和市场主体进行治理提供良好的外部环境。

2.政府对社会和市场主体的监管。任何权力如果缺少监督和控制,都有被滥用的可能,社会公权也是如此。社会和市场主体享有对公共事务进行管理的社会公权,就必然存在权力滥用的可能,政府应当善尽监管职责,在其无法实现有效治理或是伤害成员利益时进行矫正或制裁。在监管时政府应注意维护其他治理主体的民间性和独立性,进行间接管理和事后监督,不应直接干涉其他治理主体人事、财政和具体内部运作,对他们的权力滥用行为应以行政救济手段进行事后的审查和制裁。

3.社会和市场主体对政府的协助。社会和市场主体内能够协助政府进行有效治理。他们的内部成员都是直接的用水者,具有相同或相似的利益,比任何外部的权力中心更关心水资源的合理使用和良性发展,社会和市场主体可以对成员的意见进行集中、协调和整理,然后传达给决策机关,用最低的成本和最高的效率建立更稳定合理的用水秩序。其对政府的协助可以具体表现在很多方面,如收集、统计、分析、发布用水信息,研究和制定当地水资源的开发规划,进行水量调查为政府宏观调控提供基础数据,协调政府与组织成员之间的利益冲突等,甚至在某些时候,为了实现社会的整体利益,可以带领组织内所有成员做出一定的妥协和让步。

4.社会和市场主体对政府的制约。我国“国家至上”的权力运行模式使得很长一段时间内国家中只有政府和公民孤立的两级,政府权力很大,行为的随意性也很大,政府的非规范行为常常会侵害公民的权利。而每一个微观存在的公民力量太过微薄,面对强大的行政权力势单力孤。社会和市场主体的出现在政府和公民间产生了一个中间层,把单个公民的微薄力量集中在一起,以组织的形式参与政治活动,以集体的方式增加影响力,以社会权力制约国家权力。可以说,“如果否定公民与国家之间的中间社会存在的合理性,而没有了这些分享国家公权的组织,孤立的公民必将在专治政治的寒风中无所遮蔽”。[6]现实生活中,社会和市场主体对政府权力的制约主要表现在两大方面:参与政府对水资源进行公共决策的过程;对政府违法行为提起行政复议或行政诉讼。

[1](古希腊)亚里斯多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1983:45.

[2] Samuecson P.A.,The Pure Theory of Public Expenditure.Review of Economics and Statistics,1954,November,387-389.

[3]李红坤,莫建明,唐瑶.公地的悲剧:国有经济效益滑坡的一种产权诠释[J].财经科学,2003(1).

[4]邱秋.水资源国家所有权的性质辨析[J].湖北经济学院学报,2009(7).

[5]赵玉红,范椭.水利国有企业改革发展研究[J].水利,2010(10).

[6]慕槐.私权神圣,公权呢?[J].法学研究,1996(3).

(责任编辑:李潇雨)

Study on Water Resources’Multi-subject Co-governance in China

YANG Yu1,MA You-hua2
(1.School of Humanities and Social Sciences,Anhui Agricultural University,Hefei 230036,China;2.Resources and Environment College,Anhui Agricultural University,Hefei 230036,China)

The traditional public resources’administrative mode in China puts the control power of water resources in public domain,and governments of different levels are the only regulatory subject.When the situation of water resources’insufficient supply becomes increasingly severe,people begin to question the single-subjected regulatory mode.This article starts with analyzing the necessity of government’s status of regulatory subject by discussing water resources’state ownership,its public goods quality,etc.Focusing on problems in the existing regulatory system,like excessive governmentcontroland insufficient public participation,this article proposes that governments should reasonably reduce their power and authorize parts of the water resources’administrative power to society and market through property right contracts,and finally constructs a multi-subject co-governance system.

water resources;regulatory subject;co-governance

D920.4

A

1008-2603(2011)01-0001-06

2010-12-28

国家科技支撑计划项目“沿巢湖地区农田养分污染减控与面源污染”(项目编号:2007BAD87B06);国家水体污染控制与治理科技重大专项“受农业面源污染入湖河流污染控制与生态修复技术及工程示范课题”(项目编号:2008ZX07103-002)。

杨宇,女,安徽农业大学人文社会科学学院讲师;马友华,男,安徽农业大学资源与环境学院副院长,教授。