泛北部湾区域公共管理的特殊性与复杂性*

2011-08-15褚添有

湖北科技学院学报 2011年5期

关键词：区域经济管理

褚添有

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林 541004)

泛北部湾区域公共管理的特殊性与复杂性*

褚添有

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林 541004)

泛北经济合作需要建构并实施泛北区域公共管理。而泛北经济合作的特性又决定了泛北区域公共管理有其特殊性与复杂性，面临着诸多难题或障碍。因此在建构泛北区域公共管理的过程中，我们除了需要吸收和借鉴国内外的有效经验外，更需要因时、因地制宜，实现创新。

泛北部湾经济合作;泛北区域公共管理;特殊性与复杂性;创新

一、泛北部湾经济合作呼唤区域公共管理

由于资源禀赋等方面的诸多差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要，因而经济全球化与区域经济一体化乃成为当今世界经济发展的大趋势。一个国家或地区唯有融入这一经济一体化的潮流之中，才可能得到更好的发展。自我的封闭与孤立只会导致经济倒退和落后。

泛北部湾(以下简称“泛北”)经济合作是中国与东盟积极应对经济全球化、区域经济一体化所作出的重要战略选择。首先，泛北地区具有重要的地缘经济地位，区域内的南海地处太平洋西岸，位于中国大陆以南，西邻越南，东邻菲律宾，南临马来西亚、文莱，地处太平洋和印度洋之间的国际航道要冲，是扼守马六甲海峡、巴士海峡、巴林塘海峡和巴拉巴克海峡的要道，在地缘经济上具有重大战略地位。但具有重要地缘经济地位的泛北地区却是东亚太平洋沿岸经济崛起带的落后区和欠开发区，这不利于东亚整体崛起和东亚区域经济的安全稳定和繁荣，因而急需加快推进泛北经济合作，带动区域内周边国家和地区的发展，提高区域整体实力，促进泛北地区发展成为太平洋西岸一个新增长极。其次，泛北地区是中国华南经济圈、西南经济圈与东盟经济圈的重要结合部，有关各方发展阶段不同，资源禀赋不同，但拥有巨大的资源和市场空间，且各具特色，相得益彰，互补性强，具备良好的合作基础和极大的合作发展潜力。推动泛北经济合作，使之成为中国－东盟自由贸易区建设框架内的一个新的次区域合作项目，将进一步丰富和深化中国－东盟合作内容，拓展和深化双方战略伙伴关系，推进海上东盟建设，实现陆地合作与海上合作的结合;有利于扩大区域市场和经济发展的空间，创造新的、更多的经济增长点;有利于共同吸纳与更合理地运用国际资本和外部资源，促进在更高水平、更深层次上的国际经贸合作，推动东亚整体合作的深入发展;有利于形成有效的经济合作平台，促进相关国家加强沟通，消除障碍，互利共赢，有利于区域内各国充分发挥海洋优势和比较优势，互利互补，促进产业转移与分工，合力提升本地区的整体竞争力;有利于加速推进中国－东盟自由贸易区建设进程，拓宽经贸合作的渠道，加速本区域经济的联系，提高相关各国的经济活力和效益。因此，自2006年中国政府提出泛北经济合作的构想后，便得到了泛北国家的积极响应，越南、马来西亚、新加坡、印尼、菲律宾、文莱等国政府都表示支持泛北经济合作。由此拉开了泛北经济合作的大幕。近几年来，中国与上述国家之间在港口物流、旅游、交通基础设施建设、农林渔业、海洋、能源等方面的一些合作项目已经开始实施，初步成绩喜人。2008年下半年以来，在全球金融危机的影响下，泛北经济合作的步伐受到了一定的影响，但在泛北各方的共同努力下，泛北经济合作仍然取得了逆势增长的不俗成绩，这也更加凸显出加强泛北经济合作的重要性。

在泛北区域经济合作过程中，由于存在区域内多个主体的互动影响，必然面临着一系列越来越外溢化和无界化的区域公共问题需要协调处理，如贸易保护主义盛行、区域产业结构雷同、区域无序竞争、区域环境恶化、跨境(区)基础设施建设问题、国际法律冲突、区域公共危机、问题区域、全球金融危机等等。这些区域公共问题如果不加以解决，则区域经济合作将会严重受阻。而要解决这些区域公共问题，单靠某一主体(如一国的中央政府或地方政府)运用传统公共行政手段进行治理，已无法处理区域内多种具体的利益矛盾，且协调成本过高，实效性差，难以达到目标，因而需要区域内各个政府之间进行通力合作，建构与实施一种跨国境的泛北部湾区域公共管理。

泛北部湾区域公共管理是指为了实现泛北部湾区域公共利益，区域内多元主体基于平等的基础上运用对话、协商、谈判、合作等方式对区域公共事务进行共同治理的活动和过程。其内涵主要包括:第一，泛北区域公共管理的目的或宗旨是解决泛北区域公共问题，实现区域公共利益。泛北部湾区域经济合作的实质是区域内的各个主体为了促进共同的经济发展而协调相互关系，进行多种形式的经济合作活动，大家一荣俱荣，一损俱损。在泛北区域经济合作进程中必然会产生大量的跨国或跨行政区划的区域公共问题，从而严重影响泛北区域经济一体化进程。这就需要建构一种有别于传统基于行政区划刚性约束的行政区行政的新的治理形态——泛北区域公共管理。它考虑的是区域各个主体的共同利益，而非单一主体的利益。基于区域共同利益的考虑而协调相互关系，合作提供统一的区域公共服务，如统一区域规划，统一区域政策，统一区域政务服务等，以消除区域公共问题。第二，泛北区域公共管理的主体是多元化的，既有代表官方的政府组织，也有非政府组织和私营部门;涵盖了泛北区域内的民族国家间政府协调组织、各中央政府、地方政府及其联合体，区域性的多样化非政府组织，私营部门，形成多元主体共同治理区域公共事务的新格局。多元主体之间是一种基于平等关系的基础上而建立的合作治理网络关系。第三，泛北区域公共管理的治理方式或手段是采用对话、协商、谈判、确立合作伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对泛北区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作［1］。

泛北区域公共管理对于泛北区域经济合作重要性，主要表现在如下几个方面:第一，制定和实施统一的泛北区域公共政策和规章制度，打破泛北地区存在的贸易壁垒，实现生产要素的自由流动和优化配置，促进区域经济的发展。第二，制定和实施统一的泛北区域产业发展规划，优化泛北区域内产业布局，形成产业聚集，带动区域经济的发展。第三，建立旨在缩小泛北经济合作成员之间发展差距的发展基金，解决泛北的“问题区域”，推动区域经济均衡发展。第四，提供统一的泛北区域公共服务，解决泛北区域公共问题，为区域经济发展创造良好的区域发展环境。

二、泛北部湾区域公共管理的特殊性与复杂性

与国内的区域经济合作(如长三角、泛珠三角、环渤海等)相比，泛北经济合作是一种国际性区域经济合作，是一种跨国界的区域合作，这就使得泛北区域公共管理具有不同于我国其他地方区域公共管理的特点，也更为复杂。

首先，泛北区域公共管理具有国际性的特点。长三角、泛珠三角、环渤海等地的区域经济合作都是属于我国一国范围内的区域经济合作，是具有地缘经济关系的几个省份自发联合倡导和推动的。长三角经济合作涉及苏浙沪两省一直辖市之间的合作，泛珠三角合作涉及福建、江西、广西、海南、湖南、四川、云南、贵州、广东9省、以及香港、澳门两个特别行政区之间的经济合作(简称“9+2”)，环渤海经济圈涉及的是北京、天津、河北、山东、辽宁、山西、内蒙古两市五省之间的合作。基于这些经济合作而产生的长三角、泛珠三角、环渤海等地的区域公共管理是一种跨省公共治理，仍然属于一国国内公共治理的范畴。而泛北经济合作则是中国居于国家战略层面的考虑而倡导和推进的国际区域经济合作，是中国和东盟的越南、马来西亚、新加坡、印尼、菲律宾、文莱等泛北国家之间在中国与东盟区域合作大框架下的一个次区域合作，是国家层面的经济合作，是国家战略的合作，因而基于泛北经济合作而产生的泛北区域公共管理是一种国家间区域公共管理，体现出了跨国界的国际公共治理的特点。

其次，泛北区域公共管理的国际性使其更具复杂性。由于长三角、泛珠三角、环渤海等地区域公共管理属于一国国内治理的范畴，它只需协调处理相邻的几个省市政府间的关系。当省市政府间关系协调遇到大的困难和障碍时，它还可以让中央政府出面来协调相互关系，因此国内区域公共管理相对显得简单化一些。而泛北区域公共管理不仅涉及到广西、广东、海南、港澳三省两特别行政区省际政府间关系的协调，涉及到广西区内南宁、北海、钦州、防城港等几市市际政府间关系的协调，而且还涉及到中国、越南、马来西亚、新加坡、印尼、菲律宾、文莱等泛北国家政府之间的国际政府间关系的协调，包括中国中央政府与泛北6国中央政府关系的协调、泛北6国中央政府间关系的协调，以及不同国家的地方政府之间关系的协调，因而泛北区域公共管理所需要协调的政府间利益关系比国内区域公共管理更为复杂，处理起来难度更大。

再次，泛北区域公共管理内容的特殊性与复杂性。长三角、泛珠三角、环渤海等国内区域经济合作基本上是陆路推进，围绕着陆地经济合作而展开，主要涉及公共基础设施一体化、市场一体化、产业分工、信息共享、旅游资源整合、金融合作、人才共同市场、环境治理与保护等方面。基于我国政绩经济和行政区经济的背景，长三角、泛珠三角、环渤海等地在推进经济合作的过程中都不可避免地面临这样一些问题，例如，地方利益冲突导致无序竞争和产业结构雷同，导致地方保护主义盛行、市场被人为割裂，导致环境持续恶化、公地悲剧长期延续等。这些问题已严重地影响了国内区域经济合作的进程，因而长三角、泛珠三角、环渤海等区域公共管理的主要任务和内容就是要协调好地方利益关系，解决这些区域公共问题。泛北经济合作强调以海洋为基础的合作，如远洋贸易、港口与交通、与海运相关的私营领域投资、海洋渔业等资源开发与利用、旅游，以及开展海洋环境保护、海上搜救等功能性合作。据此，泛北区域公共管理的主要任务和内容便是协调国家利益关系，解决海洋经济合作过程中所面临的区域公共问题，例如，国家利益的冲突，以及由此而导致的港口无序竞争和产业结构雷同，南海主权纷争影响海洋多方面深度合作，非关税贸易壁垒的存在导致统一市场建设难度大，国家利益的摩擦或冲突导致一些区域性的交通基础设施和海洋环境治理工程缺乏协调而进展缓慢，各国争相发展临海重工业对海洋环境的破坏将逐步加大等。这些问题由于涉及国与国的关系，因而处理起来难度和复杂性要远远超过国内区域公共管理。

最后，泛北区域公共管理运行环境的特殊性和复杂性。首先，长三角、泛珠三角、环渤海等地区域公共管理仍然属于一国国内公共治理的范畴，在经济制度、政治制度、法律制度、思想观念、语言文化等方面不存在什么差异。而泛北区域公共管理则是跨国的公共治理，中国与泛北各国在政治制度、法律制度、思想观念、语言文化等方面存在很大的差异性。中国和越南是社会主义国家，泰国、马来西亚和文莱是君主制国家，新加坡是议会制国家，而印度尼西亚和菲律宾则是共和制国家。各个国家民族众多，宗教信仰不一，越南的居民信奉佛教居多，马来西亚信奉伊斯兰教，新加坡则为多宗教等。泛北各国语言文化也各不相同，除中国和新加坡语言文化具有相通性外。各国法律制度也不一致，有的法律规范甚至相互排斥。这种较大差异性必然会带来合作分歧和障碍。另外，各国的经济发展水平也极不平衡，泛北部湾区域除了新加坡、文莱、马来西亚和中国的广东，以及香港、澳门经济比较发达、人均GDP水平较高之外，其他国家和地区均为中等偏下发展水平，经济实力不强。经济发展水平的不平衡和整体落后性使得泛北经济合作的空间难免受到抑制，给大规模、高水平的经济技术合作带来障碍，也增加了政府间协调的难度。其次，中方与泛北其他国家对彼此的战略取向仍存在着理解上的差距，需要弥合。东盟对中国抱有一种非常复杂的心理，既不愿错过中国经济迅速发展所带来的巨大机遇，又怕随着区域经济一体化程度的提高，中国进一步强大，会对其造成所谓的“威胁”。而且中国和一些东盟国家在南海主权归属问题上尚有争议，各方在合作中难免存在疑虑和不信任。尽管双方在消弥南海地区紧张形势方面已取得较大进展，但南海问题仍未排除在双方关系敏感问题之外。南海主权纷争必然会影响各方在海洋方面的深度合作。泛北经济合作中所涉及的一些项目，如合作勘探、开发南海海域的油气和矿产资源，合作开发和共同养护渔业资源，海上交通、旅游合作，以及海洋环保合作等，都直接涉及到南海主权和领土纷争。再次，长珠三角等国内区域公共管理主要受国内政治经济环境影响，而泛北区域公共管理则受东南亚地区国际政治经济环境的影响。从理论上说，美苏双方势力的消退使东南亚地区出现“权力真空”，有助于东南亚地区的和平与安全。但事实上，冷战结束了往日美苏两国在东南亚地区权力平衡局面，从而给该地区引进了新的不稳定因素。当世界上多数地区热衷于削减军备的时候，东南亚成了少数几个军费开支急剧增加的地区，尤其是东盟。由于南海争端问题、东盟各国大幅度增加军费问题，东盟成员之间矛盾问题、金三角地区毒品问题，马六甲战略航线海盗问题、东盟各国宗教民族问题、东南亚各国经济发展很不平衡问题、各国政治发展尤其是民主化进程不同步问题，以及各国领导人更替的变数问题等等这些问题长期无法得到妥善解决，导致东南亚地区国际政治经济环境面临极大挑战与威胁。最后，美国等外部势力的介入。近年来，美国、日本、印度等国重新调整对东南亚的政策，主动走近东盟，积极参与该地区经济合作。而东盟则秉承其一贯传统在中国与其他大国势力间采取平衡战略。为此，东盟国家在与中国开展全面合作的同时也和美国、日、印等国进行合作，“这就形成了多方介入、多轮驱动、多种合作机制并存的局面，使该地区的国际关系更加复杂。这虽有利于市场竞争，但也会从另一方面干扰合作开发的顺利进行，增加次区域成员国间协调合作的难度和成本”［2］;会影响中国在东南亚地区合作(包括次区域合作)中作用力的发挥和收效。

与其他国际区域公共管理(如欧盟治理、东盟治理、大湄公河次区域治理等)相比，泛北区域公共管理同样也体现出自身的特殊性和复杂性。

首先，相对于成熟完备的欧盟治理，泛北区域公共管理还处于起步探索阶段，尚未成型。由于欧洲经济一体化启动时间早(始于20世纪50年代)，因而欧洲区域公共管理便也随之启动，经过近60年的发展，已经积累了丰富的经验，形成了较为完备的治理体系或模式，是当今世界国际区域公共管理最成功的范例，代表了国际区域公共管理的最高水平。从历史的角度看，欧盟的区域一体化治理有着较强的历史基础，欧洲具有较为趋同的宗教信仰、文化背景和社会经济制度，这为欧盟的确立和发展奠定了一定的历史基础，降低了欧盟成立和运作的成本。而美苏争霸的冷战格局更加促成了欧洲共同体意识的形成，并最终促成欧盟的确立。欧盟在其发展的历程中，通过一系列条约的签订，逐步健全了区域公共管理的机制，主要包括，形成了多层次、网络状的区域协调体系，构筑了较完备的欧洲一体化的制度框架，构建了多样化的区域协调模式，完善了法治、经济和行政等多管齐下的区域协调手段等。［3］而泛北区域公共管理则是自2006年后才开始起步，政府间协调合作机制的构建虽然取得了一些进展，但尚未具体成型，还面临着诸多的障碍和问题，如相对于欧洲的强烈一体化意识，泛北区域则由于经济发展不平衡、文化多元等因素而导致地区意识还比较淡薄，尚未建立统一的区域协调组织体系，亦未建立区域公共管理制度政策支持体系，区域协调模式单一，区域协调手段尚不完备，水平有待提高等。泛北区域公共管理起步晚是造成它与欧盟治理存在巨大差距的原因之一，更重要的原因在于两地经济政治社会发展水平的巨大差异所致。从整体而言，欧洲经济政治社会发展程度(处于后工业社会时期)要远远高于泛北地区(处于向工业社会转型时期，除新加坡外)，这种经济政治社会发展程度的巨大差距决定了泛北地区的政府管理理念、管理方式、管理手段等要远远落后于欧洲地区的政府，如泛北许多国家政府依然习惯于从狭隘的民族国家角度而非站在全球化的高度来考虑问题，习惯于人治而非法治，习惯于政府单中心治理而非多中心合作治理等。泛北各国政府管理理念、管理方式等方面的落后必然会影响它们在泛北地区采取联合行动的步伐和效率。此外，泛北地区文化背景的多元直接导致语境和话语的相异，制约了地区主义的构建;由于中方与泛北其他国家对彼此的战略取向仍存在着理解上的差距，致使泛北地区缺乏一个地区大国的领导和牵引作用，从而导致泛北部湾经济合作进程起步晚、进展慢。再者，欧盟治理与泛北区域治理运行环境不同。从外部环境而言，美苏争霸冷战格局是促成欧盟确立的一个重要因素，冷战结束后的美苏仍然是影响欧盟治理的重要因素。而泛北区域治理则受东南亚地区国际政治经济环境和美日等外部势力介入等因素的影响。从内部环境而言，欧洲具有较为趋同的宗教信仰、文化背景和社会经济制度，易于消除分歧，达成共识，采取一致行动。而泛北区域则由于经济发展不平衡、文化政治多元等因素而导致地区意识比较淡薄，区域协调难度大。第三，欧盟治理谋求的是实现欧洲经济政治高度一体化，在极化世界中用“一个声音”说话，不断扩展其国际影响力，而泛北区域公共管理只谋求实现区域经济一体化，使之成为太平洋西岸经济带的一个新的增长极。

其次，从总体上看，泛北区域公共管理与大湄公河次区域治理虽然同属于中国与东盟合作治理大框架之下，有共同点，但也有着很大的不同。一是大湄公河次区域合作是在亚洲银行的倡导和推动下不断推进的，亚洲银行在其中起着主导作用。而泛北经济合作是在中国政府的倡导和推动下得以启动的，因此中国作为提出方应更积极、主动地发挥主导作用。但由于东盟对中国还心存戒备，因而需要中国必须坚持实施、贯彻睦邻政策，将东盟对中国的戒备降到最低，减少区域合作的障碍。二是大湄公河次区域合作是中国尤其是云南、广西两省区与湄公河流域国家或者说与中南半岛国家的合作，除泰国外，合作对象的经济规模较小，经济社会发展总体水平比较低，合作主要从陆路推进，交通等基础设施条件较差，经济合作的水平还较低。泛北经济合作则是中国尤其是广西、广东、海南三省区与海上东盟国家的合作，合作对象的经济规模大多较大，发展水平较高，市场经济及相应的制度建设较为健全;除越南之外，各国的贸易自由化程度已很高，合作主要沿海路推进，海上交通往来也远较陆上交通便捷。因此，泛北区域公共管理应站在一个新的更高的起点上，政府协调合作机制和方式应不同于大湄公河次区域合作，应尽快确定合作战略、推进方式和机制。三是由于大湄公河次区域合作是陆上经济合作，而泛北经济合作是海上经济合作，由此也就决定了两者区域公共管理具体内容的差异性，即大湄公河次区域公共管理主要围绕着如何促进陆地经济合作而展开，六个成员国在交通、水电能源、电信、环境、人力资源开发、投资、贸易、旅游、农业等领域共实施了119个合作项目，这些项目对次区域各国经济社会发展起到了重要推动作用。而泛北区域公共管理主要围绕着如何促进海洋经济合作而展开，如远洋贸易合作、港口与交通合作、与海运相关的私营领域投资便利化、海洋渔业等资源的开发与利用、区域旅游合作，以及开展海洋环境保护、海上搜救等功能性合作等。四是，大湄公河次区域公共管理已形成了一套较为成熟的运作机制，而泛北区域公共管理则由于泛北经济合作启动较晚，因而目前还停留在议程和制度建设层面，尚未成型。大湄公河次区域合作始于1992年，经过多年的发展，基本上已经形成了有别于其他次区域合作的特色模式，建构了一套较为成熟的运作机制。亚洲开发银行作为大湄公河次区域合作的倡导者在其中同时扮演着协调者和资金、技术支持援助者的角色，起着支柱作用。领导人会议是大湄公河次区域合作的最高会议机构和决策机构，每3年一届，轮流在各国召开。部长级会议自1992年起每年召开一次，负责在政策层面确定合作的方针，它下设有高官会和9个工作组和专题论坛。高官会每年定期举行，其职能是联系政策和业务层面，并为部长级会议做准备。根据部门职能或领域设置的9个工作组和专题论坛分别负责交通、能源、电信、环境、旅游、农业、贸易、投资和人力资源开发在业务层面具体项目的设计和实施。体系化的运作机制为大湄公河次区域合作的具体开展和可持续发展提供了保障。［4］由于泛北经济合作启动时间晚，因而该区域公共管理尚处于起步探索之中，没有形成一套完整运行机制，面临着许多的困难和障碍。

再次，与东盟治理相比，泛北区域公共管理范围相对狭小，管理目标相对简单，管理内容相对简单，管理要素相对有限，因此协调起来也相对方便。东盟最早创立于1967年，其治理范围涉及从最初的东盟5国(印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国)逐步扩展到现在的10国(增加了文莱、越南、老挝、缅甸、柬埔寨)，而泛北区域公共管理则于2006年才启动，涉及中国和海上东盟6国。东盟的治理目标是到2015年建立由经济、安全、社会－文化等三个共同体构成的东盟共同体，不过，由于受多种因素的影响，这一目标的实现困难重重。而泛北区域公共管理的目标则相对单一，即致力于实现泛北区域经济一体化，打造新的增长极。当然，泛北区域公共管理在推进过程中也面临着许多困难与障碍。在范围扩展的同时，东盟区域合作的内涵也在不断地丰富和深化，从加强区域经济合作逐步拓展到在政治、安全等方面也不断加强协调与合作。而泛北区域公共管理目前仅局限于在经济领域方面进行协调合作。由于泛北区域公共管理内容较东盟治理要简单许多，因而其管理要素也就相对有限，更多的是涉及经济领域方面的要素。虽然泛北区域公共管理范围相对狭小，管理目标相对简单，管理内容相对简单，管理要素相对有限，但这并不意味着中国与海上东盟6国关系的协调难度要小于东盟内部政府间关系的协调，因为在东盟的眼中，中国属于外来者，因而对强大的中国一直心存疑虑。再者，南海主权纷争更使中国与泛北各方在合作中难免存在疑虑和不信任。最后，经过40多年的发展，东盟已形成了一套有特色的治理机制，这主要体现在其制度体系中。东盟治理的制度体系主要有两个方面，一是由其组织机构和会议机制构成的协商和交流体系，二是由其成员国所签订的一系列宣言、协定和计划所构成的国际文件体系。东盟的组织机构和协商机制都表现出极强的国家间色彩，实际上起作用的还是各成员国，而东盟的国际协定一般约束性都不强，更多地喜欢采用表达共识而忽略分歧的行文方式。因此，东盟机制体系本身的弱制度性使它具有明显国际合作的性质。从这里来看，东盟治理实质上主要基于国家间的协调和谈判，只不过这些协商的努力是在东盟机制框架内进行的罢了。［5］而泛北区域公共管理由于起步晚，目前尚未成型。