我国社会救助政府责任的回归——基于对责任主体责任划分的探讨

何 平

(武汉理工大学文法学院,湖北武汉 430070)

我国社会救助政府责任的回归
——基于对责任主体责任划分的探讨

何 平

(武汉理工大学文法学院,湖北武汉 430070)

政府是我国社会救助中重要的责任主体,随着时代的变化,政府所承担的责任是在不断发展变化的。社会救助责任社会化、市场化的趋势并不完全适应目前社会救助事业的发展模式,由于社会救助本身的特殊性和目前责任主体综合能力的考量,政府在目前的社会救助事业中应该承担全面责任,也就是我国社会救助责任主体划分中政府责任的回归。

社会救助;政府责任;责任主体;全面责任

Key words:socialassistance; government responsibility; responsibility subject;full responsibility

作为现代社会稳定与和谐发展的重要基石,社会救助的发展需要社会各群体成员的共同努力,而政府在推动这一事业的发展中起着主导的、不可替代的作用。[1]无论各国社会保障体系采用何种模式,发挥政府的主导作用已形成国际共识,[2]政府责任的确定也是制度建设的真正实质所在。

目前为止,我国在对待贫困群体的政府责任问题上还没有完全形成共识,存在严重的争议。一方面,政府承担确保贫困人口基本生活的义务,只要公民存在无法自身克服的生活上的困难,政府就有责任给予救助。社会救助的责任主体是政府。[3]另一方面,在市场经济的趋势下,政府在社会救助事务中起到的作用也不应是完全承担的状况,要建构合理有效的社会救助制度需要对政府在其中所起到的地位做出重新的定位。同时倡导民间参与,弥补财力不足,以便更好地解决贫困人口的生活和其它问题。其明显反映在社会救助政策定位的不断改变上,特别是关于财政责任方面的划分上,中央政府与地方政府财政责任的划分,政府与社会组织和个人的财政责任划分上都有一定的分歧。

因此,目前政府责任的定位不清,责任划分模糊已经成为我国社会救助制度进一步发展的瓶颈之一。

一、我国传统的社会救助政府责任:政府完全责任

在计划经济的时代背景下,形成了国家、单位和集体包办一切的保障体制,非政府的救助力量显得无足轻重,甚至没有存在的必要。[4]政府成为计划经济时代社会救助的唯一责任主体,承担着完全的社会救助责任。

(一)计划经济的时代产物

20世纪50年代中后期,随着城市和农村的社会主义改造的完成,以公有制为标志的社会主义计划经济体制建立起来。同时,与社会主义计划经济相配套的社会救助制度也逐步确立。在城市奉行的是一种“高就业低工资”的社会保障模式。绝大部分人都通过就业自动获得社会保障。有工作单位的人(包括家属),其生、老、病、死都靠单位福利和保险来解决。剩下的“三无人员(无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人)”由民政部门进行救济。具体包括:第一,城市中困难户,这些人一般没有固定职业、固定收入或者无劳动能力;第二,特殊救助对象,例如符合救助条件的精简退职老职工,原国民党起义、投诚人员,归国华侨,平反的右派分子,因病因公致残的下放知青等。在农村,随着农村合作化的推行,特别是人民公社在全国建立以后,有劳动能力的农民可以通过参加集体劳动,依靠集体经济来获得生、老、病、死等方面的基本社会保障。而对于丧失劳动能力的孤、寡、残、幼及其他无依无靠者,则通过“五保供养制度”(即保吃、保穿、保住、保医、保葬或保教)由集体经济负责他们生活。[5]在计划经济的体制下,形成了一种国家、单位和集体包办一切的保障模式。

(二)完全政府责任的依据

我国的社会救助责任在计划经济时代完全由政府来承担是在当时特殊的历史背景和体制的影响下做出的选择,是适合当时弱势群体对于社会救助的需要的。

1.社会主义国家的政府职能

作为社会主义国家,政府对待贫困群体有责无旁贷的完全责任。计划经济时代的社会保障制度设计是一种非常典型的“国家保险型福利模式”。在这种模式下,政府对所有国民负责任。在制度设计上,社会保障被分为三大板块:政府板块以统收统支的中央财政为直接经济基础,以中央政府为直接责任主体,面向社会成员无偿提供有关物质援助。企业(或单位)板块,以本企业的生产经济收入为财政基础,以本企业职工及其家属为保障对象,提供本企业职工及其家属的就业、生活、医疗、养老保障。农村集体板块以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社会为组织基础,以农村社会成员为保障对象,提供基本生活保障。[6]

2.集体主义思想所影响

在社会主义制度下社会救助体现的是权利、人人平等和人道主义精神,是社会主义制度优越性的表现。在旧社会,资本家和封建地主的救助往往被看作是他们为麻痹人民群众、诱使群众顺从小恩小惠,甚至认为西方传教士在中国举办的慈善事业是伪善和伤害中国人民的感情。社会主义十分强调集体的力量。“中国长期以来十分强调集体的地位,在个人与集体的关系上,把集体的价值推到至高无上的地位,个人价值则遭到否定,更不可能允许个人主义存在。在改革开放之前的30年,集体主义不断被提升,集体范围不断扩大,达到国家的境界,国家成为本体,个人服从国家,‘小集体’也要服从国家这个‘大集体’。于是,个人与集体的关系被改变为个人与国家的关系,形成了个人与国家之间直接的权利与义务关系,个人应当为国家做贡献,同时,国家也应当关心群众的利益。”[7]

3.历史的唯一选择

计划经济时代实际上是非常清楚的一元模式,即单一的国家主体和国家功能。在城市,对于机关和事业单位工作人员通过退休金解决养老问题,通过公费医疗解决疾病问题,通过独立分房解决住房问题。对于企业工作人员通过劳动保险解决他们的养老、疾病、伤残和生育等问题。在农村,通过五保户制度解决无劳动能力人口的老年人供养问题,又通过合作医疗解决农村的疾病问题。由于计划经济时代,企业实行公有制,而农村又通过合作化道路同样实行公有制,使得所有社会保障的主体责任最后都归结为国家。

二、我国社会救助责任的社会化:政府与社会共担责任

改革开放初期,由于强调市场的作用,使得国家的社会保障功能不断丧失。在党的十四届三中全会上,中央第一次把社会保障制度改革作为建立社会主义市场经济体制的重要议程提出来。“中央确定的社会保障改革的目标是:以社会保险制度改革为重点,到本世纪末,基本建立资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理服务社会化的完整的社会保障体系。”

(一)我国社会救助责任社会化的背景

1.理论上的背景:市场经济理论

改革开放以后,市场经济理论对我国社会救助制度建设有重要影响。党的十四届三中全会正式提出“建立社会主义市场经济体制”的改革目的以后,作为市场经济体制改革的重要组成部分——社会保障制度——也面临前所未有的问题,社会保障制度进行相应的改革势在必行,主要原因有:第一,计划经济体制下,劳动保险和社会福利由单位提供,建立在公有制的基础上,而市场经济改革破坏了公有制基础,因此必须构建新的社会保险和社会福利供给主体。第二,市场经济要求劳动力的自由流动,而计划经济体制下个人都是束缚于单位的“单位人”。单位分割的局面使社会保障难以统一,与社会保障天然追求统一与公平的原则相背离。第三,改革以来,国有企业迫切需要减员增效、剥离社会负担,改变企业办社会的局面,而这一点与计划经济体制下的个人社会保障的单位化是相违背的。

在市场经济条件下,社会保障的相关理论与观念也发生了深刻变化,主要包括:第一,确立劳动者的分险共担观念。在市场经济条件下,运用大数法则进行风险共担,在劳动者之间实行互济互助,是最明智、最有效的途径。第二,确立公民的权利平等意识。只有让社会保障覆盖所有公民,才能真正体现人人平等的精神。第三,确立社会保险属于必要劳动的理论。社会保险费是劳动力再生产费用的一部分,其费用应从劳动者必要劳动创造的价值中扣除,由企业和个人缴费,计入生产和劳动成本,其所有权也属于个人。第四,确立劳动力也是商品的理论。[8]市场经济理论对社会救助制度有重要影响。市场经济理论倡导的社会保障的政府责任分担,主要市场化、私有化,这就意味着政府不再是社会救助的唯一主体。市场经济理论的影响显著表现为我国社会福利社会化的提出。社会救助不再完全是政府的事情,政府开始鼓励慈善组织、企业及其他社会力量参与社会救助事业。

2.现实上的背景:新生的社会危机

市场经济改革以来,国家出于对经济发展、追求效率的考虑,似乎在很大一段时间内明显降低了对贫困群体的责任。一个非常明显的表现是城市贫困人口在短时期猛增。在这些贫困人口中,大多数是城镇下岗职工。根据全国总工会于1989年在12个省市进行的一次调查,人均月生活费低于30元的特困职工占到职工总数的2%,大约为 280万人,其家庭人口约 1036万人,占1988年底城镇人口总数的5.16%。而1992年6-11月进行的全国总工会第三次工人阶级队伍状况调查表明,全国已有5%的职工实际生活过低,陷入贫困状态。贫困家庭人口总数约为2000万人左右。[9]1995年,国家统计局对城市贫民人口估计认为,1995年底城镇贫困居民为2428万,占全部城镇人口居民总数的8.6%;共659万户,占总户数的7.6%。[10]大量城市贫困人口出现的同时,政府显然并没有充分的准备来应对这种局面。

(二)我国社会救助责任社会化的表现

国家与社会的二元理论框架也是符合中国社会救助制度改革实践的。20世纪中后期开始,政府在推进旨在救助弱势群体的社会福利改革的时候,把社会福利社会化作为改革的目标之一。人们在使用“社会化”这个概念时并没有区分市场和社会,而是把对市场机制的利用看成是社会福利社会化的一个组成部分。在讨论什么是社会福利社会化时也很少对社会化这个概念下定义,而通常只是列举通过哪些基本途径来实现社会福利社会化。例如,张秀兰等人认为,实现社会福利社会化应从四个方面去努力:(1)实现资金筹集多元化;(2)实现社会福利服务的专业化;(3)实现社会福利管理社会化;(4)实现社会福利事业的产业化。张世峰认为,社会福利社会化的内容包括三个方面:(1)服务社会化,具体包括服务对象的社会化和服务队伍的社会化;(2)管理方式的社会化,具体包括建立和完善民政部门的行业管理制度、民政部门工作职能的行政授权和行政委托、发挥基层群众组织自我管理作用等;(3)资金来源社会化。[11]在2005年民政部组织召开的民政论坛上,有人提出创新社会福利社会的发展机制包括以下几方面:一是快速发展“民办公助”,形成多元化投资主体;二是抓紧“公办民营”,造就多元化的运作主体;三是导入标准化管理,实施福利机构企业化的运作方式;四是发挥各方作用,不断完善多样化的社会福利服务模式。从以上诸多学者对社会福利社会化的讨论中可以看出,社会化是一个很宽泛的概念,它既包括利用市场机制来实行社会化(如社会福利产业化或企业化),也包括第三部门的参与(如“民办公助”、福利服务社会化)。因此,中国社会福利社会化改革的思路中,责任主体包含有两个:一是政府,二是社会(政府之外的力量)。

三、我国政府责任在社会救助中的回归:政府的全面责任

九十年代初期以来,随着城市下岗工人的大量出现和城市居民贫富差距扩大,城市贫困成为困扰我国社会经济发展的一个重要问题。加上人口的老龄化带来的社会救助资金的严重不足问题,城市化进程中将大量流动人口从农村引向城市所带来的社会不稳定因素,使得政府再坚持原有的市场导向的社会救助制度建构理念变得非常不适合。在这种状况下,新一届政府提出建立和谐社会的构想实际上是对原有过度市场化的矫正与反思。如何来重新考虑国家、市场与社会之间的关系成为重要的议题。政府在面临重重困难的情况下,力图通过改革进一步理清政府社会救助责任和功能所在。

(一)社会承担社会救助责任的缺陷

1.对社会救助责任的误读

在现实中,特别是在地方上对于社会救助责任的理解上有这样的认识倾向,“社会救助”被冠以“社会(social)”就应该由社会来承担救助的责任,而其实社会救助之所以称之为“社会救助”的根本原因是强调其是一项公民的社会权利。但在国内,常常把“社会”与“非政府”等同起来,一见到“社会”二字就要把民间的互助互济“纳入”进来。在计划经济时期的政府工作中,确实有把一些民间的互助互济行为甚至生产自救都纳入到救济政策中的“传统”。这种政经不分、政社不分的“计划思想残余”,在今天已经大多是政府(尤其是地方政府)推托责任,常常是“应保未保”的根源。这造成了社会救助责任中强调了社会的义务,而推诿了政府所应该承担的责任,使得原本应当从社会本位出发,完整承担社会救助责任主体的义务划分的方式变得模糊和混乱。

2.忽视政府与社会在社会救助中的差异性

在中国,作为一种资源配置的机制主体,不管是市场还是社会始终都无法取得与政府同等的地位。尽管在改革开放早期,市场作为重要的资源配置机制获得一个前所未有的重视,甚至出现了泛市场化的倾向。近年来,随着社会问题(如贫富分化)严重性程度不断加深,市场机制开始被人们反思,于是第三部门有逐渐兴起之势。但是不管改革如何进行,资源的配置总是围绕政府为中心来进行。政府能够很轻易地改变市场和社会在资源配置中的地位。或者说,强势的政府使得市场和社会隶属于政府而变得没有主体地位。特别是在社会救助事业中社会化和私有化程度非常低下的背景下,社会上的主体承担社会救助的重任显然在能力和意愿上都不相适应。

(二)全面的政府责任在社会救助中的确认

1.对于全面政府责任的理解

在社会救助事业中重新强调政府责任是对于之前社会救助责任划分的变革,是对于政府责任在社会救助中的重新认识和确认。但无论社会保障制度如何改革,①引者注:这里的社会保障改革是一个系统的工程,当然是包括社会救助制度的构筑和完善。政府均肩负着保障人民基本生活并确保全体人民能够参与分享社会经济发展成果的责任,[12]应通过法律明确政府在社会救助中的设计、规范、财政、监管和实施等责任。当前社会救助制度的构筑和完善的关键就是明确各方权利义务,准确定位政府责任,既要转变传统社会救助体制中个人依赖企业、企业依赖国家、地方政府依赖中央政府的政府责任扩大化倾向,又要防止责任转嫁或转移。因此,对于政府责任定位,即对于政府承担责任的程度在社会救助事业的发展中都是起到至关重要的因素。

首先,要认识到社会救助中的政府责任是与社会保障其余的政府责任是有所不同的。社会救助与一般的社会保障是不一样的,社会救助是社会保障制度中最后的“防线”,具有保底功能,是弱势群体维持生存的最后保障。虽然说目前社会保障社会化的趋势比较流行,市场化、私有化的模式也确实对于社会保障的财政不足等问题的解决有一定的帮助,但同时由于市场化的预期是不确定,市场的波动可能会对受救助的主体产生影响,而这部分群体又是最为脆弱的,任何的风险都会造成其灾难性的后果。对此,在社会救助方面,其特殊的救助群体和方式使得社会化、私有化的趋势并不完全适用,政府应该时刻准备着承担社会救助的所有责任。

其次,要认识到社会救助中政府承担全面的责任,社会中组织和个人起到补充的作用。从政府的职能和社会救助的特殊性来看,政府应该承担在社会救助中的所有责任,但这并不排斥社会中的组织和个人为社会救助事业提供服务和资金,这是社会进步的表现,但对此不能强调它们的责任,而应该看作是,企业和社区以及各种社团的救助行为,只能作为辅助和必要补充。[13]

由此,可以看出,在社会救助事业中政府所承担的全面责任是指,政府是社会救助的唯一主体,承担所有的责任。政府之外的组织和个人只是一种补充,最终的社会救助责任必须强调政府的责任。

2.确认全面政府责任的内容

具体来说,我国政府要在社会救助制度的构建过程中承担以下责任:

一是利用政府的强制力,建立一个完善的社会救助体系。政府是代表公共利益的社会管理者,根据国家社会经济发展规划制定社会救助规划并组织实施,建立完善的社会救助体系是政府义不容辞的责任。

二是由政府对公民的社会救助权利进行明确界定。中国宪法第44条、第45条明确规定中国公民享有社会救助权利。但是目前中国并没有一出台具体规定公民在何种情况下享受何种社会救助待遇的具体法规政策。这就迫切需要政府通过相关法律和法规,强制规定社会成员在符合一定条件下都可以享受到相应的社会救助待遇。

三是提出社会救助立法草案,提请立法机关审议。由政府提出社会救助立法草案,提请立法机关审议,是世界各国的通行做法。因此,从中国社会救助事业发展的需要出发提出社会救助方面的法律、法规草案,制定社会救助政策,是政府履行社会救助职责的重要方面。

四是根据不同的社会救助项目承担提供资金的责任。保证公民基本生存的社会救助项目应由政府承担主要责任(社会捐助为辅);社会保险项目政府承担财政兜底责任和制度转轨责任,如为最低生活保障隐性债务筹资是政府应负的责任;一些福利性的社会救助项目要求政府承担主要供款者责任,如义务教育、廉租房建设等,而另一些福利项目则要求政府提供部分资金,如高等教育、促进就业等。需要注意的是,在不同的发展阶段,政府承担的供款责任是不同的。一般的规律是,随着经济发展,政府承担主要供款责任的项目持续增加,在一些项目中的供款比例也不断提高。

五是监督检查社会救助法律、法规和政策的贯彻落实。监督检查各项社会救助规章制度的落实情况是政府履行社会救助职责的重要方面。政府要依据社会救助有关法律、法规和政策,监督用人单位依法履行义务,委托、授权并监督社会救助事业承办机构认真履行职责,按规定征缴社会保险费,运营社会救助资金,确保参保人员享受社会救助待遇。通过对各个环节的监督检查,维护受保人的利益,保证社会救助制度的健康运行。当前,要求尽快建立社会救助的评估、预算体系,这是加强对社会救助制度执行效果进行督导的基础。

六是按照财权与事权相统一的原则确定中央政府和地方政府的财政责任。分税分级财政体制要求对社会救助的供款责任由中央、地方双方按事权与财权相统一的原则共同分担。目前,中央政府负担过重影响到社会救助财源的持续性与安全性,这要求地方政府按规定承担对社会救助财政支持的责任。

四、结语

时代在变化,社会救助的主体需要、责任主体的地位和政府责任的程度也在变异、发展和完善。整个社会保障事业的社会化、市场化趋势逐步在一些领域内得到了确认和张扬,但在社会救助中并不能完全适应这种模式的发展。在社会救助中强调社会中组织个人的责任分担,不利于政府责任的全面发挥,不适应于社会救助的特殊发展模式。政府责任在社会救助中的回归已经成为社会救助事业发展的迫切需要。令人欣喜的是,我国目前所订立的法律法规中都以一再明确重申政府在社会救助中的责任。其实,我国社会救助中责任的划分并不是绝对的,对此需要考虑时代所赋予我们特殊历史背景,并在以人为本、科学发展的思想指导下勇于创新,关注社会救助的发展和责任主体的变化,形成科学的责任划分体制。

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[13]时正新.中国社会救助体系研究[M].北京:中国社会科学出版社,2002:6.

Return of the Government Responsibility of Social Assistance in China——Discussion on Division Responsibility Subject

HE Ping
(School of Arts and Law,Wuhan University of Technology,Wuhan 430070,China)

Government is important for responsibility subject of social assistance,with the times change,the responsibility of Government is constantly changing.The trend of marketing and socializing does not entirely adapt to the development model of the current social assistance,because of the specificity social assistance and the ability of present responsibilities subject,Government must take the full responsibility in the current social assistance,in other words,government responsibility return in division subject of social assistance.

D669

A

1008-2603(2011)05-0069-06

2011-07-04

何平,男,武汉理工大学文法学院讲师,法学博士。

(责任编辑:李潇雨)