我国行政性纠纷解决机制之现实特征分析

徐福山

(中共长春市委党校，吉林 长春 130022)

我国行政性纠纷解决机制之现实特征分析

徐福山

(中共长春市委党校，吉林 长春 130022)

行政性纠纷解决机制的现实特征，是对其现状及问题的高度概括，反映了特定时期行政性纠纷解决机制的发展规律。本文对我国行政性纠纷解决机制的多元化、缺少程序及制度保障、与诉讼机制的衔接不断增强等现实特征进行理性分析，力图以此为“突破口”，解决我国行政性纠纷解决机制在解构与构建过程中存在的问题，从而确立我国行政性纠纷解决机制的发展方向。

行政性纠纷解决机制;多元化;社会纠纷

所谓行政性纠纷解决机制，是指由行政主体设立或主持的非诉讼纠纷解决机制。作为一类特殊的诉讼外纠纷解决机制，行政性纠纷解决机制兼具公力救济的能动性、直接性、高效性及私力救济的协商性、衡平性等特征和优势，为纠纷当事人提供了一条区别于司法诉讼的救济途径。

从世界各国解纷的实践来看，行政性纠纷解决机制已经成为现代服务性政府为社会公众提供的一种公共服务资源。无论是“高诉讼率”著称的美国还是严格限制行政权力的德国及日本均日益注重行政性纠纷解决机制的运用，将其作为实现 “善治”［1］(P37)(good governance)理念的一种手段。

在我国，人民政府和行政主管机关历来担负着处理纠纷和各种申诉的职能。各行政主管机关根据有关法律法规的规定，一般都具有通过行政决定或调解等方式处理其主管范围内有关公民的申诉和其他纠纷的职责。同时，基于文化传统、行为习惯和实际需要，纠纷发生之后向政府或行政主管机关求助，是我国社会公众和纠纷当事人的选择偏好，特别是作为弱势群体的农民工、企业下岗工人、农民和少数民族群体等，对政府及行政机关具有一定的依赖性。由此可见，行政性纠纷解决机制在我国的解纷机制和解纷实践中具有重要的地位。

当前，受社会变革的深刻影响和冲击，我国的行政性纠纷解决机制正处于艰难的解构与构建之中。如何构建适合我国社会纠纷发展规律、有效化解社会矛盾的行政性纠纷解决机制是我们面临的重大课题。我国行政性纠纷解决机制的现实特征，是对我国行政性纠纷解决机制的现状及问题的高度概括，反映了特定时期行政性纠纷解决机制的发展规律。以我国行政性纠纷解决机制的现实特征为行政性纠纷解决机制解构与构建的“突破口”，从而确立我国行政性纠纷解决机制的发展方向具有重要的理论价值和现实意义。

一、我国的行政性纠纷解决机制具有多元化属性

多元化，即指多主体、多层次、多途径、多评价体系所构成的统一体。多元化纠纷解决机制，是指一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度以其特定的功能共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。在多元化纠纷解决机制中，各种制度或程序既有其独立的运行空间，又能形成一种功能互补和相互衔接的体系，可以满足社会和当事人的多元化需求和选择自由。［2］(P21)这意味着多元化的纠纷解决机制的形成至少应当具备两个基本要件:其一为在纠纷解决系统内部的各种解纷方式、程序及其功能应当具有独立性;其二为各种解纷方式、程序及其功能之间应当相互衔接，具有协调性。

根据我国现行法律制度的安排以及体制、法治传统等因素的影响，我国的行政性纠纷解决机制在以下几个方面表现出多元化的属性。

其一，纠纷解决方式的多元化。我国的行政性纠纷解决机制主要包括行政调解、行政裁决、行政复议、行政投诉、行政仲裁、行政和解以及信访等多种解纷方式。这些解纷方式具有各自的功能、地位和特性，相互之间的关系较为明确，具有相对独立性。

其二，处理纠纷类型的多元化。我国行政性纠纷解决机制适用于多种类型社会纠纷和矛盾的解决，概括地讲，主要适用于解决行政主体与行政相对人之间的行政争议;行政机构内部的劳动人事争议以及行政机关之间的各种纠纷;行政机关作为中立第三方参与处理民事主体之间的民事纠纷等。

其三，纠纷解决程序的多元化。由于体制及法治传统等因素，我国并未建立独立的行政法院体系，对于纠纷的解决主要由各级行政主体按照法律法规的规定或授权独立进行，并未形成相对统一的程序规定，各种解纷方式在程序设计上各有不同。例如，行政调解程序侧重当事人主义;行政裁决程序侧重于职权主义。在同一解纷方式中亦有不同模式的程序设计。例如，我国的治安调解程序即有现场程序与正式程序之分。

其四，纠纷解决规范的多元化。我国有关行政性纠纷解决机制的规范，基本上可以分为两类，即强制性规范与任意性规范。其中，强制性规范是各种纠纷解决机制必须严格遵守的原则和行为准则，如果僭越，就会影响到纠纷解决机制及其解纷结果的合法性;任意性规范则允许当事人在强制性规范之外自由发挥其创造力和处分权，进行协商，约定等。例如，《森林法》、《水法》、《矿产资源法》等有关资源类纠纷必须由相关主管行政机关先行处理的规定即属于强制性规范;而有关行政调解、行政和解的规定则大多属于任意性规范。

由此可见，从纠纷解决方式、处理纠纷的类型以及纠纷解决程序等方面分析，我国的行政性纠纷解决机制已经具备了多元化的特征。这一特征对我国社会纠纷的解决以及行政性纠纷解决机制自身的发展具有主要的意义。

首先，行政性纠纷解决机制的多元化特征符合我国社会纠纷解决的客观需要。目前，我国正处于社会转型期，新的体制和模式尚未建立或正在重构，合理的模式和路径需要探索和磨合，经济、政治和管理体制的落后与社会利益的多元化、社会关系的复杂化及社会治理的难度形成尖锐的矛盾。这一时期，传统的社会组织和人际关系发生了根本性的变化，逐渐“从熟人社会向陌生人社会”演变，社会主体关系日益具有多元性;利益格局开始分化，利益的多元化及冲突的复杂性、多发性、对抗性、专业性更加明显;社会公众和纠纷当事人特别是作为弱势群体的农民工、企业下岗工人、农民和少数民族群体等，对政府和行政机关依然具有一定的依赖性和选择解纷方式的行为惯性;服务型政府理念逐步确立，政府参与社会纠纷的解决已由公权力管理行为向服务功能、法定职责、公共资源转变;社会性组织尚不发达，社会自治能力较为软弱。上述社会转型期的客观事实及社会控制的实际需要决定了多元化是我国行政性纠纷解决机制发展的必然选择。

其次，行政性纠纷解决机制的多元化特征符合社会纠纷解决机制发展的客观规律。人类社会在其发展的任何阶段，都需要与之相适应的纠纷解决机制。“社会越复杂，纠纷解决的方式、手段也越丰富，不同的纠纷解决机构、方式或程序共同构成一种多元化的纠纷解决机制。在不同的社会发展阶段，针对不同的社会需求，根据社会主体的选择，建立适应本国或本地需要的多元化的纠纷解决机制，是人类社会发展的共同规律。”［2］(P22)我国行政性纠纷解决机制表现出的多元化的特征亦是对这一客观规律的反映。

但是，从各解纷方式功能的发挥、当事人多元化的现实需求分析，我国行政性纠纷解决机制的多元化特征表现得尚不充分，即行政性纠纷解决机制中各种解纷方式、制度以及程序之间缺少有效的互补和衔接。根据现行法律法规的规定，在多数情况下，就某一特定纠纷解决的整个过程来说，在只适用了一种行政性解纷方式即被纳入了诉讼，从而排除了其他行政性解纷方式适用的可能。例如，《治安管理处罚法》第九条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”这样的规定从社会纠纷解决机制的角度而言是多元化的，即行政调解+诉讼模式，但从行政性纠纷解决机制的角度而言却是一元化的，即适用了行政调解就意味着行政性解纷机制的用尽，其他行政性解纷机制，比如行政裁决、和解解纷方式等即不再适用。这不仅造成了行政性纠纷解决机制各制度之间彼此的孤立，也影响到其他行政性解纷方式功能优势的充分发挥，进而影响到行政性纠纷解决机制多元化的发展。

二、我国的行政性纠纷解决机制缺少相关的程序及制度保障

对于非诉讼纠纷解决机制而言，其处理和解决纠纷的能力主要取决于纠纷解决机制的权威性、利用的便利性和高效性、处理结果的有效性等几个方面。解纷机制的权威性高、利用方便及时、处理结果约束力强，当事人的满意程度就高、社会效果发挥的就充分、解纷的成本就低，非诉讼解纷机制的价值从而得以体现;反之，则导致社会公众的满意程度降低、社会效果难以充分发挥、解纷的成本就会增高，非诉讼纠纷解决机制解纷的能力亦随之降低，甚至可能亦丧失了存在的必要性。

作为一类非诉讼纠纷解决机制，行政性纠纷解决机制将行政执法与纠纷解决功能结合起来，兼具行政权和司法权的特点，集行政权力的能动性、直接性和高效性与协商性、衡平性及专门性于一体;同时，作为解纷主体的行政机关一般拥有一定的自由裁量权和调查权，具有查明事实、进行专业判断和适用法律的能力，比法院更适于处理一些常规性、多发性、专业性、社会性和群体性较强的新型纠纷，在维护弱势群体利益方面的作用比司法程序更为明显和直接、效率更高。而且，在我国由于受“诉诸官府”、“权力崇拜”等传统观念的影响，社会公众亦对行政性纠纷解决机制存在某种偏好，在纠纷发生后更愿意将纠纷提交行政机关解决。这似乎表明了我国的行政性纠纷解决机制有着“不言而喻”、“不证自明”的解纷优势，具有无可替代的重要地位，理应成为解纷机关及纠纷当事人的当然选择。然而，现实却呈现出了截然不同的局面，主要表现为以下两点:其一，具有解纷职能的行政机关往往怠于行使解纷的职责甚至放弃解纷的权力。例如，近些年来因拖欠农民工工资而引发的各种群体性上访事件，其原因之一即为劳动保障监察机构怠于行使执法权，面对大量投诉和劳动违法现象不作为或执法不力所造成的。再如，从1995年到2005年，我国已有《食品卫生法》、《土地管理法》等十余部法律法规减少甚至取消了行政裁决制度［3］(P90)。这与其说是法律法规修改的结果，不如说是行政机关主动放弃了行政裁决的职能，因为这些专业性较强的法律法规的实际制定主体就是其执行机关——行政机关。

其二，社会公众并未当然地选择行政性纠纷解决机制处理纠纷，而是选择了诉讼机制。这主要表现为诉讼案件的大量增加，出现了所谓的“诉讼爆炸”的现象。据笔者统计，近几年，全国各级法院受理案件的数量一直居高不下，达到年均1000余万件，且尚有持续增长的趋势。面对如此之大的诉讼压力，最高人民法院副院长张军曾就最高法院工作报告与网民交流时说:“普通老百姓、邻里家庭生活当中发生一些矛盾是很正常的，不能打官司就不要打官司，更加不要敢于打官司。”［4］从维护社会秩序及公证的角度而言，诉讼本为解决纠纷的最终机制，但却被大大提前适用;社会公众宁愿选择成本相对较高、效率相对低下的诉讼机制也不愿选择同样具有较高的权威性，同时成本相对低廉、效率更高的行政性纠纷解决机制。

面对理论上如此优越而现实如此尴尬的行政性纠纷解决机制，不禁让我们反思产生这种现象的原因。这其中包括:(1)随着我国民主、法治化进程的逐步推进，社会公众诉讼意识的增强;(2)司法公正、司法独立等理念在诉讼中得以确立，诉讼机制公信力的提升;(3)社会过高推崇司法诉讼机制的作用，并对西方国家的体制缺少客观准确的理解，简单地模仿照搬一些现代理念和制度，从而使得行政性纠纷解决机制的功能和作用受到贬低和质疑，甚至不断弱化;(4)受权力制衡理论的影响，行政权受到限制。但这些均为行政性纠纷解决机制陷入如此窘境的外在因素。根据唯物辩证法的观点:事物的内部矛盾 (即内因)是事物自身运动的源泉和动力，是事物发展的根本原因。所以，理论与现实产生如此之大反差的最主要原因还是在于行政性纠纷解决机制自身，即其程序设计及制度构建存在某些方面的缺陷。

在我国，虽然行政性纠纷解决机制由行政调解、行政裁决、行政复议、行政投诉、行政仲裁、行政和解以及信访等多种解纷方式构成，但是在诸多的解纷方式之中，仅有行政复议和信访两种解纷方式具有统一的程序及制度保障，而其他纠纷解决方式均未制定统一的程序及制度。其他解纷方式的程序及制度的规定大多数散见于各类的法律法规中，不同的规范性文件对同一解纷方式的程序及制度的规定又不尽相同，有的规定得较为详细、具有可操作性，而有的只是进行了原则性的规定。例如，关于行政调解的程序和制度虽然在我国的多数的行政性法律法规中均进行了规定，但内容不尽相同，规定各异。相对治安调解由《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关治安调解工作规范》等三部规范性文件对调解的范围、基本原则、程序、调解协议等方面进行了明确、具体、可操作的规定外，关于其他类型的行政调解的程序及制度的规定则较为原则。可见，缺乏程序及制度保障是我国行政性纠纷解决机制的一大现实特征。

之所以出现程序及制度保障缺失的问题，主要是因为:(1)我国传统的社会纠纷与矛盾对解纷机制的要求相对较低，在诸如社会保障、消费等新兴纠纷尚未出现之前，程序与制度方面的缺陷并未突显;(2)我国社会主义法制建设起步较晚，各领域相关的法律法规正有待于建立和完善，尤其在行政法制建设中表现的更为明显，依靠政策、管理习惯、执法经验依然在国家管理中发挥着中国要的作用;(3)立法实践依然受到“重实体、轻程序”等传统观念因素的影响。

随着各种新型社会纠纷与矛盾的不断出现，面对缺少程序及制度保障的行政性纠纷解决机制，行政机关和纠纷当事人均表现出了某种程序不信任，甚至直接回避，具体形式前已论及，不再赘述。究其原因主要在于:面对程序及制度的缺失，无论行政机关还是纠纷当事人都面临着某种不确定的风险。对纠纷当事人而言，程序的缺失就意味着有可能失去公正、失去效率，甚至失去救济的机会;制度的缺失就意味着可能失去强制力的保障，处理结果得不到真正的执行。对行政机关而言，程序及制度的缺失就意味着有可能承担职责之外的“额外责任”。之所以如此，是因为程序虽然就有限制权力的作用，但其限制权力的过程，也是权力免责的过程;相反，缺少程序的限制，则可能会承担“额外责任”。

由此可见，合理的程序设计、充分的制度保障是非诉讼纠纷解决机制的价值得以充分发挥的重要条件。程序设计合理、制度保障充分，则权威性高、效率高、有效性强;反之，则权威性低、效率低、有效性弱。虽然非诉讼纠纷解决机制更注重解纷的实效，但并不当然地排斥程序及制度保障所具有的效率、效力等功能优势，因为较高的效率、适度的约束力本身就是非诉讼解纷机制所追求的实效之一。

三、我国行政性纠纷解决机制与司法诉讼之间的衔接不断加强

加强各类纠纷解决机制间的功能互补与制度衔接，构建多元化纠纷解决机制，已经成为世界各国有效化解社会矛盾的必然选择。“从法律经济学的角度分析，在具体运作中，由于多种解决机制能够功能相济、相互协调，实现了资源的合理配置与效率，必将在社会资源总量上降低纠纷解决的成本，形成各种解决机制的良性循环。纠纷解决机制从多元化立场出发，相互协调、功能互补，能够全方位、多角度地实现社会整体的宏观正义，达到纠纷解决事半功倍的效果。”［5］(P18)在纠纷解决实践中，非诉讼程序与诉讼程序的关系至关重要，二者的合理衔接也成为多元化纠纷解决机制设计的关键。这一方面是为了保证非诉讼程序的正当性与合法性，增加司法制约;另一方面也是为了提高非诉讼程序的效力和效益，避免资源与解纷成本的浪费。

在很长一段时期，我国的行政性纠纷解决机制与诉讼机制之间的未能实现合理、有效的程序及制度衔接，行政性纠纷解决机制与诉讼之间各行其是，导致行政性纠纷解决机制的功能受到极大的限制。例如，就行政裁决司法审查制度而言，最高人民法院在1991年颁布的《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见 (试行)》中明确将行政裁决纳入行政诉讼的范围，其第4条规定:“公民、法人或其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”但在1993年9月3日发布的《关于如何处理经乡镇人民政府调处的民间纠纷的通知》中却明确将行政裁决排除在行政诉讼受案范围之外，其中第2条规定:“民间纠纷经司法助理员调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔，如果一方直接向人民法院起诉，或者先请求乡镇人民政府处理但不服调处决定而向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理，以原纠纷的双方为案件当事人。”而2000年颁布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中则未明确将行政裁决纳入行政诉讼受案范围。由此可见，行政裁决与诉讼在衔接上存在着明显的缺陷。这一缺陷也直接导致了解纷实践中“一起经过14次裁判的行政案件”［6］(P93)的出现。

进入20世纪90年代以后，随着解纷实践的深刻变化，我国亦开始重视多元化纠纷解决机制的构建，不断加强各类纠纷解决机制间的衔接，以实现各解纷机制间的优势互补。随着《行政诉讼法》、《行政复议法》的相继颁布与实施，行政复议与诉讼之间在程序及制度上实现了有效的衔接，建立了行政复议前置行程序及行政复议司法审查制度，从而使行政复议解纷方式的适用性、公信力得到明显的提升，解纷功能得以充分发挥。2009年8月，最高人民法院发布了《关于建立健全与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，要求完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制。明确了包括行政裁决、行政调解在内的行政性纠纷解决机制与诉讼机制之间的关系，使两者之间的衔接更加紧密、合理、协调。其第8条规定:“当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的，人民法院在对行政行为进行审查时，可对其中的民事争议一并审理，并在作出行政判决的同时，依法对当事人之间的民事争议一并作出民事判决。”“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。”由此可见，行政性纠纷解决机制与诉讼机制之间的程序衔接与功能互补已成为我国行政性纠纷解决机制的又一现实特征。

通过对我国行政性纠纷解决机制现实特征的上述分析，我们可以勾勒出一定时期我国行政性纠纷解决机制发展的方向，即逐步完善行政纠纷解决方式的制度及程序、加强与诉讼机制的衔接和功能互补，构建多元化的行政性纠纷解决机制。

［1］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1999，(5).

［2］范愉，李浩.纠纷解决——理论、制度与技能［M］.北京:清华大学出版社，2010.

［3］王小红.和谐社会建设需要行政裁决制度［J］.北方法学，2008，(4).

［4］刘晶瑶.“敢不敢打官司”，要视诉求性质而定［N］.新华每日电讯，2010－03－13.

［5］王振清.多元化纠纷解决机制与纠纷解决资源［J］.法律适用，2005，(2).

［6］吴毓平.一起经过14次裁判的行政案件［J］.行政法学研究，1998，(4).

Dispute Settlement Mechanism of the Administrative Features of the Real

XU Fu－shan
(Party School of CPC Changchan Municipal Committee，Changchun 130022，China)

The administrative features of the reality of dispute settlement mechanisms，is the height of its general situation and problems，reflecting a specific period of administrative law of development of dispute settlement mechanisms.In this paper，the Chief of the dispute settlement mechanism of the diversity，the lack of procedures and systems security，and the growing convergence of action mechanism of characteristics such as rational analysis of reality，trying this as a"breakthrough"to resolve the dispute settlement mechanism of the Chief of Deconstruction and Problems in the build process，from the established dispute settlement mechanisms of the administrative direction of development.

administrative dispute resolution mechanisms;diversification;social disputes

D912.1

A

2095－0292(2011)03－0049－05

2011－03－01

徐福山，中共长春市委党校法学教研部讲师，从事行政法研究。

［责任编辑 孙广耀］