关于政府 “保障和改善民生”职责的法理学思考

张勇

（中共大连市委党校 法学教研部，辽宁 大连 116013）

关于政府 “保障和改善民生”职责的法理学思考

张勇

（中共大连市委党校 法学教研部，辽宁 大连 116013）

权力产生于权利并由权利而形成，权力是为了维护权利而确立和运行的，政府 “保障和改善民生”是由权力与权利的关系决定的。政府保障人民权利、改善人民生活不是人类社会的自然法则，是民主共和国确立和发展的重要基础，是宪法和法律规定政府必须履行的基本职责。人民在以法律的形式将 “保障和改善民生”确定为政府职责的同时，也赋予了政府履行这一职责的实际能力。我们的各级政府及其工作人员只要正确认识权力与权利的关系，认真履行宪法和法律规定的职责，就一定能够切实地“保障和改善民生”。

行政权力；人民权利；法定职责；实际能力

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 （草案）》经最高国家权力机关、最高国家立法机关批准后， 《纲要》对政府提出的“保障和改善民生”的要求便具有了法的效力，并开始成为各级政府及其工作人员在未来五年中必须认真履行的一项法定职责。为了便于更加深入地认识理解这一点，笔者试从法理学的角度对此加以分析说明。

一、政府 “保障和改善民生”是由权力与权利的关系决定的

人类社会中，任何一个事物与另一个事物之间的相互联系或依存关系都不是无缘无故的，通常都是由其内在的因素决定的，是其内在因素的关联性决定了其相互的关系或彼此的依存程度。政府与 “保障和改善民生”之间的关系也不例外，同样是由政府与民生这二者之间的相互关联性所决定的。从法理学的角度讲，政府与民生之间关系的实质是权力与权利的关系。换一句话说， “政府”之所以必须 “保障和改善民生”是由权力与权利的关系决定的。

我们知道，行政权力和政府在人类社会中并非从来就有，而是当人类社会发展到一定历史阶段后才产生的。那么，行政权力和政府究竟是为什么产生的呢？关于这一点，古典自然法学家早已为我们做出了翔实而清楚地说明：在自然状态的人类社会中，人人都是平等的、独立的，每一个人都有权利维护他们自己的生命、健康、自由和财产，每一个人都不需要得到任何人的许可或者听命于任何人的意志来决定或者处理自己的事务。但也正是因为这样一种自然状态，使人类社会不仅没有共同承认的是非标准和裁判纠纷的共同尺度，同时也使人人都陷入了一种彼此相互争斗的危险之中，从而使每一个人的生命、健康、自由和财产都得不到有效地维护和保障。于是，为了切实有效地维护和保障人的生命、健康、自由和财产，每一个人都让出了自己的一部分权利，从而形成了具有公共性和支配力的权力，并交付他们所信任的人来行使，这便使行政权力和政府得以产生[1]。

概括地说，自从人类社会产生以来，民生权利就是原生权，行政权力只是派生权，民生权利是行政权力的来源和基础，行政权力产生于民生权利，并且是由民生权利形成的。人民之所以要确立行政权力和政府，就是因为人民的切身利益仅仅依靠每一个人自身的权利得不到有效的维护和保障，人民只有在确立了行政权力和政府以后才可能真正做到这一点。而行政权力和政府既然是为了保障和改善人民的切身利益而确立的，也就理所应当地为保障和改善人民的切身利益而运行。

在新中国的社会主义事业建设中，特别是改革开放以来，我们党的领导人也曾反复强调过权力的这一人民属性，并以此来要求党的各级领导干部一定要为人民掌好权、用好权，全心全意地为人民服务。例如，2003年7月1日，胡锦涛同志就曾这样指出：“各级领导干部都要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。要始终把群众的利益放在第一位”[2]。2010年9月1日，习近平同志在中央党校2010年秋季学期开学典礼上又进一步对共产党员和领导干部提出了 “要树立马克思主义权力观”的要求。习近平同志指出： “马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。全心全意为人民服务，是我们党的唯一宗旨，也是马克思主义权力观同资产阶级权力观的根本区别。”我们共产党员和领导干部要树立马克思主义权力观，必须从理论上弄清和掌握：我们社会主义国家的一切权力，都是我们党领导全国各族人民经过新民主主义革命和社会主义革命取得和实现的，都是属于人民的；我们党作为执政党是代表工人阶级和全体人民在全国执掌政权，共产党员和领导干部手中的权力都是人民赋予的；我们所有党员和领导干部手中的权力，只能用来为人民谋利益，而绝不允许搞任何形式的以权谋私。 “领导干部无论官当多大、权有多重，都只有为人民服务的义务。而且官越大、权越重，为人民服务越应该做出成绩，越应该把人民群众利益放在行使权力的最高位置，把人民群众满意作为行使权力的根本标准。”[3]

显然，我们的各级领导干部如果不了解行政权力与民生权利之间所存在的这样一种关系，不懂得行政权力产生于人民权利；行政权力之所以具有支配力就是因为其具有公共性，是由人民的权利形成的；行政权力既产生于人民权利就应当为人民服务等等这样一些最基本的道理，势必就会想方设法地在人民权利之外寻找权力，或者执意去将人民所赋予的权力异化，完全与人民的权利对立起来，甚至直接以行政权力去损害、剥夺人民的权利。而一旦这样，政府 “保障和改善民生”便只能是一句空话。

二、政府 “保障和改善民生”是宪法和法律的明确规定

随着人类社会文明日益的发展，人民对确立行政权力和政府以有效地维护和保障自己的切身利益的认识日益明晰起来，特别是民主共和国的建立，不仅使人民确立起了这样的行政权力和政府，而且为了严格地约束、监督所确立起来的行政权力和政府，人民还通过立法的形式，将这一点确定为行政权力的行使者必须履行的法定职责。从法制史上看，人民对行政权力和政府作出最直接、最集中的规范性规定的法律就是宪法。

世界上第一部成文宪法——美利坚合众国宪法开篇即明确规定：要建立一个完美的、树立正义、保证国内治安、筹设国防、增进全民福利并谋吾人及子子孙孙永享自由的幸福的国家①。日本1947年5月3日施行的宪法，在其 “序言”中规定： “夫国政乃受国民之严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民代表行使之，其福利由国民享受之。此乃人类普遍之原理，本宪法即基于上述原理而确立。”意大利1947年12月22日通过的宪法，在其 “基本原则”中规定： “共和国的任务，在于消除经济及社会方面的障碍——实际上限制公民自由与平等的障碍，阻碍人格充分发展及全体劳动者真正参加国内政治、经济及社会组织的障碍。”[4]法国1958年9月28日通过的宪法，在其 “前言”中规定： “任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”②

我国1982年制定的现行宪法对此也同样作出了一系列的规定，例如：宪法不仅明确规定 “国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。” “国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。 （第十四条）而且还为有效 “改善人民的物质生活和文化生活”，切实 “建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”确定了诸如： “国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权” （第十三条）;“国家……发展社会生产力” （第十四条）;“国家发展社会主义的教育事业”（第十九条）； “国家发展自然科学和社会科学事业” （第二十条）； “国家发展医疗卫生事业……发展体育事业”（第二十一条）； “国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业”（第二十二条）； “国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木” （第二十六条）； “一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务” （第二十七条）[5]等等一系列的具体实现措施。

不仅如此，在宪法原则的基础上，国家公务员法还对公务员的实际行为提出了进一步的具体要求：公务员必须 “模范遵守宪法和法律”； “按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率”； “全心全意为人民服务，接受人民监督”； “维护国家的安全、荣誉和利益” （第十二条）等等[6]。显然，相对于其他国家的宪法规定看，我国现行宪法和法律的规定不仅实际、具体，而且更具有可操作性，更有利于人民福祉的实现。

由此可见，行政权力必须保障人民权利、改善人民生活早已由人类社会的一条自然法则，成了人民共和国得以确立和发展的重要基础，成了国家宪法和法律明确规定政府必须履行的职责。我们的各级政府及其工作人员只有认真地学习这些规定，深刻地理解这些规定，实践中才可能积极主动地关心人民的实际生存状况，全面及时地解决人民的衣食冷暖问题，使人民的各项权利都得到有效的保障，使人民的实际生活水平随着国家建设的发展而逐步提高。

三、政府 “保障和改善民生”是人民赋予的实际能力

由于人民所享有的、需要有效保障的权利很多，而人民实际生活中所面临着的亟需要加以解决的问题，又体现在衣、食、住、行等十分具体的方方面面。这其中，无论就业、收入、住房、饮食、医疗、卫生、教育等哪一个方面问题的解决，都需要切实有效的措施，都需要有实实在在的付出，绝不能搞半点儿虚假。这就意味着，我们的各级行政官员仅从权力与权利的关系上认识到政府必须 “保障和改善民生”，仅从宪法和法律的规定中了解到 “保障和改善民生”是政府的一项法定职责并不够，还必须具有相当的物力、财力，没有相当的物力、财力，要解决人民生活中的任何问题都不可能。

那么，我们的各级政府是否具有“保障和改善民生”的实际能力呢？从表面上看，这似乎是个问题，但实际上却并不存在。因为，人民在以法律的形式将 “保障和改善民生”确定为政府的一项职责的同时，也以法律的形式将全部的国家财产权明确地规定为政府所有。换一句话说，人民已经将政府确定为全部国家财产的直接代表，已经把全部国家财产的占有权、使用权、收益权和处分权完全赋予了政府。

虽然从宪法的规定看， “中华人民共和国的一切权力属于人民”。 “人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” （第二条）；“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关” （第五十七条）；“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关” （第八十五条）； “地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关” （第一百零五条）。但从国家的现行管理体制看，全国人民代表大会代表全国人民行使的国家权力，主要体现在制定国家法律和对关系国家全局的重大问题作出决定方面，具体的执行机关则是国务院。换言之，从现行宪法和法律的规定看，不仅最高国家行政机关国务院具有保障和改善民生的实际能力，国家机关、国家举办的事业单位、地方人民政府同样也具有保障和改善民生的实际能力。

那么，实际状况又如何呢？改革开放30年的事实表明，我们的国民经济一直都在快速稳定地向前发展着，1979年~1988年的平均增长率为10.1%；1989年~1998年的平均增长率为9.64%；1999年~2008年的平均增长率为9.63%；改革开放30年的平均增长率为9.79%。2010年的经济总量又超过了4万亿美元，我国已经成了区域内的第一大经济体和全球的第二大经济体。与此同时，政府所掌握的社会财富也在迅猛增加，据统计：1978年政府的财政收入只有1132亿元，2003年便突破了2万亿，2005年则达到了3万亿，2006年接近4万亿；2007年又猛增至5.1万亿，2008年继续增长为6.1万亿，2009年是6.8万亿。

一般来说，政府掌握如此丰厚的社会财富并不是坏事，因为这可以使公共保障体系建设的投入更大，为人民提供更全面、更完善的服务。但客观事实是，改革开放以来虽然民生状况有了一定程度的改善和提高，却与国民经济的实际增长状况和财政收入的实际增长状况远远不相适应。例如，从1986年到2005年的20年间，抚恤和社会救济支出占财政支出的比重只提高了0.5%。国防、科技、农业支出占财政支出的比重则分别下降了1.8、1.2、0.4个百分点。从国家财政性教育经费占国民生产总值的比例看，世界的平均水平是4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。印度、哥伦比亚、巴西等发展中国家都超过了4%，我国在1993年颁布的 《中国教育改革和发展纲要》中提出到2000年要达到4%，但直到2002年也仅仅达到3.41%，以后又逐年下降，2004年是2.79%，2005年则仅有2.16%。而大学的学费却在1978年到2003年的25年间，上涨了25倍，致使我们的学生家庭所分摊的高校教育成本比例达到了44%至66%，远高于国外的13%至15%。2007年，虽然中央财政安排医疗卫生支出的增幅高达86.8%，但巨大增幅背后的基数却令人羞于启齿，因为发达国家用于医药卫生开支均占GDP的10%以上，新兴经济体巴西7.9%；印度6.1%；非洲穷国赞比亚5.8%；我国却只有2.7%。而且，中国政府的卫生投入占医药卫生总支出的比例还在逐年减少，1985年政府预算卫生支出占卫生总费用的比例为38.58%，1995年为17.97%，2000年后只剩下15%左右。2007年,美国的财政税收占GDP的18%，在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5000美元，相当于美国人均可支配收入的18%。我国5.1万亿元财政收入占GDP的20%，在同样三项上的开支，总共约6000亿元，相当于财政总开支的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元，相当于城镇居民人均可支配收入的3%。

而与此形成鲜明对照的却是行政管理费用支出的大幅度增加，据统计：从1978年至2003年的25年间，行政管理费用从不到50亿元上升到7000亿元，增长达87倍，而且近年来仍在以年均23%的数字增长着。行政管理费用占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03%，远远高出日本的2.38%；英国的4.19%；韩国的5.06%；法国的6.5%；加拿大的7.1%；美国的9.9%。国外行政管理费一般只占财政收入比重的3%至6%，而我国28年里，中国公务员的职务消费增长了140倍多，占全国财政总收入的比例也从1978年的4%上升到2005年的24%。如此巨大的行政成本，致使1986年至2005年人均负担的年度行政管理费由20.5元增至498元，增长了23倍。

显然，政府要切实 “保障和改善民生”并不存在所掌握的社会财富的量的障碍。问题的关键在于，我们的各级政府及其工作人员是否正确地运用了人民所赋予的权力，是否正确地支配、使用了手中所掌握的社会财富。用江泽民同志的话说： “新中国成立之后，党成为执政党，掌握了政权，有了调动全国人、财、物等资源的权力，而且权力之大，可调动的资源之多，都是未执政前无法比拟的。大批党员、干部担任了从中央到地方各部门、各个地区的领导职务，手中都掌握了这样那样的权力。党的地位的变化，党员和干部的地位的变化，对各级党组织和每个党员、干部都是一个新的极大的考验，也给我们党的自身建设提出了新的课题。最主要的问题是：党的各级干部是否真正懂得我们的权力是人民赋予的，能不能正确地运用手中的权力？”[7]换一句话说，从各级政府所具有的实际能力看，只要我们各级领导干部都真正懂得了：行政权力产生于人民权利，行政权力是为了维护和保障人民的切身利益而确立和运行的； “保障和改善民生”是宪法和法律明确规定的一项基本职责，必须认真履行。人民的各项权利就会得到切实有效的维护和保障，人民的实际生活就会在国民经济迅速发展的同时得到及时而全面地改善，人民的幸福指数也一定会有迅速的提高。

注释：

①原文为 “我们美国人民，为建立一个更完美的合众国、树立正义、保证国内治安、筹设国防、增进全民福利并谋吾人及子子孙孙永享自由的幸福起见，特制定美利坚合众国宪法”。

②法国一九五八年宪法援用 《人权宣言》作为 “前言”，此为其第二条。

[1][英]洛克.政府论：下篇[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京:商务印书馆，1964：5-8，77-78.

[2]胡锦涛.在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话 [N].人民日报，2003-07-02.

[3]习近平.领导干部要树立正确的世界观权力观事业观 [N].学习时报，2010-09-06.

[4][日]木下太郎.九国宪法选介[M].康树华，译.北京：群众出版社，1981：48，75，95.

[5]中华人民共和国宪法 （2004年3月14日修正文本）[M].北京:中国法制出版社，2004.

[6]中华人民共和国公务员法[M].北京:中国法制出版社，2005.

[7]江泽民.推动党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展[A].论“三个代表[C].北京：中央文献出版社，2001：103-104.

[责任编辑：姜卉]

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1671-6183（2011）04-0038-04

2011-03-24

张勇，男，中共大连市委党校法学教研部副教授。