社会不公的主要表现与应对策略

青连斌

（中共中央党校，北京 100091）

社会不公的主要表现与应对策略

青连斌

（中共中央党校，北京 100091）

青连斌，中共中央党校教授，中国延安干部学院、中国传媒大学等兼职教授，中国社会保障30人论坛成员。主要研究领域为社会建设与社会管理、社会结构、社会问题与社会政策等。个人学术专著主要有 《城市生活方式》、 《分配制度改革与共同富裕》、 《十七大精神深度解读社会建设篇》、 《民生大于天》、 《以改善民生为重点的社会建设》、 《公平分配的实现机制》等。

公与不公都是历史的、相对的、具体的，抽象地、笼统地谈论公与不公是没有意义的。我国当前社会不公现象很多，但主要表现在收入差距过大，已经突破人们心理上能够承受的不公底线；地区之间、城乡之间、不同群体之间享有的基本公共服务差距悬殊；司法不公和部分公职人员腐败等方面。解决当前社会不公问题，最根本的当然是做大做好蛋糕，与此同时，要加快分配制度改革以尽快扭转收入分配差距扩大的势头，加大基本公共服务供给体制和供给方式改革以推进基本公共服务均等化，在调整经济结构的同时重视社会结构的调整，以合理的社会结构支撑社会的公平正义。

社会不公；公平公正；收入分配差距；主要表现；应对策略

一、公与不公都是历史的、相对的、具体的

公与不公，成了近年来人们广泛讨论的话题，或理性探究，或强烈反

人们在谈论公与不公时，使用的概念是比较模糊的，可能暗指的是公平，也可能是公正或公平正义。这几个概念的内涵尽管存在区别，但差别不是很大，公与不公，本来就是人们对某种社会现象所作出的一种价值判断。合意的就是公的，不合意的就是不公的。

问题在于，根据什么标准来判断某种社会现象是否合意？每个人的判断都可能存在差别，这是正常的。但多数人的判断往往不会存在过大的分歧。这说明每个人的判断标准可能千差万别，但是，社会上大多数人通常会使用大致相同的标准或参照系来评判某种社会现象是公还是不公。大体而言，公强调的是各种经济、政治、文化和社会的权利与资源在社会成员之间合理分配，每个人都能得到其所应得的；各种义务由社会成员合理承担，每个人都应承担其所应承担的。而要实现这种合理的分配与承担，就要形成与之相适应的制度体系。从这个意义上说，社会公正既体现为一种价值理念，也体现为一种制度安排；既可视为一种原则和标准，也可视为一种状态和结果[1]。

公或公平公正，始终是人类社会千百年来追求的理想。但在存在阶级压迫和剥削的阶级社会里，无法实现真正的社会公平公正。只有在推翻了阶级压迫和剥削的社会，社会公平公正的实现才具有现实可能性。坚持以马克思主义为指导看待社会公平公正问题，必须认识到公或公平公正是历史的、相对的、具体的。首先，公与不公都是历史的。一方面，评判公与不公的标准会随着历史和时代的变化而变化。正如恩格斯曾精辟地指出的："希腊人和罗马人的公平认为奴隶制度是公平的；1789年资产者的公平要求废除封建制度，因为据说它不公平......所以，关于永恒公平的观念不仅因时因地而变，甚至也因人而异"。在不同的历史时期，人们对社会是公还是不公有着不同的衡量标准，在今天看来很不公的现象 （比如男女不平等），也许在历史上曾被认为是公的；在今天看来公的现象，也许在后人看来却是不公的。另一方面，随着历史的发展，总体而言，社会越来越公，公平公正的程度也在提高。在传统的农业社会，处于最高收入层的人在总人口中仅占1~2%，但通常占有一半以上的国民收入；在现代的工业社会，处于最高收入层的人约占总人口的2%，但他们获得的税后个人现金总收入只占社会总收入的10%左右。显然，工业社会的收入差距明显小于农业社会，现代工业社会比传统农业社会要公平得多。正如弗里德曼所指出的：“工业的进步，机器的改进，所有新时代的伟大奇迹，对于有钱人来说，关系较少。古希腊的富翁，从现代的供水管道得不到什么好处：有跑步的仆人提水代替自来水。电视机和收音机也微不足道，罗马的贵族们能够在家里享受到最好的乐师和演员的表演，能够把最出色的艺术家留在家里。”[2]伦斯基也指出： “虽然在每一工业社会中，上层阶级事实上仍不成比例地从政府行动中获益，但同时，普通公民大众在某种程度上也获得在过去农业社会中无法获得的利益。”[3]

其次，公与不公是相对的，绝对的公平公正是不存在的。在这方面，我们必须明确区分公平公正与平均主义的界限。一方面，衡量公与不公的标准本来就是相对的，而不是绝对的。各种经济、政治、文化和社会权利与资源在社会成员之间合理分配，每个人都能得到其所应得的。 “合理分配”、 “得所应得”都不是绝对平均的。同样，各种义务由社会成员合理承担，每个人都应承担其所应承担的。“合理承担”、承担其所应承担的，也不能是绝对平均的。因为 “合理”本来就是相对的。 “合理分配”、 “得所应得”与 “合理承担”、承担其所应承担的，简而言之，就是 “差别而共同享有”与 “差别而共同承担”。另一方面，历史反复证明，追求绝对的公平公正，不仅实现不了，而且是有害的。我们追求的公，是在承认差别的基础上把差别控制在合理范围内，进而充分挖掘每个社会成员的潜力，激发全社会的创造活力。

再次，公与不公是具体的。由于社会现象的错综复杂性和多维性，抽象地谈论公与不公是没有意义的，而必须具体问题具体分析。在经济领域讲公与不公，主要看是不是等价交换、机会均等、公平竞争；在社会领域讲公与不公，一个重要原则是保障包括弱势群体在内的所有社会成员的基本生存需求是否得到满足。我们不能将经济领域的等价交换、公平竞争甚至优胜劣汰原则简单套用到社会领域，尤其是政治领域。

二、我国当前社会不公现象的主要表现

在我国现阶段，由于发展的不平衡性、社会政策调整的不到位、政府调控能力和调控手段的有限性等原因，社会不公现象仍然比较多，甚至在一些领域和方面越来越凸显。社会不公主要表现在三个方面：

一是收入差距过大，已经突破人们心理上能够承受的不公底线。

首先，总体收入差距过大。从基尼系数来看，我国居民收入分配的基尼系数在2000年就突破了国际公认的0.4警戒线标准，当年达到0.417，目前各方面比较公认的看法是已经超过0.47。总人口中20%的最低收入人口占收入的份额仅为4.7%，而总人口中20%的最高收入人口占总收入的份额高达50%。显然，已经不能用 “得所应得 “来解释高收入人群的收入为什么这样高、收入差距这样大了。

其次，城乡居民收入差距过大。据国家发改委2007年2月发布的《2006年中国居民收入分配年度报告》，2005年各地区的城乡收入差距比上一年扩大500元以上，全国农村居民人均收入不到城镇居民人均可支配收入的1/3。以城镇居民家庭人均生活费收入与农村居民家庭人均纯收入之比所反映的城乡居民收入差距，连续几年都在3.2倍以上。有学者认为，如果把医疗、教育、养老保障等非货币因素考虑进去，城乡居民收入差距在5至8倍之间。

第三，区域之间居民收入差距过大。就城镇来讲，2009年人均可支配收入最高地区上海达到28838元，是最低省份甘肃人均可支配收入11929元的2.42倍；从农村来看，最高仍是上海，达到12420元，是甘肃2980元的4.14倍。有关方面的一项调研结果还显示,即使是在经济相对发达的广东省，其珠三角地区与东西两翼和粤北山区的差距也从2002年的1.62倍、1.46倍扩大到2007年的1.77倍、1.54倍。

第四，行业之间职工收入差别过大。目前，公众普遍关注的垄断行业收入居高不下，呈畸形发展的状况，已成为社会舆论关注的一个热点。上海市工资最高的四大行业2008年年收入分别为117463元、75965元、74611元、72079元，最低的四大行业则分别为18349元、23831元、24806元、29085元，相差悬殊。目前，电力、电信、金融等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2至3倍，如果再加上住房、工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5至10倍之间。

第五，部分社会群体的收入水平长期偏低，没有能够分享到改革发展的成果。最典型的莫过于农民工，他们的收入同他们的付出极不相称。据有关部门调查，2004年我国农民工年均收入约8000元，远低于城镇正式工人年均收入14000多元的水平。如果考虑到农民工每天的工作时间平均不低于10小时，在一些行业和特定时段甚至超过11小时，收入差距就更大了。

二是地区之间、城乡之间、不同群体之间享有的基本公共服务差距悬殊。

在现代社会，基本公共服务或公共品包括公共基础设施等的分配，对社会成员的福利水平具有极为重要的影响，基本公共服务的分配成为衡量社会公平度的一个重要指标。道理很简单，拥有同等收入的人因为享受的基本公共服务不等值或不均等，他们所能享有的生活水平和生活质量会存在差别，甚至相当大的差别。这是因为那些不能或较少享有基本公共服务的社会成员，只能使用他们收入中的一部分到市场上去购买基本公共服务的替代品。我国目前的现实是，人们享有的基本公共服务并非均等，而是不均等的。

首先，人们在享受公共教育的机会、质量等方面仍然存在巨大的差别。公平正义理所应当包括教育的公平。但是，长期以来国家的公共教育资源在城乡之间、地区之间、不同人群之间的分配是不均等的，这就不可避免地造成人们享受基本公共教育的机会和质量出现比较大的差距。目前最大的问题莫过于农民工子女接受义务教育仍然存在诸多限制，很难真正做到同所在城市的城市户籍学生同等接受义务教育。国家已经采取了一些措施来解决这一问题， 比如把教育投入的增加部分主要用于农村， “符合条件的”的农民工子女同所在城市的户籍学生同等接受义务教育等，以从根本上促进教育公平。

其次，人们在享受公共医疗卫生资源方面仍然存在巨大的差别。当前，我国的卫生事业费主要由中央财政和地方财政支持。因此，各地卫生事业费的多少在很大程度上取决于地方的经济与财政实力。显然，经济越发达的省份，政府卫生投入也越高。不同地区卫生费用以及由此产生的医疗卫生资源分配的差距不断扩大。我国不仅存在着城乡二元经济和被户口分割的城乡二元社会，而且这种二元社会经济结构还制约着医疗卫生资源的合理配置，造成城市和农村之间在医疗卫生经费分配、医疗卫生资源配置和居民健康状况等方面存在着巨大的差异。尤其值得关注的是，不同社会群体对医疗卫生资源的占有、医疗卫生服务的利用等方面有着明显的差别，医疗卫生资源的分配向着富裕阶层倾斜。2000年世界卫生组织在 《2000年世界卫生报告——卫生系统:改善绩效》报告中，对全球191个成员国国家卫生系统的业绩做出量化评估后进行了排名，中国在 “财务负担公平性”方面，排名188位，倒数第四，被列为卫生系统 “财务负担”最不公平的国家之一。[4]医疗卫生资源分配向着富裕阶层和城市居民倾斜的不公平现象，不仅是一个医疗卫生问题，更重要的是它反映了公民健康权的公平性问题。

第三，人们在享受社会保障方面仍然存在巨大的差别。社会保障制度是预防和规避社会风险的 “安全网”和 “稳定器”，是国家和社会依法对社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时给予基本生活保障的社会安全制度。因此，社会保障本来就是维护社会公平的一种制度化安排。但是，目前我国的社会保障并不能很好地履行这一功能。一方面，我国目前的社会保障制度不健全，人为地把一些社会群体、社会成员排除在保障范围之外。拿养老保障来讲，长期来我们把农民排除在外，让农民“养儿防老”、 “土地养老”；而当下，城镇非就业的老年居民又没有基本的养老保障制度。另一方面，目前我国的许多社会保障项目和制度是按不同人群设计，不同人群享有的社会保障待遇差距悬殊，养老保障是这样，医疗保障更是这样。

第四，人们在享受公共基础设施方面存在明显差异。最典型的莫过于城乡居民在享有的公共基础设施方面存在的巨大差距了。从新中国成立以来的很长时期，我国形成了一种人们已经习以为常的城乡有别的二元公共基础设施供给体制：城市所需的公共基础设施主要由政府供给，所需资金列入财政预算；而农村的公共基础设施主要由农民自筹资金或通过劳务投入自行解决，国家仅给予一定的补助。城乡二元公共基础设施供给体制，造成农村公共基础设施历史性欠账多，供给不足，更造成城乡居民享有的公共基础设施差距悬殊。这种情况近年来虽然有所改变，但依然相当突出。

此外，不同社会群体、不同社会成员在享受公共就业服务、公共文化服务和公共安全服务等几乎所有的基本公共服务领域，都或多或少地存在着程度不同的不均等现象。

三是司法不公和部分公职人员腐败。

司法不公，以及部分公职人员利用手中的权力寻租，吃拿卡要，贪污受贿，已经成为社会各界深恶痛绝的社会不公现象。

三、应对当前社会不公现象的思路与策略

社会不公问题对人们的心理和整个社会心态造成了不容忽视的消极影响，挫伤了人们的积极性创造性和主动性。如果任其发展下去，必将严重影响社会的和谐稳定，延缓全面小康社会的建设和社会主义和谐社会的构建。因此，我们必须从思想上高度重视社会不公问题，在推进经济社会全面协调可持续发展的同时，更加注重公平正义，更加注重采取切实措施解决当前突出的社会不公问题。

第一，加快分配制度改革，尽快扭转收入分配差距扩大的势头。自改革开放以来，我国一直在积极稳妥地推进收入分配制度改革。针对我国收入分配领域存在的主要问题， “十二五”规划明确提出，要 “初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。创造条件增加居民财产性收入。健全扩大就业增加劳动收入的发展环境和制度条件，促进机会公平。逐步提高最低工资标准，保障职工工资正常增长和支付。规范分配秩序，加强税收对收入分配的调节作用，有效调节过高收入，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。”温总理在今年政府工作报告中也强调： “努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，加快形成合理的收入分配格局。”

第二，加大基本公共服务供给体制和供给方式改革，推进基本公共服务均等化。 “十二五”规划明确把“覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善”作为今后五年经济社会发展的主要目标之一，把 “推进基本公共服务均等化”作为加快转变经济发展方式的基本要求之一提了出来。这是以前从未有过的。基本公共服务的属性在于它的公共性、普惠性和公平性。各国提供的基本公共服务的范围，因经济社会发展水平的高低和政府公共财政能力的大小，有可能存在一定的区别，但基本上都涵盖了公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，公共交通、公共通信等公共产品和公共基础设施，以及就业服务和公共制度建设等等。政府基本公共服务的提供和分配，是调控收入分配差距、促进社会公平正义、保障社会稳定和秩序、提升全体国民福利水平的一种制度化手段和机制。

长期以来，因为受制于经济发展水平，加上人们的思想认识不到位，我国基本公共服务不仅供给总量不足，不能满足人民群众对基本公共服务的需求，而且基本公共服务的供给结构不合理，分配不均等。要改变我国基本公共服务供给的不均等状况，必须坚持基本公共服务均等化原则。因为为全体国民提供基本公共服务是政府的基本职能。这就要求健全公共财政，调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。尤其是政府的公共财政要向农村特别是中西部农村倾斜，以完善新型农村合作医疗体系、最低生活保障制度并逐步提高其水平，建立新型农村社会养老保险体系，逐步解决农村饮水安全、农村公路和公共交通、农村电力供应、农业水利与防灾基本设施、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务，以及气象和通讯服务等；更多地向欠发达地区倾斜，帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题，帮助欠发达地区改善基本公共服务，提高基本公共服务水平；更多地向困难群众倾斜，优先解决困难群众的最低生活保障、基本医疗卫生服务，特别是就业再就业等问题。只有这样，才能使城乡居民、不同地区居民、不同社会群体和不同社会成员享有比较均等的就业、住房、医疗、教育、基本公共文化的机会，以及大致均等的基本公共服务水平和良好生活环境。

第三，在调整经济结构的同时重视社会结构的调整，以合理的社会结构支撑社会的公平正义。社会结构同经济结构一样，是由若干个子结构组成的。其中主要包括人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构、组织结构和社会阶层结构等。现阶段我国的经济结构，在经济体制改革、经济持续快速增长的推动下，已经达到了工业化社会中期阶段的水平，但是我国现在的社会结构还处于工业社会的初期阶段，严重滞后于经济结构。从城乡结构来看，改革开放以来，我国城镇化水平年均提高0.9%，从1978年的17.9%上升到2010年的47.5%，城镇人口增加到6亿多人。与此同时，城镇化滞后于工业化，农村发展滞后于城市。工业化中期阶段，城市化率应该达到60%，但2010年中国城市化只有47.5%，差了12.5个百分点。从就业结构来看，2010年我国城乡就业人数达到7.9亿人，其中城镇就业人数3.2亿人，占总数的40%；第一、二、三产业就业人数之比为39：27：34；非国有经济就业人数比重增加到78%，成为就业的主渠道。根据外国学者钱纳里等人的研究，在工业化中期阶段，在就业结构中，二三产业的职工应该占到总劳动力的84%以上，但2010年我国的二三产业就业的职工只占总劳动力的61%，差了23个百分点。从社会阶层结构来看，改革开放以来，随着经济体制的深刻变革，我国社会阶层结构发生了深刻变化，出现了大量新的社会阶层。到了工业社会中期阶段，中产阶层应该达到40%以上，2009年我国只有24%，差了16%。

正是因为社会结构的调整滞后于经济结构的调整，目前我国的社会结构同现代化的要求、同经济社会全面协调可持续发展的要求存在相当大的差距，并由此带来大量的社会问题，“不公”问题就是其中最突出的问题之一。城乡结构不合理，农村居民处于不利位置，造成对农民的 “不公”。区域结构不合理，边远地区、落后地区处于不利位置，造成对这些地区居民的 “不公”。社会阶层结构不合理，一些相对弱势的社会阶层处于不利位置，造成对这些社会阶层的 “不公”。所以，要从根本上解决我国当前的社会不公问题，必须重视社会结构的调整和优化。一个公平正义的社会，必须有一个合理的社会结构作支撑。

当然，解决我国当前突出的社会不公问题，最根本的还是实现科学发展，不断做大蛋糕、做好蛋糕，努力分好蛋糕。当前我国社会的不公问题，是发展中出现和存在的问题，必须用发展的办法来解决。

[1]任理轩.理性看待当前的社会公正问题[N].人民日报，2011-02-16.

[2]弗里德曼.自由选择[M].北京：商务印书馆，1982：151.

[3]伦斯基.权力与特权[M].杭州：浙江人民出版社，1988：324-325.

[4]袁菁华.卫生公平——全面小康社会的公共政策选择 [J].卫生经济研究，2004（6）.

[责任编辑：刘清敏]

C913

A

1671-6183（2011）04-0013-04问，或满腹牢骚。每年的 “两会”，代表和委员也在讨论公平公正的各种议题。因此，正确认识公平公正问题，意义十分重大。

2011-03-20