社会转型期公共服务的目标、挑战和发展措施

敖翔

(信阳农业高等专科学校 外语系,河南 信阳 464000)

社会转型期公共服务指的是建立在当前我国社会转型期基础之上,由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供,以保障和改善民生为着力点与落脚点,旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务.这表明社会转型期公共服务有四个方面的内容:生存底线服务(就业、社保等);基本发展服务 (教育、医疗卫生、文化体育、民政等事业);生存和发展环境服务 (公共交通、公共通讯、公用设施和环境保护等);基本安全服务 (公共安全、消费安全、国家安全等).

一、我国社会转型期公共服务的目标

(一)符合国情

即基本公共服务体系要与我国转型期经济发展水平、文化价值观念、政治民主进程相适应,与人民群众不断增长的物质文化需求相适应.滞后容易造成人民群众的不满或激化社会矛盾,超前则容易造成空而不实.所以,既要坚持尽力而为,又要坚持量力而行.坚决反对脱离我国转型期实际国情的瞎折腾.

(二)比较完整

就是这一体系既要包括涉及基本民生的各个领域,又要有切实可行的一整套完备的法律法规,有一系列落实政策的完备体制,还包括完整的配套人员、设备和设施等.可见,比较完整,既有财物方面的完整性,也有制度上的完整性,还包括人力方面的完整性;同时,这种完整形势是相对的,随着具体条件的变化也在不断调整改进.

(三)覆盖广泛

一指公共服务覆盖的广度,在区域上既要覆盖城镇居民,又要覆盖农村居民,而农村是最大的盲区;在覆盖的人群上既要覆盖城镇居民,又要覆盖在城市工作的非城市户口人群,更包括在广大农村从业的人群.二指公共服务覆盖的深度,要体现个体更受尊重、地区更有自主、生态更为文明、社会更加和谐的发展过程,因地制宜地针对不同人群不同需求提供差异性的公共服务.三指公共服务覆盖的力度,以加速内需市场为依托,强化公共服务覆盖的经济力、政策力、保障力和执行力等.

(四)可持续性

主要指的是制度的设计和财力的保障、法律法规的健全,要形成一种常规的、长效的科学机制.这就要求一方面制度的设计要依据现实国情不断调整提升,另一方面政府提供基本公共服务的能力也要随着国力的提高而不断增强.制度应具有可持续性,保障也应是优化提升式的可持续发展.

(五)政府保障

"政府实际上有几个职能,一个是'守夜人'的角色.就是原来亚当.斯密他们说的,你要让市场运行得有秩序,让投资者和消费者都有安全感,让那些在你这个地方进行经济活动的人有安全感.政府要做好这种安全保障的工作,这就是 '守夜人'的责任,是政府必须有的责任"; "另外一个职能就是 '公共服务职能'.快速增长的公共需求与基本公共产品供给的严重不足,已对政府转型提出越来越迫切的要求.政府积极回应人们日益增长的公共需求,最重要的是实现公共服务理念的创新,加快推进以公共服务为中心的政府职能转变.公共服务的提供是政府转型的应有之意,政府转型又是实现公共服务的必须性保障.

(六)均等化

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一,指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务.当前,我国基本公共服务的非均等化问题比较突出,并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大,并已成为社会公平、公正的焦点问题之一.实行公共服务均等化有助于公平分配而实现公平和效率的统一,是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径,是现代政府追求的目标,是促进科学发展的现实要求,是促进社会公平正义的重要举措,是建设服务型政府的重要内容.

二、我国社会转型期公共服务面临的挑战

(一)供给短缺

从我国财政支出的结构看,用于资本性支出的比重较高,资本性支出占GDP的比重是世界经合组织国家平均水平的3倍;而用于人类和社会发展领域的基本公共服务方面的比重偏低.1994～2006年,基本建设支出始终在12%上下徘徊,近年来稍有下降;行政管理费占财政支出的比重由1994年的12.59%上升到2006年的13.95%,有小幅上升;而文教科卫支出占财政支出的比重不升反降,由 1994年的22.07%下降至2006年的18.37%,远远低于世界经合组织国家2004年末加权平均值的28.2%,基本公共服务供给不足."从私人产品短缺到公共产品短缺是中国由生存型阶段进入发展型阶段的重要特征,是一次历史性跨越.以公共产品短缺为标志的公共需求转型是社会发展的必然结果,深刻影响着发展和转型的理念和实践."[1]152第一,公共服务产品短缺是人自身发展需求升级的重要表现,是一种历史性的进步.在人的独立性方面,要求尊重人在整个社会生活中全方位的主体地位,发挥人综合性的首创精神;在人的平等性方面,需要发挥政府的再分配职能促进公共服务均等化,克服市场经济的缺陷,使人们享有机会公平和起点公平;在人的开放性方面,需要通过社会体制改革,培育发展公民社会.第二,公共服务产品短缺是人口结构变化的客观趋势.人口老龄化对公共服务产品短缺有重要影响;城镇人口的扩张凸显公共服务产品供给不足;劳动人口增加凸显公共就业服务、公共医疗卫生和基本社会保险等公共服务产品的短缺.

(二)结构失衡

结构失衡主要表现为两方面:一方面,政府基本公共服务的 "供给不均衡".一是制度供给不均衡.主要表现为公共服务制度的城乡二元化,有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重.二是财政供给不均.主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡.中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少,相反,地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任.严重的权责不一,增加了地方供给基本公共服务的难度,影响了地方基本公共服务的公平性.三是人员、设备和设施供给不均.主要反映在各基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别,城市都比农村的高.另一方面,公众对政府基本公共服务的 "享受不均衡".这些表现在各种基本公共服务的地区差距、城乡差距上.在地区差异方面,据陈昌盛,蔡跃洲在 《中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估》中所指可知,2000～2004年间,我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为:基础教育1.728,公共卫生1.774,社会保障2.351,基础设施 3.072,公共安全1.923,环境保护1.96.各类基本公共服务的地区差距在2～3倍,差距明显,尤其是西部地区遭受了巨大的不公.在城乡差距方面,我国各类基本公共服务的居民"享受不均衡"在城乡差距方面更为突出,消除城乡居民的 "享受不均衡"应当成为基本公共服务均等化的重点.

(三)机制不健全

"虽然我国社会保障制度改革已经取得了显著成效,但是,由于社会保障制度涉及国民经济和社会生活的许多方面,是一项非常复杂的系统工程,目前还处在改革完善阶段,还面临不少矛盾和问题."[2]152主要表现在以下方面:法制化进程比较缓慢,缺乏综合性的社会保障法,专门性的法规也很少,缺乏责任规范和制裁办法,缺乏行政执法监督和司法保护制度;体系还不完善,未能够体现市场经济条件要求体系机制的统一性和社会性;责任划分不清,权责脱节的现象比较严重;管理体制不健全;公平性不足,基本功能得不到充分发挥;基金管理存在较大风险等.

三、我国社会转型期公共服务发展的措施

(一)坚持公共服务的科学理念指导

贯彻落实全面改革与科学发展观,树立正确的政绩观.坚持通过改革解放生产力和促进发展的基本理念,即通过改革保持经济持续快速发展和国家财政收入连续大幅度提高,为强化政府公共服务能力而实现公共服务均等化奠定坚实的财力基础.依据科学发展观要求来统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放,统筹中央和地方关系,统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益.正确的政绩观要求党和政府将维护最广泛人民的根本利益作为一切工作的出发点与落脚点,实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享."以人为本"和"统筹兼顾"为实现公共服务均等化提供了科学的理论基础.

(二)推进以公共服务供给内容为重点的社会建设:改善民生

公共服务具有再分配的功能,需要通过均等化的制度设计,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居.首先,把基本公共服务作为反贫困战略的重点.目前,我国贫困人口的成因主要有因病、因残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下和生存条件恶劣五种.为这部分贫困人口与低收入人口提供低保、最低救济、义务教育、基础医疗等,不但能在相当大程度上缓解他们的贫困程度,改善他们的生存状态,还能增强他们的发展能力.其次,把基本公共服务作为缓解城乡差距的重点.城乡之间的差距,不仅反映在经济发展水平和居民收入方面,更反映在政府提供的基本公共服务方面.公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%左右.从公共政策层面来看,缩小城乡差距更重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距.再次,把基本公共服务作为缓解区域发展差距的重点.统筹区域协调发展,不是简单地缩小经济发展水平上的差距,使西部地区在短时间内赶上东部地区,也并不现实.因此,要把基本公共服务作为新阶段区域政策的重点.最后,保基本、强基层、建机制.保基本就是明确基本公共服务的标准和范围,做到覆盖全体居民,按照责任与能力对等、需求与可能结合的要求,特别是针对人民群众最为关注的现实利益需要,重点是底线生存服务和基本发展服务,包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等七个领域.强基层就是加强基层公共服务机构的设施和能力建设,形成提供基本公共服务的平台和网络.强基层就要重心下移,把更多的财力、物力投向基层,把更多的人才、技术引向基层,切实增强基层的服务能力.建机制就是保障基本公共服务体系规范有效运转,实现可持续发展.向全民提供基本公共服务,核心在保障供给,关键在形成机制.应形成以基本公共服务项目为基础、稳定增长的财政保障机制,激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制,面向基层、服务基层的专业人才培养机制,范围广泛、上下联动的分工协作机制,主体多元、竞争有序的服务供给机制.

(三)构建新型公共服务供给主体:服务型政府

"要实现经济社会的全面转型,需要政府尽快摆脱经济发展型、行政管理型的传统模式,在社会与民生建设的发展模式中实现华丽转身."[4]227作为新型公共服务供给主体的政府,已经由以前的经济建设型、行政管理型走到了十字路口,并且政府转型是一个难越的沟坎,因为财政在经济建设的投入有所减少,但地方政府的主要精力仍放在经济总量上;公共服务体制建设仍不到位,许多时候仍然是经济建设型的机制体制在发挥作用;政府自身建设的矛盾还比较突出.新阶段的政府需要着眼于社会现实问题的解决,需要通过自身转型推进经济社会的全面改革与转型.首先,建立规范的公共职责分工体制,包括中央与地方公共服务分工体制、各级政府事权与财力平衡的体制和行政体制与财政体制的联动改革等.其次,推进行政区划体制改革,包括逐步推进财政上的 "省直管县"向行政上的 "省直管县"过渡、在 "乡财县管乡用"的基础上鼓励将乡镇政府转变为县级单位的派出机构和适应新型城市化的要求适当调整行政区划等.再次,推进行政体制范围内三权分设的改革,即在行政部门内部合理配置决策、执行、监督三类权利,使其相互协调又相互制衡,这是深化经济体制改革、推进社会体制改革和行政体制改革的客观要求.最后,以政府自身建设与改革为重点完善公共治理结构.即要发挥社会自治在公共服务与公共治理中的作用,积极稳妥地发展各类社会组织,推进城乡社区建设提高自治水平,加快管办社会组织体制改革,建立公共政策制定的社会参与机制和健全公共权力的社会监督机制等.所以,建设公共服务型政府,要理清政府与市场的关系,规范政府与企业的行政关系和资产关系,切实做到政企分开、政资分开,促进统一开放、竞争有序的现代市场体系的真正形成,从制度上保证更好地发挥市场在资源配置中的基础作用,把政府的作用规范到市场失灵的领域.要强化政府公共服务职能,为全体人民提供高质量的公共产品和服务,尤其是基本公共服务要得到保障,为老百姓解决最迫切、最关心、最现实的民生问题,并随着经济发展水平的提高不断提高公共服务的能力和水平.为保证政府公共服务职责的更好发挥,要建立公共服务的绩效评价指标体系和监督问责机制.

(四)创新公共服务供给流程:确定标准、财力保障、供给模式和监测评价

首先,标准体系不仅是合理配置基本公共服务资源的基础依据,也是衡量公共服务水平的重要工具.鉴于我国城乡及区域发展不平衡、各地财政保障能力差异较大,应该研究制定国家基本公共服务标准,明确基本公共服务的范围、最低供给规模和质量标准,并据此制定实施国家基本公共服务专项规划.其次,建立财政投入长效保障机制,是实现基本公共服务的根本保证.应进一步调整和优化公共财政支出结构,逐步提高基本公共服务支出所占比重,保证基本公共服务预算支出增长幅度高于财政经常性支出增长幅度.为了增强县以下基层政府基本公共服务保障能力,应在合理划分中央和地方财政支出事权的基础上,完善财政转移支付制度,明显增加中央对省的一般性转移支付规模和比例.再次,基本公共服务由政府负责,不等于由政府包揽.应加强制度创新,扩大公众参与,最大限度调动社会各方面的积极性,促进共建共享.通过实行政府购买、管理合同外包、特许经营、优惠政策等方式,逐步建立政府主导、市场引导、社会充分参与的基本公共服务供给机制.为此,按照政事分开、管办分开的要求,加快推进事业单位管理体制和运行机制改革;放宽准入限制,鼓励和引导社会资本参与基本公共服务供给,大力发展慈善事业;逐步建立健全基本公共服务政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度,强化社会公众的知情权、参与权和监督权.最后,有监管、有考核、有评估,各项制度和政策的落实才有保证.应研究制定科学的基本公共服务综合评价指标体系,加强各级政府基本公共服务监测评价,把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系;积极引入外部评估机制,建立多元化的绩效评估体系.

[1]迟福林.第二次转型:处在十字路口的发展方式转变[M].北京:中国经济出版社,2010.

[2]张宇.中国模式:改革开放三十年以来的中国经济[M].北京:中国经济出版社,2008.

[3]迟福林,傅治平.转型中国:中国未来发展大走向[M].北京:人民出版社, 2010.