论改革和完善我国行政服务机构运行机制

卢兆龙 何 智

论改革和完善我国行政服务机构运行机制

卢兆龙 何 智

“企业家政府”理论的适用，超出了国界和社会制度的范畴，符合我国行政服务机构的发展现状和塑造服务型政府的社会发展趋势，对改革和完善我国行政服务机构运行机制有一定的借鉴和参考价值。

企业家政府；改革；完善；行政服务机构

我国正处在经济社会全面转型的关键时期，面对社会生活中突出的矛盾和潜在的风险，中国政府充分认识到当前行政改革的目标是建立服务型政府。①2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，服务型政府第一次被写入党的指导性文件中。2007年10月15日，胡锦涛同志在中共十七大的报告中再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。2010年10月18日，中共中央第十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出“进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快建设法治政府和服务型政府”。建设好服务型政府，对于建立稳定的经济、社会秩序十分重要。而行政服务机构是最能体现建设服务型政府的职能转变中的政府理念转变、制度创新和组织管理模式改革的突破口与试金石，因此，改革和完善行政服务机构的运行机制，对于发挥好服务型政府的窗口型功能与角色显得尤为重要。

一、我国行政服务机构的现状及存在的问题

行政服务机构是指由具有行政审批职能的部门、单位以及一些具有社会管理与服务功能的中介机构，相对集中在政府指定的场所为社会公众提供便捷式窗口服务的行政办公机构。从名称上看，目前全国各地行政服务机构繁多各异，包括行政审批中心、政务超市、行政服务中心、便民服务中心、办事大厅等。其核心要素是对行政审批制度的改革与完善。其显著特点是将过去分散式、封闭式、串联式的审批，改为集中式、透明式、并联式的审批。

行政服务机构模式首先出现在沿海地区。十一届三中全会提出了改革开放的伟大举措，此后沿海地区相继开放。改革行政审批制度、简化政府办事程序、提高行政效率的呼声日渐高涨，行政服务机构应运而生。与群众办事密切相关的政府职能部门统一设立行政服务大厅，一个窗口对外，“一条龙”式服务、“一站”式办公，使群众过去要跑几个月甚至更长时间、要盖几十个甚至上百个公章才能办成的事，缩减到几小时或几天就能办成。1999年年初，浙江省金华市委、市政府设立了市政府集中办事大厅，这是我国成立的首个行政服务机构。2001年国务院开展行政审批制度改革后，全国地县级地方政府的行政服务机构风生水起。据不完全统计，截至2007年6月，全国建立县以上服务机构4200多个，部分省份的地级市和县（区）也建立了行政服务机构。而省级行政服务机构的建立速度相对缓慢，只有四川、安徽、陕西、吉林、甘肃、福建、西藏等省（区）因改革力度大而建立了省一级行政服务机构。2006年以来，商务部②2006年6月30日，商务部举行部行政事务服务中心揭牌仪式。通过部行政事务服务中心，进一步推行政务公开，提供“一站式”服务，实现“一个窗口”对外，建设服务型、法制型政府。运行以来，日均接待约80人次，每天受理或办结各类行政许可事项200多件。等国务院系统10多个部门和单位也在加快行政服务机构建设进程。

行政服务机构便捷、透明、公正、高效的服务特点与运行机制初步得到了社会公众的广泛认可。如广西壮族自治区百色市右江区汪甸瑶族乡创办的“一办三中心”，①2010年6月6日《广西日报》报道《百色深化“农事村办”试行乡镇“一办三中心”》，所谓的“一办三中心”，即党政综合办公室、社会服务中心、产业服务中心、政策法律服务中心。以前各站、所、办的工作事项，全部集中到“一办三中心”办理。类似“政务服务中心”，群众来这里能享受到“一站式”便利服务。目前，“有问题，找中心”已为当地群众喜闻乐道。天津市北辰区许可中心实行“一门受理、无偿代办”②即有一个窗口接件，并由窗口工作同志无偿在中心各窗口办理。的新型政府服务模式等，这些地方行政服务机构的建设与发展为我国行政服务机构在全国各地的推广与普及积累了一定的经验。但行政服务机构在我国的兴起与发展时间较短，目前还处于初级发展阶段，在发展过程中难免出现一些困扰其良性发展的障碍，存在着诸多问题有待于进一步改进。突出地表现在没能真正树立以公众为中心的服务意识；缺乏竞争机制和绩效意识；不能依据行政环境的变迁而推进行政服务机构的管理创新等。现以窗口人员的素质和组织文化建设问题为例试说明之。

行政服务机构面向社会公众，直接关系到政府的公众形象。一些地方或部门的领导对行政服务机构的建设极为重视，选调精兵强将负责窗口工作。但也有一些地方、职能部门对中心工作不重视，甚至认为中心工作与本部门工作有冲突进而产生抵触情绪，在选派人员时，并不按照要求选派骨干人员到中心，而是将一些不受重视的人派驻中心，这些人员的业务素质与工作水平必将影响中心的健康发展与整体政府行政效能的提高。

由于窗口工作人员的人事关系仍在原单位，有的地方只是将组织关系转到服务中心，行政服务中心很难对这些派驻人员进行有效管理。并且窗口工作人员流动性较大，很多人工作积极性不高，并不寻求组织认同感和归属感，窗口之间也由于业务不同，互动较少，交流不足，导致组织的向心力不足，缺乏整体协作性，没有形成积极健康、锐意创新的组织文化。行政服务中心碍于有限的管理权限，不能有效地抑制传统政府组织中存在的各种弊端，不能对窗口工作人员形成有效的激励和驱动力，不能激发窗口工作人员的服务热情，也就很难塑造具有自身特色的组织文化。

二、改革和完善行政服务机构运行机制的对策建议

“企业家政府”③“企业家政府”作为一个完整的概念，最早出现在戴维·奥斯本和特德·盖布勒于20世纪90年代所著的《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书中。（Entrepreneuril Government）模式是1980年代以来滥觞、兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论与管理模式。所谓“企业家政府”是指以企业为参照模式，借鉴或仿效企业的一些机制重塑行政体制。或者是指在企业家精神指引下，吸收并运用企业运行机制和方法，改造传统公共行政理论和管理体制，使其成为具有创造动力、顾客需求和成本意识的政府。

“企业家政府”理论对改革和完善我国行政服务机构的运行机制有一定的借鉴和参考价值。其理论的本质是运用市场机制的作用推动政府公共管理的现代化、科学化。其核心价值和理念在于转变政府职能、打破部门分权、增强服务意识、提高服务效率和服务质量，实现由“以政府为中心”的重管制型模式向“以满足人民的需求为中心”的服务模式转变。行政服务机构是在市场经济背景下政府改革的产物，是公共事务治理方式的一大创新，“政务超市”的别称说明行政服务机构包含了政府在进行公共事务管理中引入企业模式的一面，在一定程度上切合了“企业家政府”的市场化路径。④高小平：《政府管理与服务方式创新》，国家行政学院出版社，2008年5月第一版，第153页。当然，“企业家政府”理念对于行政服务中心的影响并不仅表现于形式的浅层，而是在若干方面都为行政服务中心提供了理念和现实的指导。

（一）引入市场竞争机制，改善公共服务，全面提高管理的质量和效益

在市场经济条件下，企业与企业之间的竞争迫使企业不断提高服务质量，强化服务意识。同为组织的行政服务机构则不然。由于行政服务机构，特别是典型的行政服务机构——拥有垄断权力，垄断了全部服务项目的提供，人为地限制和排斥了其它对手的竞争。在由政府垄断的框架下，绝大多数行政服务机构拥有的权力甚至超过了绝大多数垄断企业所享有的权力。但“只此一家，别无分店”的情形决定了预定的受益人没有其它选择，也就无法形成促进行政服务机构提高服务质量和办事效率的外部竞争压力。

为此，行政服务机构的企业化应首先引入竞争机制，一方面可以提高公共服务供给的效率和质量，最大限度地克服官僚主义（这里所讲的官僚主义是指，行政服务机构的行事是为了其工作人员的便利而不是为了做出贡献和成绩）；另一方面也可以缓解政府的财政压力，产生出更好的行政经济社会效益。

正如中国行政管理学会联合课题组在其《政府机关工作效率标准研究报告》中强调：“传统政府管理模式的基础是对公共服务的垄断，而政府服务中的市场机制规则则是公共管理主要的新理念之一，是国际盛行的新公共管理模式的核心内容……在政府服务机构与公共的关系上，绩效管理通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息，引导公众做出正确的选择，从而对政府机构形成活力，迫使他们提高服务质量和效率”，“市场机制的治理工具的基本指导思想是利用市场机制达到资源的最佳配置，向公共提供更好的服务。”

（二）树立以公众为中心的服务意识

“顾客至上”、“顾客即上帝”是企业和企业家必有的基本理念之一。企业只有当提供了顾客需要并愿意购买的东西，才能得到收益。作为对比，行政服务机构一般是由预算拨款获得收入的。这意味着，它们并不是由于纳税人或顾客认为它们提供了成果或成绩才获得其收入。支持着行政服务机构的是国家的政治权力，因此大多数行政服务机构在提供服务时，处于一种“恩赐者”位置。公众没有为自身利益向行政服务机构提出要求的权利也难以对行政服务机构服务质量提出质疑。要改变这种情形，必须把企业家精神引入行政服务机构的管理，树立“顾客至上”的新观念，以顾客为导向，把公众的满意度作为追求目标和评价标准。

这就要求，行政服务机构的一切工作都应当从行政相对人的角度出发，保持对他们需求的响应力。无论是窗口的工作人员还是管理层的工作人员，都应明确服务对象在他们工作中的中心地位，强化服务意识、创新服务方式、提高服务水平。例如，公开服务项目、推行服务承诺、受理服务反馈等。行政服务机构的设立，是从公众的心理认知进行的实践，拆除了政府“衙门”的森严壁垒，无障碍，公开透明办公，代表了政府既“亲民”又“清明”的形象。

（三）强化成本核算意识，建立绩效管理，注重服务结果

企业经营式就意味着控制成本，其特点是通过成绩和成果来控制。而行政服务经费是从政府的财政收入中划拨，不像企业那样存在着外加的或内在的成本控制。因此难以树立成本意识，也难以形成节约经费的自觉性。其最终结果是一方面导致行政服务机构的高成本、低效率，另一方面是服务结果不理想。

“企业家政府”理论极其重视提升政府实施公共管理的能力和提升政府服务的结果，因此，如何在控制成本的基础上创造良好的服务结果就成为其关注的重点。科学、合理的绩效测评和管理体系便不可或缺了。行政服务机构需要好的工作人员，更需要的是工作人员要系统地从事管理工作并使他们自己和他们的机构有目的地集中精力于取得成绩和成果。因此，它们的确需要效率即成本控制，但它们最需要的是结果，即集中精力于取得正确的成果。这样一方面要求精简机构、裁减冗员，杜绝推诿、扯皮等现象，提高办事效率，降低办事成本；另一方面需要学习的是为了取得成绩而对服务机构进行管理。

（四）依据行政环境的变迁推进行政服务机构的管理创新

创新是一个企业生存及发展的不竭动力，是企业家制胜的法宝。而以预算为收入基础的行政服务机构，难于抛弃错误的、陈旧的事物，其结果是，服务机构有着太多的难于解脱的内在的缺乏活力的障碍。

在公民政治民主意识和主体意识不断提高，对公共服务的要求越来越高的情况下，行政服务机构必须实行创新式管理。创新的实质和关键是培养和发挥管理主体的创新性思维能力。创新的内容非常丰富，应着重抓好以下几方面创新：一是组织创新。要通过办公自动化等技术手段的广泛应用，促使行政服务机构的组织结构朝着扁平化方向发展。所谓扁平化组织结构，是以按照公共管理事务流程划分部门并能迅速调整的组织结构，它大大减少了因中间管理层级太多而导致的上下信息沟通失真和信息反馈迟缓等弊端。二是体制创新。要完善和实施对行政服务机构工作人员的管理制度、考核制度、监督制度、职位工资制度等。三是预算制度的创新。行政服务机构的预算不再以惯例和权力为标准，而以公众的需求，以提供公共服务的数量和质量为导向。四是文化创新。要形成廉洁奉公、高效实干、绩效导向、勇于竞争的行政文化氛围，以良好的文化激励来塑造国家公务员。

（五）有选择性地推进行政服务机构民营化

当今社会，科技、经济迅速发展，社会竞争日益加剧，尤其是我国加入WTO以来，个人对国家、社会的依赖加重，行政服务机构的范围日益扩展，任务完全由国家承担已超出其承受能力，因而民营化——公共行政由国家向民间转移，部分行政任务由社会或民间承担——也就成为行政服务机构改革的必由之路。进一步说，行政服务机构的民营化可以打破国家垄断。在行政服务机构中导入市场竞争机制，通过竞争来降低管理成本，提高公共行政的质量和效率，进而产生明显的社会效果。行政服务机构的民营化还能为广大民众参与公共行政提供广阔的空间，促进与民间的合作。需要说明的是民营化并不意味着行政服务机构承担公共行政义务和责任的免除。行政服务机构仍要承担行政任务，提供公共服务，只不过是国家职能要发生一些变化，要从过去的包揽一切转变到决策和最终监督，而决策前的调查、研究、论证和决策后的具体执行和监督，绝大多数工作可以各种方式交由民间完成，这无疑为我国行政服务机构的市场化改革提供了良好的规制基础。

综上所述，这里所言借鉴“企业家政府”理论以改革和完善我国行政服务机构运行机制，既非政府企业化，也非政府公务员由企业家和技术工人来取代，而是将企业家精神和企业管理的一些机制、规则、方法嫁接于行政服务机构的日常管理之中，使之致力于为“顾客”服务，不断降低行政成本，产生更好的社会效果。

三、结语

行政服务机构是一种在现代市场经济与民主政治充分发展条件下政府的服务形式，它超出了国界和社会制度的范畴，符合当前公共行政塑造服务型政府的社会发展趋势。

我国是一个大国，且各地的情况又有很大差别。因此，在行政服务机构的改革、完善过程中，我们要因地制宜地发展行政服务机构。要充分认识到实行行政服务机构这种运作模式的社会必然性与重要性，高度重视行政服务机构的运作。同时，也需根据当地经济、社会发展的实际，坚持渐进发展的原则，及时研究制定符合当地情况的有关政策规定，做好配套工作与整体的制度建设，增强工作的指导性、针对性和有效性。

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[责任编辑：陈展图]

Reform and Improve the Operating Mechanism of the Administration Service Organization

LU Zhao-long HE Zhi

The“entrepreneur government”theory has surpassed the national boundary and social system’s category.It conforms to the present development situation of our country administration service organization and the social development tendency of molding service government,and has certain reference value to the reform and improvement of the administration service organization.

entrepreneur government;reform;consummation;administration service organization

D 630.1

A

1673-8616（2011）02-0042-04

2010-10-01

卢兆龙，广西百色市右江区人民政府（广西百色，533000）；何智，广西师范大学政治系在职硕士研究生（广西桂林，541001）。