广西北部湾经济区企业政策的生态学分析

梁芷铭

广西北部湾经济区企业政策的生态学分析

梁芷铭

政策生态学是公共政策研究的有力工具。区域经济对我国经济社会发展影响显著，必须高度重视区域内各项制度安排。区域企业政策作为制度安排的重要方面，其生态环境复杂多变。因此，从生态学的基本观点出发，对区域企业政策的生态环境进行分析，深入研究影响区域企业政策运行的外部生态因素和内部生态因素，从而构建一个和谐的政策生态系统理论。

区域；公共政策；企业政策；生态；和谐

公共政策是对社会资源所做的权威性价值分配。所有的公共政策都处在一定的环境中，环境因素对公共政策的科学制定与良性运行具有显著作用。而区域公共政策由于其局部性与整体性的双重特点，使得其生态环境较为复杂。广西北部湾经济区要实现“大产业、大港口、大物流、大城建、大旅游、大招商、大文化”，其中的一个关键因素就是能否制定并运用好吸引、留住、培育、发展、壮大企业的相关政策。北部湾经济区处于中国—东盟自由贸易区、泛北部湾经济合作、大湄公河次区域（GMS）合作等多个区域合作交汇点，具有多区域叠加的优势，但是也存在着多层面的、错综复杂的政策生态问题。应该如何把握好北部湾经济区企业政策的生态因素，进而为区域经济社会发展发挥其应有的作用，这是该区域发展当中应该认真思考的问题。

一、区域公共政策研究的有力工具——政策生态学理论

政策生态环境是指影响公共政策运行的一切因素的总和。研究公共政策的生态环境对公共政策制定、执行和评估等过程有着至关重要的影响。生态环境不仅是公共政策运行的外部条件，它还决定了政策问题的性质与生命周期，更决定了“政府创新公共政策的取向和行为”。[1]国外学者对此的研究为认识政策生态提供了丰富的思想，国内学者也对政策的生态作了一些研究。根据政策生态学的相关理论，政策生态系统可归结为政策的内部生态环境的同时，政策系统之外还有一个超系统，这个超系统就是政策的外部生态环境。在生态学上，生态环境指的是围绕主体、占据一定空间、构成主体存在的条件的种种物质实体和社会因素。从制度经济学角度来看，区域经济一体化实质上就是制度安排与政策优化的结果。如何制定既符合经济发展的需求、又能适应产业发展的企业政策，是区域经济一体化能否实现的重要因素。因此，政策生态学理论研究的基本范式是影响公共政策运行的内部与外部的生态要素。政策内部的生态要素主要包括：主体、客体、目标、手段、技术、理念等生态要素；政策外部的生态要素主要包括：经济资源环境、政治法律环境、社会文化环境等。这些政策生态要素从不同层面影响区域公共政策系统的一切过程。区域公共政策在宏观层次上影响着区域发展，企业政策实际上表现为政策为引导企业发展所作的公共选择。应当跳出北部湾经济区企业政策本身来谈企业政策，应结合企业政策放在中国—东盟自由贸易区这个区域生态环境下对其内部生态要素和外部生态要素进行考察。

二、北部湾经济区企业政策的内部生态要素分析及对策建议

公共政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是与法律、规定、办法、措施等密切相关的一系列政治行为，是对资源进行权威性分配的政治活动。毛泽东同志指出：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿”。[2]影响北部湾经济区企业政策制定的内部生态要素主要包括以下内容：

（一）目标团体政策需求

政策的存在是为了实现一定的目标。企业政策最原始的出发点是满足经济与产业发展的多方面需求，制订与实施企业政策的目的就是为企业营造良好氛围，为企业发展提供制度保障。北部湾经济区企业政策的制定要充分考量政策目标团体——企业的需要、利益和心态，才能制定出适应具体情况、能被普遍接受和理解的企业政策，从而充分发挥政策的作用，取得预期的政策效果。根据相关资料显示，企业特别是中小企业期待政府政策的愿望强烈：一盼融资不再难，二盼出口信保能细化，三盼内销政策有鼓励，四盼减负政策快到位。[3]从学者的相关分析来看，北部湾经济区企业的产业政策、财税政策、人才政策、劳动与社会保障政策的实施及其影响并不理想。[4]为此，北部湾经济区各政府应当深入企业了解、调研该区域企业的政策需求，为企业发展提供强有力的政策保障。对此，建议从如下方面满足企业的政策需求：增加企业自主创新研发扶持力度，注重财政税收政策的均衡调节；进一步加大企业自主创新费用的税前扣除政策力度；尝试建立“北部湾企业自主创新基金”，扩大企业创新自筹资金积累渠道；促进加强和完善科技金融体系建设；有效发挥政府资金和政策性金融机构资金投入的“杠杆效应”；拓展投融资渠道，加速项目与资本的对接；确立以自主知识产权为核心的企业发展战略；建立健全区域知识产权服务体系；在科技政策制定过程中把握企业对政策的需求；建立完善现代技术要素市场服务体系；推动科技服务机构的完善和发展，等等。

（二）政策主体价值取向

从价值哲学的角度看，马克思主义将价值看作客体与主体需要之间的一种特定（肯定与否定）关系。因此，所谓“价值”就是主体与客体的关系性范畴，它是指客体对主体的意义，即客体是否符合、满足主体的需要以及符合、满足的程度如何。价值作为人类需求和利益的现实性因素，是指导社会利益分配的核心原则。作为直接或间接地参与政策制定的政策主体，其价值取向如何会对政策制定产生一定的影响。与此同时，政策主体的构成又是多元的，不同的政策主体会因其价值取向的不同导致其对功能的不同和政策作用的不同。胡宁生认为，政策价值是贯穿政策活动始终的主线，是变化的、多元的、有层次性的。[5]政策主体的价值取向决定着什么问题进入到政策议程，进而影响到政策价值分配及价值偏好。为此，北部湾经济区各政府首先应当发挥民主作风，通过听证会、座谈会、意见征求会等形式听取企业各界人士的政策建议，将企业家合情合理的政策意见转化、转变为政府执政理念及政策价值选择的重要因素之一；其次，要大胆创新政策价值观念，运用全新的政策指导思想设计出符合北部湾企业需求的政策方案；再次，应在国家政策允许的范围内，大力抛弃不适合形势发展要求的旧政策、土政策，创设新的政策文本。

（三）政策分析方法与技术

公共政策是靠人来分析制定的，需要投入一定的人力资源，包括政策制定中的政策分析人员、政策咨询人员、政策问题调查人员、也包括政策执行中的组织、管理、操作人员，还包括政策评估中的各类技术人员。一般认为，政策分析的过程或者步骤主要包括政策问题界定、目标确立、方案搜寻、结果预测、方案比较、效果评估等。因此，从这个角度来说，不同阶段的政策分析会有其不同的方法和技术。从整体上把握政策分析方法，主要存在系统分析方法、经济分析方法、伦理分析方法、创造性思维分析方法、政治分析方法等等。[6]479-640有学者则认为，政策分析包括对政策问题的分析、政策执行前的分析、政策执行的分析和政策的评估分析，其不同阶段的政策分析人员主要掌握不同的分析方法。无论是何种分析方法，其基本的原则就是保证政策分析的准确性和正确性，实现公共决策的科学化。但是，实际的分析过程中，同一个政策问题，运用不同的分析方法可能得出相同的结论，也可能得出不同的分析结果。为此，北部湾经济区应当加强企业政策影响分析能力，跟踪现有政策的效力，提高企业政策质量。其具体途径有：第一，通过举办各级各类政策、决策学术研讨会，向东盟国家学习其先进的政策分析方法与技术，了解该地区各国在企业政策方面的科技动态；第二，提高政策参与者自身的政策分析技能，培养专业政策人才，大力引进高层次的政策专业人才进入政府决策、咨询部门，大胆启用具有国际背景的综合性政策分析人才，同时，通过培训、进修、学历晋升的途径提高现有各类政策人员的政策分析水平与能力。

（四）政策执行力与有效性

公共政策执行力是公共管理领域的新概念，主要是指“公共政策执行主体为达致政策目标，通过对各种政策资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力和效力。”[7]当前我国各级地方政府由于体制机制等多方面原因，执行力薄弱的问题较为突出。豪利特、拉米什认为，政策之所以“不像当初设想的那样得到执行”，主要是问题特性本身、社会条件及经济条件的改变、可供利用的新技术、政治环境的多变、负责政策执行的行政机构组织的影响、目标群体掌握得政治和经济资源等因素造成的。[8]267-271以北部湾经济区企业政策为例，从中央、国家有关部委到广西各级政府，都相继出台了大量支持企业发展的政策措施，从数量上看是相当可观的。但是，在政策执行方面却存在着诸多软肋，“其中的有些政策措施的政策目标、政策执行主体客体、政策执行责任、政策执行程序等还不够明确，在规范性、系统性方面存在着一定程度的不足，有些政策措施主要是以中央各相关部委或部门的‘通知’和‘意见’等形式出现，约束效力、权威性、稳定性和规范性受到影响。同时，这些政策出自多个部门，有的缺乏相互之间的配合，也给政策的执行增加了一定困难。”[9]正是因为政策执行的“弱势”，造成了政策效力的“弱化”，其政策有效性大大降低。政策执行是政策生态内部因素中的一个重要变量，直接决定着政策实施的实际效果。为此，北部湾经济区应当认真做到：第一，完善区域政策执行监督体系，强化区域政策执行力，特别是基层政府政策执行力，保持政令统一；第二，完善区域政策评估机制、方法与手段，对重点领域公共政策实施效果进行定期、不定期、跟踪、随机的了解与评估，确保执行的有效性。

（五）政策工具

在政策过程中，选用哪种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对达成政策目标具有决定性作用。在现实的政策活动当中，究竟哪些工具可以被选为政策工具，哪些工具更适合作为政策工具，哪些政策工具更能够达成政策目标，要依据具体的情形来确定。国内外大量的学者进行了长期的研究，试图对不同的政策工具进行全面穷尽的分类，但是都不能令人满意。由于分类标准不一，学者们对工具分类也都各持己见。[6]171-173Moore认为，政策工具分类应当聚焦于一种更加简单而完善的分类标准，即政府提供物品与服务的水平。[10]政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。“由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理作出了实际贡献。”[6]169为此，北部湾经济区各政府应当努力完善政策工具，丰富政策工具内涵，为该区域企业政策的科学制定与良性运行提供强有力的工具保障。首先，对现有政策工具进行梳理与定位，将不适合在新形势下使用的政策工具尽可能地淘汰，引进新政策工具及手段，实现政策工具创新；其次，就是要创造性地使用政策工具。政策工具毕竟只是“工具”，是死的东西，但是使用工具的“人”是有创造性的，不同的政策工具在同一个人手中，可以实现同样的政策效果，而相同的政策工具在不同的人手中，其作用也会千差万别。为此，政策工具必须与“人”这一个积极因素有效结合，才能够实现预期或者超出预期的效果。

三、北部湾区域企业政策的外部生态要素分析及对策建议

在观察公共政策活动时，可以将与公共政策活动有关的因素都纳入到一个整体系统来思考。因此，为了将公共政策活动的环境因素与公共政策活动自身的因素区别开来，可将与公共政策活动相关的环境因素及其相互之间的关系称为公共政策系统的外部生态。公共政策外部生态要素存在着多样性与归类性的统一、确定性与变动性的统一、连动性与定向性的统一、常规性与突发性的统一等特征。[5]大体上看，北部湾经济区公共政策的外部生态因素主要如下：

（一）区域经济环境要素

社会经济状况是一国或地区公共政策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案，首要的和根本的一条就是从本国或本区域的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。因此，北部湾经济区经济环境的发展程度是该区域企业政策制定的根据。没有工业作为支撑，经济搞不起来；没有商业作为推动力，经济活不起来。综观发达省市为什么能吸引人才，很重要的一点，就是它们有雄厚的经济实力，有着庞大的产业支柱，有着数量众多的工业企业。政府造环境，企业唱主角。在深圳，企业是吸引、聚集、激励人才的主体，深圳90%以上的科技人员和研发机构在企业，90%以上的科技投入来自企业，全市90%科技成果和专利也是由企业完成的。[11]因此，北部湾经济区各政府要想吸引大量的优秀企业，就必须在区域经济上大做文章，大力发展区域经济。第一，发展区域特色经济，这是区域企业政策制定的前提与依据；第二，有选择地培育优势产业，这是区域企业政策制定的重要因素。在特色资源丰富的地区，要充分利用资源优势，引导发展民营科技产业，加强技术创新，开发高新产品，积极争创名、特、优、新、希产品品牌，使之成为特色产业和新的经济增长点。

（二）区域政治环境要素

“公共政策就是一个政府选择要做什么或者决定不要做什么。”[12]在任何制度下，政府与市场都是有机的对立统一体。公共政策外部生态中的政治因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政制状态，主要包括“基本的政治制度、党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风、阶级与阶层的结构与分化、利益集团的构成与活动状况，以及政府的结构、功能与效能，还有政治稳定程度、政治民主化进程与状况等”。这里所说的政治环境，是指政治状况作为一个独立的生态要素以及独立的社会主体，其自身所具有的所有物质性、观念性的实然。政策及其活动总是特定政治的产物，政策这个产物相对于政治这个实体来说，政治就构成了政策活动的主体，同时也是客体。因此，政治就成为政策的“环境因素之一”。北部湾经济区政治环境特别是政党、政府环境是该区域企业政策得以发生效应的“沃土”。政府是市场的“守夜人”，是国家经济社会良性运行的护行者。在某种程度上说，政府自身建设的好坏，直接影响到市场经济的运行和经济发展的速度。有一种新的观点提出，就是现在国际竞争和国内地区之间的竞争，是政府观念、政府形象、政府效率的竞争。这不是没有道理的。政府在企业观点上认识的差异，会造成截然不同的企业去留效应。为此，北部湾经济区各政府应当在政府形象、政府公信力上做大文章：第一，塑造亲民、爱民、为民的政党形象，从严治党，完善防控腐败体系，增强基层党组织及其党员服务社会、服务公众的能力；第二，树立服务型政府的理念，大力提升公共产品服务质量，切实保障民生与尊重民意；第三，营造一种平等自由、合作竞争、公开公平的社会氛围，让每一个来北部湾经济区投资的企业家都能够感受到北部湾区域政治环境的清廉与高效。

（三）区域文化环境要素

文化发展还是一个区域发展的灵魂和重要目标所在。区域经济的科学发展，不能不考虑文化发展，没有文化发展的支撑，不可能有经济区经济、社会等各方面的可持续发展。因此，区域政府在企业政策的制定上要注意本地人文学术环境的建设，充分发挥本地高校的资源优势，大力提倡“尊重人才”的思想，大力发展本地区的文化教育事业。以广西北部湾经济区为例，其区域文化环境要素就表现为特别的独特与丰富。“在历史上，北部湾地区因为地理形势相对封闭，与强势中原文化在文化交流一直不太活跃，也因此在长期的历史发展过程中形成了与传统中原文化并存，相对独立、内涵丰富、特征鲜明的文化圈。北部湾文化圈主要有四个圈层构成：一是以北部湾自然生态圈为依托的海洋文化；二是以农业经济为基础的稻作文化（那文化）圈；三是以传统洲际贸易与活态文化传承为主题的‘海上丝绸之路’和铜鼓文化圈；四是以近代通商口岸城市和当代中国—东盟博览会为代表的国际都市文化圈。北部湾文化圈历史悠久，覆被广阔。与世界上大多数文化圈相比，北部湾文化圈具有强大的文化辐射力，仍以活态传承的方式与西南文化圈、华南文化圈以及东南亚文化圈保持良好的文化互动关系”。[13]因此，北部湾经济区各政府应该着力抓好以下文化建设工作：第一，紧紧围绕“大文化”的战略目标做好文化大文章，从区域发展的高度高起点、高规格、高质量做好区域文化发展整体规划，为区域文化环境的塑造夯实基础和明确目标。第二，大力发展区域特色文化，培育精品文化产业，创造文化小高地，聚集一批文化精英，促进区域文化环境的发展与文化结构的优化。

（四）区域生态环境要素

区域生态环境是区域企业政策实施的重要条件。这里所说的区域生态环境，主要是指自然生态环境以及经过人造的都市、旅游、保护区等的生态环境，是指“具有独特结构和特征，占有特定地域空间的自然和社会环境”，“按照功能和性质，区域生态环境可分成：自然区域环境，社会区域环境，农业区域环境，旅游区域环境及其相应的生态系统等”。[14]区域环境具有自然环境的整体性与行政地域分割性、社会—经济—环境复合生态系统的建立等特征。北部湾经济区各政府应当在经济允许的情况下，都下大力气把本地区的生态环境建设好，尽力创造一个充满活力、盎盎绿意的与人类和谐相处的自然环境；狠抓生态环境建设，特别是各重要城市的生态环境开发、利用与保护，让企业家及其企业的员工感觉到城市中生气盎然的气氛，觉得是一个安居乐业的好环境。具体来说有三：一是保护好北部湾区域生态体系与生态资源，严格按照区域规划及相关文件精神、政策法规落实生态环保的公共事务；二是将合理开发与可持续发展利用相结合，严控资源开发利用在环境可承受的范围之内；三是重点保护特色生态物种，维持生态链平衡，实现社会效益、经济效益、生态效益的统一。

（五）区域政策环境要素

这里所说的区域政策环境要素，是指区域企业政策以外所有政策所形成的环境。企业政策只是整个公共政策的一个方面，总是要与其相关的政策发生关系，企业政策以外的所有政策就构成了企业政策的政策环境。北部湾经济区企业政策的政策环境包含四个层面：第一，中央政府制定的全国性（企业）政策；第二，区域政府根据自身实际执行中央政府政策的（企业）政策实施细则；第三，中央支持北部湾经济区开放开发的优惠（企业）政策；第四，企业政策以外其他一切政策。因此，在制定区域企业政策的同时，要注意区域企业政策与国家企业政策之间的互补与创新，要注重建立、完善与企业政策相关的，特别是有关企业优秀人才的社会保险、医疗保健、工资福利、职称评定、培训晋升、人力资本存量投资、户籍住房、资金激励、科研奖励、创业门槛、子女入学、家属安置等等方面的配套政策，要理顺、衔接人才政策与其他政策之间的关系，要排检、废除自相矛盾的政策冲突与模棱两可的政策裁量。“当我们说到政策协调时，我们必须想到使公共政策行动在下列三个方面具备可兼容性：在各种政府机构之间；在不同时期之间；在公共政策制定者与服从公共政策的民间个人、组织和团体之间。”[15]从目前来看，北部湾经济区所辖四市的生育政策、养老保障政策、劳动就业政策和人口迁移政策都存在着多方面的差异，但并非所有的政策差异都会影响北部湾区域一体化的进程。不同的政策应采取不同的改革思路和对策，应当注意与企业及其人才紧密相关的其他各类政策之间的衔接与统一，避免政策冲突，形成政策合力，提高政策整体效能。

[1]严荣.公共政策创新与政策生态[J].上海行政学院学报，2005，（4）.

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[责任编辑：李君安]

Ecological Analysis On the Enterprise Polices of Beibu Gulf Economic Zone

LIANG Zhi-ming

Policy ecology is a powerful tool for researching public policies.In our country,regional economy has become an important mode of economic and social development;we must attach great importance to the arrangements of each institution within the region.As an important part of institutional arrangements,the environment of regional corporate policies is complex and changing.Therefore,we should analyze the ecological environment of the region’s enterprise policies on the basic point of ecology,to research deeply into internal and external ecologic factors that affect the operation of regional corporate policies,and thus we can build a harmonious theory for the policy ecological system.

region;public policies;corporate policies;ecology;harmony

F127.9

A

1673-8616（2011）02-0021-05

2010-11-28

广西哲学社会科学“十一五”规划2008年度项目《面向东盟的广西北部湾企业文化研究——以广西沿海地区为例》（08BSH 015）阶段性成果

梁芷铭，钦州学院商学院讲师、硕士（广西钦州，535000）。