市场机制、环境安全与法律制度

袁巍

市场机制、环境安全与法律制度

袁巍

经济社会发展的同时带来了环境问题。从排污权交易、环境污染责任保险和生态补偿目前在我国推行的情况来看，相比较于传统的计划机制，市场机制在确保环境安全中发挥了更重要的影响，但这并不是否认计划机制的积极作用。法律制度的保障作用对于确保市场机制发挥其功能，最终实现环境安全意义重大。

市场机制；环境安全；法律制度

一、市场机制与环境安全

（一）市场与市场机制

市场与市场机制的概念被广泛地应用于经济学理论中。经济学中的市场不是指一个个具体的交易场所，它本身就是人们追求和实现各自利益目标的机制。市场概念的本质在于市场体系中体现的普遍相互联系。[1]

有学者认为，市场机制是指市场运行并发挥一定作用的一种经济机制。市场机制是一种协调体系，各个经济主体在市场交易过程中调整着自己的行为。市场机制运行的基础有以下两点：一是经济主体内部动力结构完备，对环境的变化反应敏感；二是市场信息的传递正常。市场机制的根本特征是将利益的分配、结构的调整、资源的配置、信息的传递等结合在一起，制约系统与实际经济运行系统合为一体，表现为一种自动调节机制。市场机制是在价格机制、供求机制和竞争机制有机地联系在一起同时发生作用的过程中发挥其作用的。[2]可见，不论是市场还是市场机制，两者都强调众多因素通过一定的工具实现综合、协调和统一。

市场和市场机制的概念，通常与计划和计划机制的概念相对应，两者都是资源配置的手段，各有其适用的前提。计划机制的前提，一方面是中央政府对全社会的经济活动拥有完全信息，另一方面是全社会利益一体化；市场机制的前提，一方面是否定垄断存在的完全竞争，另一方面是价格灵活地反映了资源的供求状况。关于两者优劣的争论，一直是备受人们关注的问题。因为两者都不具备压倒对方的绝对性优势，因而在国家经济体制中经常能看到两者并存互补。

（二）环境问题与市场机制

环境问题是指由于人类活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活，给人类带来灾害的现象。[3]以往，环境（尤其是水、空气和一些自然资源）被视为一种随手可得的公共物品，不具有稀缺性，不存在竞争取得的情况，也不能排除他人取得。当污染日益严重，生态破坏越加不具有可恢复性，人们才更深刻地意识到，环境实际上还是具有稀缺性的物品。人们也开始尝试给环境物品定价，并把环境成本纳入到生产成本当中予以考虑。

如果稀缺性资源缺少一定的机制予以保护，很容易导致被滥用现象。正如加勒特·哈丁于1968年在《科学》杂志上发表的那篇论文所指出的，存在两种防止资源被滥用的方法：其一是确立产权，在强盗抢劫银行的例子中，“我们寻求明确的、避免银行成为公共物品的社会安排”；其二是管制，在购物者停车的例子中，“既然一个公民想停放车辆，我们无需确切地禁止他这么做，我们只需使得他这么做的代价越来越昂贵”，“麦迪逊大街上的人可能称之为劝服，我偏好于管制这个更为直白的词语”。[4]实际上，确立产权与实行管制分别代表着市场机制与计划机制的作用领域。

然而，“正如经济学家所熟知的那样，并不能在所有——实际上是任何环境物品上都建立完全、明确的财产权，因为界定它们必须付出高昂的成本，有时高得令人无法承受。因此，我们可以合理地宣称，确立财产权的成本，而非缺乏财产权安排，才是环境问题的终极原因……我们最终找到了我们所讨论的问题的根源：经济、制度、技术以及生态状况在很大程度上决定了界定和交易环境物品的财产权的成本。”[5]正因如此，在环境问题的处理上往往偏好于通过行政管制来解决。

但是，单纯的管制仍然存在很多局限性，比如管制的力量无法做到事必躬亲，行政权力容易产生寻租现象等等。因此，即便面临着在环境物品上确立财产权的极大困难，采用技术手段为特定的环境物品确立财产权，或者通过市场机制提供的价格机制、供求机制和竞争机制，在特定领域协助解决环境问题，逐渐被证明是可行的。并且，在一个长期以来拥有管制理念的国家，适当推行市场机制，对于改变人们的观念、开阔解决环境问题的思路提供了一条有意义的路径。

（三）环境安全

1980年代后，对于环境与安全关系的研究日益丰富。1987年，联合国世界环境与发展委员会在研究报告《我们共同的未来》的第十一章“和平、安全、发展和环境”中专门阐述了安全与环境的相互关系，并第一次提出了“环境安全”这一概念。[6]

国外学者对于“环境安全”的内涵存在多种理解。巴内特（Jon Barnett）认为，“环境安全”是一个难以精确描述的概念，但它所关注问题的范围大致可以分成三类：第一类是环境退化对国家安全的威胁，表现为国民健康水平的下降、经济活动所依赖的自然资源基础的减少、环境移民的出现、由于经济增长的下降和环境资源逐渐稀缺导致国内动乱的爆发，以及国家间爆发资源争夺战等；第二类是人类活动对于生物圈的循环能力和自我平衡能力的破坏，也称之为“生态安全”问题；第三类是环境恶化对人类安全构成的威胁，这一类问题关心现在以及将来人类能否居住在一个稳定和健康的环境中。[7]192克鲁格曼（Hartmut Krugmann）则将“环境安全”问题划分为两种：一种是出于传统安全观的考虑，强调环境问题或由环境问题引起的干涉对国家安全所造成的威胁，集中表现在武力、控制、对抗、冲突等方面；另一种是更为宏观的，与广义的安全概念如“共同安全”、“全球安全”、“人类安全”相一致的“环境安全”观，它包括了多层次的安全考量，将人类视为一个命运共同体，强调环境恶化将破坏人类共同的福祉。[7]193

我国学者对环境安全也提出了自己的理解，比如蔡守秋教授认为：“环境安全又称生态安全，表示自然生态环境和人类生态意义上的生存和发展的风险大小，包括生物安全、资源安全、食物安全、人体安全、生产安全及社会生态系统安全等。”[8]周珂教授认为：“在我国，生态安全亦称为环境安全、生态环境安全，并被冠以国家职能的含义，称为国家生态安全或国家环境安全，它是指国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。”[9]

以上有代表性的观点尚不能涵括全部见解。从环境安全内涵的发展来看，它最早是从环境问题导致战争纠纷的角度出发进行考察的，属于传统国防安全的一部分。随着世界经济的发展、冷战的结束，它逐渐偏移最初的内涵，转而关注环境污染、生态破坏给人类社会及经济发展带来的灾难性影响，这也就是所谓“非传统安全”观念的兴起。环境安全的实现有赖于对现阶段环境问题的较好解决，因而本文所提及的环境安全，是指在环境污染防治与自然生态保护领域，由法律保障实现的一种有利于社会与经济发展的较为稳定的状态。

下文首先简要介绍几种在环境安全保障制度中发挥着重要作用的市场机制，重点考察它们在我国的状况。之后，再从整体分析市场机制、环境安全保障、法律制度之间的关系。

二、排污权交易、环境污染责任保险和生态补偿

（一）排污权交易

排污权交易主要包括三个环节。第一，需要根据环境容量确定允许排污的最大量。总量控制是排污权交易的前提。虽然在目前，较为科学地测定环境容量存在一定困难，但通过测定可以提供一个参考值，根据这个数值来确定允许排放污染物的最大量。第二，排污权初始分配。把允许排放污染物的最大量换算成排污指标，再将指标以拍卖、出售或无偿分配的方式分配给污染者。每一种初始分配的方式都有其优点和不足，比如无偿分配的方式给污染者的负担小，因而有利于交易的推广，但无偿取得的排污权却可以通过交易获利。第三，排污权交易实施。污染者在获得排污权后，可以在取得的指标幅度内排放污染物。如果有的污染者需要更多的排放指标，而有的污染者有指标富余，那么双方之间就可以开展排污权交易。

1996年，国务院批复同意原国家环保总局提出的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》。该计划的附件之一《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，其中确定了12种实施总量控制的污染物，二氧化硫是其中之一。从此，重点污染物排放总量控制开始在全国范围内推行。2001年，江苏省南通市实现了中国首例二氧化硫排污权的成功交易。2005年，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中指出：运用市场机制推进污染治理，有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污权交易。之后，一些地方规范性文件相继出台。

排污权交易市场类似于一个商品交易市场，排污权本身就是可被交易的商品。围绕着这个商品，存在着出于不同购买目的的买方和卖方，他们之间供需互动的博弈为排污权的价格形成奠定了基础。当排污指标稀缺的时候，其价格会跟随市场走势而上涨。对于排污企业而言，增强生产设备的排污能力至关重要，因为这意味着企业不必为购买排污指标而犯愁，而且当自身拥有的排污指标有富余的时候可以通过排污权交易市场转卖获得一定利益，作为减少排污量的奖励。通过这样一个交易市场，企业排污得到控制，减少排污的积极性得到一定程度的激励；政府减轻了监管的负担，与排污企业之间的对抗情绪得以舒缓；关心环保事业的个人或组织也可以通过该市场有所作为。

（二）环境污染责任保险

环境污染责任保险属于责任保险的一种，它是随着责任保险制度的发展和环境污染日益严重而产生的。1970年代至1980年代，环境污染责任保险得到快速发展，尤其在美国和欧洲。进入1990年代以后，由于环境污染事故频发，事故造成的损害赔偿责任巨大，导致保险公司在该领域开始退缩，环境污染责任保险市场受到一定影响。

在发达国家，环境污染责任保险已经有多年的实践，而且各国的具体实施内容不尽相同：在美国，环境污染责任保险又被称为污染法律责任保险，并被列为强制保险的范畴；在德国，环境污染责任保险最早采用强制责任保险与财务保证或担保相结合的方式；在法国，环境污染责任保险以自愿保险为主、强制保险为辅。

在我国，环境污染责任保险刚刚起步。2006年6月，国务院下发了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，其中提到：“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展安全生产责任……环境污染责任等保险业务。”经过一系列调研之后，2007年12月，国家环保总局和保监会共同发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，提出了“政府推动，市场运作”的指导原则。2008年初，环保部和保监会决定在湖南、湖北、江苏、河南、重庆、深圳、宁波和沈阳开展环境污染责任保险的试点，试点对象包括生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业和易发生环境污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业。各试点省市也相继出台了有关规范性文件。由于我国《保险法》规定，强制保险需要由法律或行政法规加以规定，因而目前的环境污染责任保险在性质上仍只是任意性保险，企业可以选择是否投保。

环境污染责任保险的推行也形成了一个市场：保险公司根据需求开发保险产品，否则保险公司无从盈利；污染企业迫于环境保护的压力，为避免可能发生的环境污染事故给企业带来沉重负担，选择责任保险的形式减轻责任压力；对污染事故中的受害方而言，环境污染责任保险相当于一种担保，确保受害方的损失在一定程度上得到赔偿。

（三）生态补偿

在国际上，生态补偿常常被称为“生态服务付费”（payment for ecosystem services），主要存在两大类型。一是以政府购买为主导或称以公共支付为主导的方式，比如由政府直接向提供生态系统服务的土地资源所有者及其它资源服务提供者进行补偿。二是通过市场手段实现补偿，比如在自愿交易的市场中，私人代替政府对提供生态系统服务的土地资源所有者及其它资源服务提供者进行补偿；又比如生态产品认证，经由独立第三方根据一定标准认定生态友好型产品，消费者或使用者对这类产品进行补偿。

在我国的环境与资源立法中，“生态补偿”这一名称与各种自然资源开发、利用和保护管理收费及其使用紧密相连。具有针对性的“以生态环境治理、恢复为目的”的补偿性收费是在地方政策中发展起来的。[10]也正是在这个意义上，我国的生态补偿体现在各个单行立法中。例如，我国的《森林法》规定了育林费、森林生态效益补偿基金费、森林植被恢复费，《渔业法》规定有渔业资源增殖保护费，《水法》规定有水资源费，《水土保持法》及其《实施条例》规定有水土流失防治费等等。这也反映出，目前我国生态补偿的实施基本上采用政府主导的方式。我国的生态补偿实际上早就以征收各种费用的形式存在，但这种单一的、政府主导的制度面临着公共财政支付力不足、参与各方利益协调不周全等问题，因而迫切需要引入市场机制发挥作用。已经开展的、以市场机制为主导的生态补偿实践，虽然取得了一定积极效果，但因生态补偿牵涉土地、森林、海洋、草原、矿产等多类资源的开发利用，参与主体错综复杂，若无法从法律制度层面对参与主体的利益提供保障，生态补偿无法长期维持。

在我国生态补偿实践中，也有以政府为主导、强调市场机制的实例或者完全以市场为主导的实例。例如，我国《退耕还林条例》（2003年施行）第三条规定，退耕还林实施“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施；第二十四条要求县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同，合同内容包括了资金和粮食的补助标准、期限和给付方式、违约责任等等。

三、市场机制、环境安全保障与法律制度

环境安全保障是一个内涵宏大、高度抽象的表述，它最终需要具体化为一定的行政管理手段、经济机制或法律制度。事实上，实现环境安全保障的多种手段之间常常会产生不协调的地方。市场机制或者计划机制，哪一种手段需要更多地被采用存在模糊领域，这也是不协调的表现之一。

从排污权交易、环境污染责任保险和生态补偿目前在我国推行的情况来看，相比较于传统的计划机制（政府管制），市场机制在其中发挥了更多作用。但是，这几种环境保护手段也离不开政府行为的积极支持。以排污权交易市场为例。首先，排污权交易有赖于总量控制制度的实行，而总量控制一般都是由政府根据环境污染情况设定的。其次，排污权的初始分配有赖于政府确定采取无偿分配、拍卖或者出售的方式。再次，污染企业超出排污指标排放污染物质应当受到严厉的惩罚，这样污染企业才有动力通过排污权交易市场购买排污指标，而这种惩罚需要政府通过行政手段实现。

在解决环境问题、保障环境安全领域，市场机制与计划机制或政府管制的最终目标是一致的，强调市场机制在环境安全保障中的作用并非否认计划机制的积极意义。然而，在我国，由于计划机制长久以来占据着国民经济的各个方面，目前强调市场机制的作用是适宜的。2010年5月，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，在资源开发领域规定：“鼓励民间资本参与土地整治和矿产资源勘探开发。积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设，鼓励和引导民间资本投资矿山地质环境恢复治理，坚持矿业权市场全面向民间资本开放。”这是一个积极的信号，环境资源的所有权虽然属于国家或集体所有，但其经营、管理和开发利用的权属可以交给不同性质的主体。

面对这样的趋势，法律制度在其中能起到什么作用值得思考。一般而言，实践先行，法律制度处于经济措施、社会措施的末端，它是对这两者的经验、教训的归纳总结。无论是排污权交易、环境污染责任保险、生态补偿，还是其他通过市场机制实现环境安全保障的制度，一般都是通过地方立法、部门立法或者政策性文件开始推行，通过各个地方的实践总结经验，在时机成熟的时候最终以全国性立法的形式加以固定下来。因而，法律制度的作用更多地体现在提供制度保障方面。

从排污权交易、环境污染责任保险、生态补偿在我国的实践来看，法律制度至少在以下三个方面提供保障：第一，确定市场机制发挥作用的粗略界限。例如，环境污染责任保险的基础是责任保险制度，因而在开展环境污染责任保险之前可以对其基本规则进行理论推演，为接下来的实践操作划定粗略界限。第二，确认交易规则。市场机制下最为重要的环节就是交易规则，人们遵照交易规则行事，由此实现资源的优化配置。一些最基本的交易规则可以通过最初的政策性文件或地方性立法加以确认。通过基本法律制度的形式确认交易规则，交易参与的各方可以预知交易的条件、结果、流程、风险及其他情况，知晓在交易过程中的权利和义务。第三，为政府的行为划定界限。在交易活动中，政府的职责不清常常成为政府过多干涉交易活动的缘由，但是政府又不适宜过多干涉市场机制作用的领域，否则会对市场机制发挥作用起阻碍作用。法律制度从侧面为此提供保障。我国现阶段推进市场机制来保障环境安全，尤其需要对政府行为予以必要限制，以免长期以来的惯性思维让政府进行不必要的干预。

解决环境问题，实现环境安全保障，不可避免需要协调参与其中的各方利益。英国著名社会学家安东尼·吉登斯在讨论气候变化问题的时候指出，在试图解决气候变化问题的时候存在着所谓的“吉登斯悖论”。也就是说，现代工业制造的温室气体排放正在引起全球变暖，这个后果是灾难性的，但是绝大多数人并没有拿出什么实际行动改变他们的日常习惯，哪怕这些习惯是积聚的危险的源头。由于“吉登斯悖论”的存在，任何建立在剥夺基础上的方法都是死胡同，必须创造一个积极的模式，该模式与人们当前的日常生活紧密联系在一起。[11]吉登斯之所以这么认为，是看到了气候问题的解决需要每个人的积极参与。类似的，环境安全目标的实现，也有赖于众多主体的积极配合，远非政府一己之力可以支撑，而市场恰好可以发挥其参与主体的积极性。由此看来，法律制度的保障作用对于确保市场机制发挥其功能，划定政府干预界限，最终实现环境安全意义重大。

[1]樊纲.市场机制与经济效率[M].上海：三联书店，1992：202.

[2]萧成.市场机制作用与理论的演变[M].上海：上海社会科学院出版社，1996：12-14.

[3]汪劲.环境法学[M].北京：北京大学出版社，2006：12.

[4]Garrett Hardin.The Tragedy of the Commons[J].Scien ce，1968，(162).

[5][美]丹尼尔·H科尔.污染与财产权环境保护的所有权制度比较研究[M].严厚福，王社坤，译.北京：北京大学出版社，2009：3.

[6]世界环境与发展委员会.我们共同的未来[M].王之佳，柯金良，译.长春：吉林人民出版社，1997：276.

[7]陆忠伟.非传统安全论[M].北京：时事出版社，2003.

[8]蔡守秋.论环境安全问题[J].安全与环境学报，2001，1（5）.

[9]周珂.生态安全应纳入环境资源法学的调整对象[C]//探索·创新·发展·收获——2001环境资源法学国际研讨会论文集（上册），2001.

[10]杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学，2005，27（3）.

[11][英]安东尼·吉登斯.气候变化的政治[M].曹荣湘，译.北京：社会科学文献出版社，2009：1-17.

Market Mechanism,Environmental Security and Legal Institutions

YUAN Wei

The economic development brings environmental problems.The effects of some environmental security measures implemented in China,such as emission rights trade,environment pollution insurance and ecosystem compensation,indicate that the market mechanism has played a more important role in ensuring environmental security than the traditional planning mechanism,but the positive effects of the planned mechanism still can not be ignored.For instance,legal institutions play an important role in ensuring the market mechanism to function properly for the environmental security.

market mechanism;environmental security;legal institutions

D912.6

A

1673-8616（2011）04-0073-05

2011-04-25

袁巍，北京大学法学院博士研究生（北京，100871）。

[责任编辑：陈展图]