“乡政村治”困境的制度性根源探究

袁文霞

（合肥工业大学研究生院,安徽合肥 230009）

“乡政村治”困境的制度性根源探究

袁文霞

（合肥工业大学研究生院,安徽合肥 230009）

在中国农村普遍实行的“乡政村治”治理模式,经过二十多年的发展,并没有起到应有之责,反而陷入发展的困境中,究其根源主要是在现有国情下,“乡政村治”模式存在着制度上的缺陷造成的。

乡政村治;村民自治;困境;制度

新中国成立以后,在我国农村建立了高度统一的人民公社制度,也就是常说的“三级所有,队为基础”,这是一种高度集权的政治运行模式,严重束缚了农村生产力的发展。随着我国实行改革开放,原有乡村治理方式开始瓦解,逐渐形成了“乡政村治”的治理模式。

一、“乡政村治”治理模式的探索与实践

上世纪80年代初,在中国广大农村,伴随着家庭联产承包责任制的推行,原有的社政合一、以高度行政化“三级所有,队为基础”的人民公社体制逐步解体,形成了以“乡政村治”的基层政权和社会管理体制。“乡政村治”即是在乡镇取消人民公社,取而代之的是建立乡镇基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能、提供公共服务。在各村建立村民自治组织——村民委员会,村民委员会由全体村民选举产生,对本村的事务行使自治权,依法管理本村公共事务和公益事业的农村社区制度,是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等职能。

“乡政村治”治理模式具有一元二体性,其中“一元”性质是关键。所谓一元性是指中华人民共和国的一切权利属于人民,国家权力和村民委员会的权力都是来自于人民,即乡镇政权组织与村民委员会的产生的来源和性质是相同的,都是来自于人民,服务于人员,接受人民监督;从我国的国家性质来看,乡镇政府权力和村民自治权力的运行方向是一致的,最终目标也是一致的,都是为人民服务。

“二体”的是指乡镇政府和村民委员会分别属于不同的组织系统、且产生的办法和程序也不尽相同。《宪法》第五节规定:乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府;地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力的执行机关。乡镇政府由乡镇人民代表大会选举产生,在执行本级人民代表大会决议的同时必须接受人大的监督。由此看出,乡镇政权的组织由乡镇人大和政府组成。除此之外,乡镇党委属于政权的领导力量,在权力机构中处于核心地位。村民委员会则是由村民直接选举产生。《村民委员会组织法》规定:村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

二、村民自治制度是社会主义政治发展道路的重要内容

霍布斯指出:人的本性就是自私自利、趋利避害的,人们为自身的安全和保护自己的权利及利益将手中的一部分权利让渡出来,交由专门的委员会来行使。尽管村民委员会是在各级政府主导下设立,但村民委员会管理该农村公共事务的权力源于村民的委托授权,而非其他主体的授权,村民委员会其实质就是一个自治组织,其产生方式由村民通过民主选举直接产生,管理权源于自治组织内的全体成员授权[1]。

1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》开始试行,村民自治经历了从局部示范到普及阶段,以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的制度框架逐渐形成。1998年《村民委员会组织法》正式实施,标志着村民自治在中国农村全面展开,“乡政村治”模式由此形成。“乡政村治”的治理模式基本上适应并促进了农村的经济和社会事业的发展。特别是由于政社分开,农村的微观体制和社会方面发生了重大的变化,家庭联产承包经营体制得到巩固,村民自治制度得以建立并迅速发展。

三、“乡政村治”的困境

近25年来的实践证明,以“乡政村治”为特征的中国农村治理体制并未达致其初始的目的,农村基层社会不但没有形成一种良治的局面,相反地,无论从物质层面,还是在精神层面乃至政治层面而言,农村基层社会却出现了诸如公民生活式微、公共参与缺失以及精神伦理下滑等“解体”的迹象[2]。从目前“乡政村治”的治理模式来看,主要存在以下困境:

（一）国家权力与村民自治权关系的困境

村民委员会的自治权来自于全体村民的授权,可在现实中来自乡镇党委和政府的国家权力往往对自治权处于支配地位。《村民委员会组织法》规定:乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。也就是说村民委员会客观上是处于乡镇政府的管辖之下,广大农民的法定义务需要向代表国家的乡镇政府去履行,村民委员会又有义务协助乡镇政府管理,依法完成国家下达的任务。从我国的国家性质来看,乡镇政府的国家权力和村民自治权力的运行方向是一致的,最终目标也是一致的,但是在实际运行中,两者冲突时有发生。乡镇认为,村民自治会导致政令不畅,无法加以管理,依然采取“命令——服从”式管理模式。村民委员会受委托人的影响,往往在有些涉及自治范围内的事务不愿意服从和接受乡镇的干预。因此村民委员会通常扮演双重角色:一方面是代表乡镇政府实现对农村的管理;另一方面代表村民利益,实现自我管理。当这两种角色发生冲突时,大多数是牺牲村民利益而服从乡镇政府的管理,成为上级政府的行政工具,最终表现为代表政府角色的功能起主导性作用[4]。

在特定国情和体制下,国家权力与村民自治权的关系是支配与被支配的关系,这种关系已经渗透到农村工作中的方方面面,最能体现这种支配关系的是在村民委员会选举、民主决策、村财镇管等方面。这种支配关系直接导致上级政府在本应属于村民自治范畴内的日常工作中也处于支配地位,而村委会也由于各种原因在自治工作中默认并接受了这种被支配地位的现状,也模仿国家权力的运作方式来处理各种关系,这种支配关系最终导致在农村现实生活中无法真正地践行村民自治的理念,村民自治权力完全处于国家权力的支配下,在国家权力与自治权的关系方面陷入困境。

（二）村民委员会和村民自治的困境

村民自治是全体村民通过选举将自己的部分权利让渡出来,赋予村民委员会来行使,村民委员会对村民负责,村民有服从管理的义务;村民委员会接受村民监督,同时村民拥有罢免其成员的权力。可在现实中,村民委员会与村民自治的关系往往处于两种极端状态的困境,一种极端是代表家族或个人小团体的“绝对自治”;另外一种是代表乡镇政府的“附庸自治”。

绝对自治在我国广大农村,尤其是在偏远地区有一定程度地存在。这些村往往是家族势力或农村黑恶势力活动猖獗,长期把持着村民委员会,通常被村民称之为“村霸”、“地头蛇”。这些村民委员会根本不可能代表全体村民的利益,只是维护自己家族和个人小团体的利益,在日常工作中游离于乡镇的指导,更是置法律于不顾,对于理应承担职责也是阳奉阴违,甚至对抗。在对待本村自治事务方面,完全出于家族或小团体的利益,将村民的整体利益置若罔闻,甚至损害全体村民的利益来实现个人利益。在这些村,村民往往是怨声载道、忍气吞声、敢怒不敢言,严重伤害了村民对村民自治的理解和感情。

“附庸自治”在我国存在现象比较普遍。这些村民委员会完全成为乡镇政府的附庸,执行的是乡镇政府下级机构的功能,成为乡镇政府的“代言人”,对于属于村民自治范围内的事务置之不理,处于“无为”状态。在这种情况下,村委会的主要任务是服从乡镇的“领导”,把大部分精力放在乡镇党委和政府所布置的任务上,无暇顾及本村自治事务。另外,村民委员会在处理本属于村民自治范围内的事务时也会习惯性地听命于乡镇,由于所处的利益主体地位不同,往往乡镇的命令会损害村民的利益。一旦有村民对此做法有异议提出来,村民委员会也会用“上级政府的命令”来作为挡箭牌,村民更是投诉无门。这样一来,村民委员会并没有代表村民的利益,也没有对村民起到应尽之责,村民更无从监督村委会的工作。这两种极端的做法严重损害了村民所享有的村民自治权利,对村民委员会失去信心。

（三）村支部和村民委员会之间的困境

式中：yij、Zij分别为归一化处理前后第i个评价对象的第j个指标值；yj为所有评价对象中的第j个指标的原始值。yjmax、yjmin分别为j第个指标在所有评价对象中最大、最小值。

通常所说的“村两委”是由村民委员会和村支部委员会组成。《村民委员会组织法》规定:村民委员会是村民自治的法人主体,拥有对村级事务的直接处理权,由村民选举产生,对村民负责,接受村民监督。《宪法》和《党章》同时规定村支部委员会是农村基层的领导核心,处于村务决策的领导地位。这样一来,在一个村就形成了两个权力中心,一个是村支部,另外一个是村民委员会。在这两个权力中心的共存的格局下,将不可避免地引发角色冲突,村两委关系矛盾重重。

四、“乡政村治”困境的制度性根源分析

建国以来,为了巩固新生政权和工业化以至社会主义现代化,这一时期的国家政权建设直接导致了工业与农业、城市与乡村发展的不平衡,形成经济领域和社会领域的二元结构。这种经济社会结构一旦形成会使整个国民经济体系畸形发展、国家发展陷入恶性循环。[3]“乡政村治”在“二元”结构产生下,陷入种种困境在所难免,具体原因主要是城市、工业的发展过度地依赖从农村获得资源;用于支持农村公共服务的国家公共财政制度存在政策偏见;村民自治制度的界限不清三个方面。

（一）城市对农村资源的有效获得

在我国,国家权力主导农村管理由来已久。建国后,人民政权主要面临两大重要任务,一是解决中国社会面临的总体性危机,二是改变中国在世界工业化浪潮下的落后局面。作为为工业化提供资源的农村,只有加强对乡村社会的管理才能保证从农村中汲取更多的工业化资源,农村也因此被纳入到国家权力的体系之中。

随着1978年我国实行改革开放后,原有的村级组织计划管理功能基本完结,乡镇政府对村级组织的关系进入到以村民自治为特色的“乡政村治”阶段。伴随着家庭联产承包经营方式的推广,国家在一定程度上改变了人民公社制度下的治理模式,农村逐步形成了新的经济关系和社会结构。但是经济的超常发展需要广大农村继续为城市和工业发展提供廉价的原材料资源和人力资源。“乡政”和“村治”都偏离了它们应有的功能,继续扮演着国家从农村基层社会汲取资源和进行政治整个的角色。[4]为了从农村汲取更多的农村资源,乡镇作为国家政权的行政末稍权力得到进一步加强,使得乡镇的汲取能力得到强化,而自身的约束力却在减弱,国家对此现象则持默许的态度。

经过几十年国家对农村资源的汲取,最直接的结果就是城乡收入差距拉大、农民收入偏低,这种现象并无根本性好转。2007年农村人均纯收入4140元,城镇居民人均可支配收入13786元,城镇与农村居民的人均收入比为3.33:1;[5]2009年农村人均收入才首次超过5000元。据国家统计局局长马建堂介绍:2009年农村居民人均纯收入实际增长是8.5%,城镇居民人均可支配收入实际增长9.8%,确实城市居民的人均可支配收入比农村稍快一些。

对农村人力资源的获取也是确保城市和工业发展的重要条件之一。2009年进城务农民工达到1.7亿,70%是30岁以下的年轻人。城市对人才的吸引,致使农村人才馈乏,尤其是农村精英人才的流失,使农村的发展缺乏智力来源,防碍了农村各项事业的正常发展。农村人才的流失反映在村民委员会上,体现在两个方面一是农村人才的流失致使村两委人员得不到正常的新陈代谢和优化;二是村两委学历层次得不到提高,年龄却在节节上升。以笔者所挂职的滁州扬子街道办事处来看,该办事处共辖6个村民委员会,村两委成员共31人,其中55岁以上19人、55岁-30岁11人、30岁以下1人;从学历层次来看,大专学历4人、中专（高中）18人、初中4人,小学和文盲5人。

（二）公共财政的制度性偏见

在城乡“二元”体制下,暴露在公共财政方面的问题主要是公共财政分配制度的偏见,公共财政对城市和工业发展厚爱有加,而对农村和农业的公共财政制度先天性不足。

公共财政制度是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系,是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式,是与市场经济相适应的一种财政类型,是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。在我国“乡政村治”的治理模式下,农村并不在国家的公共财政体系之中,而农村又承担了大量的公共服务功能,诸如基础教育、环境卫生、文化事业、基础设施、社会治安等方面,这些职能本应是公共财政体系承担的内容,却交由农村自行解决。在现行的经济体制下,城市基础建设由国家全包,农村则基本上是由农民自筹解决,农村生产生活必须的基础设施与公共服务平台,实际上主要依靠农民自己集资投劳举办,而国家财政用于农业的支出与农业在国民经济中的地位不相称,有关数据显示,历年用于农业支出占全国支出的比重还呈现递减的趋势,分别是1978年为13.4%,1990年下降为 9.98%,1995年为8.42%,2000年为7.75%。2001年地方支援农村生产支出和农业综合开发支出358.56亿元占全国地方财政支出也仅为2.73%。1978～2006年间,“支援农村生产支出和各项农业事业费”最高年度增速为24.18%（1989年）,最低年度增速为-0.10%（1981年）,相差近24.3个百分点,出现负增长的年度有2个。

从这些数据可以看出,财政对农业投入中所占比重一直较低。而在强大的行政命令下,许多村为了完成任务,不得不举债进行,长期以往,造成村委会债务危机突出,从而引发自治危机。近几年国家在对农村转移支付方面有了很大进步,这种情况虽有所好转,但没有得到根本性的改变,尤其是农村基础设施和公共服务的投入严重不足,城乡公共服务均等化道路漫长。

（三）有关村民委员会制度的界限模糊

村民自治制度是中国自治制度的一种特殊的自治形式,是通过明确的法律规定而构建起来的。村民自治的发展与我国改革开放其他方面的进展一样,遵循的是“实践第一”的原则。造成这种现象的原因显然与制度设计的初衷是相悖的,最主要的原因是在特殊国情的影响下,无论村民自治理念的提倡者,还是村民自治制度的设计者均误解了村民自治制度的设计基础,所设计的相关村民自治制度界线模糊,具体表现在以下几个方面:首先宪法和法律对村民自治的内涵与地位没有明确规定;其次有关村民自治的法律和制度不健全;第三,存在多元权威冲突。这直接导致村民自治过程中背离了村民自治的本质。

如何摆脱目前“乡政村治”治理模式的困境,是摆在我们面前一个迫在眉睫问题。我们认为当务之急要从三个方面入手:一是转变城乡二元经济、社会结构,城乡一体化,统筹发展;二是建立城乡统一的基础设施和公共服务体系,调整目前公共财政体系制度,合理分配国民收入;三是《宪法》、《党章》与《村民委员会组织法》需明确村民自治的内涵与地位,将党的领导严格控制在思想领导上,同时完善村民自治实施过程中的一些具体法律规定。

[1] 冯乐坤.村民自治立法之批判[J].法制与社会发展,2009,（1）.

[2] 吴理财.中国农村治理体制:检讨与创新[J].调研世界,2008,（7）.

[3] 纪 程.“国家政权建设”与中国乡村政治变迁[J].深圳大学学报（人文社会科学版）,2006,（1）.

[4] 吴理财.中国农村治理体制:检讨与创新[J].调研世界,2008,（7）.

[5] 樊 平.2008农民发展报告[R].

D621

A

1673-1794（2011）01-0029-03

袁文霞（1976-）,男,合肥工业大学研究生院讲师,研究方向:地方基层组织研究。

2010-10-12