试论“网络民主”对政府职能转变的意义

翟年祥,张祖仁

（1.安徽大学管理学院,安徽合肥230039;2.贵州师范大学历史与政治学院,贵州贵阳 550001）

试论“网络民主”对政府职能转变的意义

翟年祥1,张祖仁2

（1.安徽大学管理学院,安徽合肥230039;2.贵州师范大学历史与政治学院,贵州贵阳 550001）

网络作为一种新的传媒工具在政治领域的广泛运用,对民主政治的发展具有积极的促进作用。“网络民主”作为一种新生的政治现象、文化潮流,不可避免地会对政府建设产生影响。本文论述了网络民主的含义和特征,基于“网络民主”的政府职能转变的必要性,着重论述了“网络民主”对政府职能转变的意义。

网络民主;特征;政府职能转变;意义

人类的科技发展史告诉我们,历史上的每次重大科技进步都会导致生产和生活方式的转变,进而发展出新的生产领域和生活方式。我们今天的互联网就是这样一项具有突破甚至可以讲是革命性的技术,它作为一种新兴的信息传播和交流工具,已经发展成为一种普遍的社会联系形式和沟通载体。它的兴起,在人类原有的传统生活空间之外缔造了一个虚拟的公共空间。在这个领域内,人们平等对话、互动交流,自由获取信息。在传统传媒环境下,公众信息拥有量的匮乏和信息传播速度的迟缓,在网络环境中则能得到极大地扩充和提升。公众的民主意识不断增强,公众政治参与、政治表达的热情和积极性通过这个渠道极大地迸发出来。由此,互联网的发展对传统环境下的政府建设和管理形成了强大冲击,使得政府不得不基于“网络民主”的特征,加快自身职能的转变。

一、“网络民主”的含义和特点

“网络民主”一词最早是由美国学者马克·斯劳卡（Mark Slouka）于1995年提出的[1]。它作为一种新生的政治现象、文化潮流,意味着民主范围的扩大化、形式的直接化、内容的多样化以及政治参与主体的多元化。其社会表现就是公众基于互联网这个平台,对国家事物、社会事物、经济文化事业畅所欲言,直接向政府表达自己的意志看法或提出意见建议,不受时间、空间、地域的限制,具有较为彻底的自发性、独立性、真实性。可以说,“网络民主”使得“半直接民主”、“直接民主”代替代议制的“间接民主”成为一种可能。它有利于削弱和打破政府垄断主义、单边主义,从等级制到协商合作,提高政府公共服务水平。这对于民主制度的创新以及政府职能的转变无疑具有重要的意义。

“网络民主”是现代计算机科学技术与民主制度的结合。所以,它不是-种独立存在的民主,相对于传统的民主制度来说,它是借助互联网这个现代传媒工具发展起来的一种新的民主形式[2]71。这就决定了它既具有一切民主形式的共性特征,同时又具有自己的个性特征:

（一）具有虚拟化的形式特征

民主作为一种社会制度、一种社会关系、一种社会活动的形式,总会有一定的物质外壳作为其活动和交流的载体,那就是相对固定的公共空间以及必要的物质工具。网络民主也不例外,在互联网上也有一个公共空间作为网民交流信息的平台。这实际上就是我们通常所讲的“网络社区”、“网络空间”、“网上论坛”等等。在这里没有现实社会中的诸如礼堂、会议室、报告厅、大型社交广场等具体形式,它的联系媒介和形式就是“网络”,没有具体有形的活动空间或场所。这不仅把网民们在地域空间上彼此分开了,而且还取代了传统的政治场所。QQ、电子邮件、电视电话会议等多种方式,将网民联结成为互联网上的“虚拟社区”。网民在这种情况下处于分散隐秘的状态,因而这种网络上的公共空间所形成的“网络民主”只能是“虚拟的”。它构建了一种新型的人际关系模式,因此,“虚拟性”是基于互联网技术所形成的“网络民主”的最显著特征。

（二）具有开放性的空间特征

互联网是一个四通八达的,没有中心和边界的、开放的分散式结构。正是这样的空间特征,决定了不论处在世界的哪个角落,只要拥有一台计算机和上网的必要设备,就可以接入互联网,享受规模庞大的信息服务,并向社会公众发布信息,表达自己的意愿和观点,不受时空条件的制约,实现信息极大程度的自由流动,从而体现开放自由的理念。也正因为如此,人们越来越感受到互联网技术带来的方便、快捷。各种信息的检索包括政治动态、领导人物、决策文件等一系列与政治有关的活动和内容,都可以在极短的时间内完成,这就大大提高了人们的办事效率,而且使用互联网的成本要比使用其它信息传播方式低得多,甚至不用花钱。这种使用上的廉价、便捷也是“网络民主”相比其它民主形式的重要特征。

（三）具有非等级化的平等特征

互联网的无中心分散结构,决定了网络是一个非金字塔式的扁平化世界,网民互动沟通不受各方身份、地位、权力、财富的影响,在规则面前人人平等,每一个接通互联网的人,都可以上网发出自己的信息,并且会有不同的接收者。从实质上看,在这种公共空间中,行为主体的扩大化、多元化冲破了传统主体由社会地位、级别、职业等形成的社会分层结构,形成了行为主体话语权上的相对平等。也就是说,在此基础上的“网络民主”革除了传统意义上的社会等级,形成了人与人之间平等的、多核心的结构,互惠合作、多边主义和平等对话成为主流。这就削弱了严格的科层等级观念,一个普通公民通过网络与政府官员乃至国家领导人交流也成为了可能。

（四）具有直接的、非正式化的组织特征

现代社会代议制民主的间接民主,决定了不是每个公民都能直接参与国家重大问题的决策以及社会公共事物的管理,但网络打破了严格的组织程序,具有直接民主性,给公民表达政治愿望、直接参与政治甚至与国家最高领导人零距离接触提供了现实可能。托夫勒夫妇在其所著《创造一个新的文明——第三次浪潮的政治》中认为,公民可以凭借网络就公共事务直接向政府发表意见、提出建议、投票表决等,“半直接民主”和“直接民主”将代替工业时代的代议制的“间接民主”[3]。

传统的民主形式总要借助一定的正式组织或社会群体才能实现,它们根据组织级别的不同形成一定的社会阶层。而“网络社区”则没有这种组织特征,它的成员可以是任何个体或群体,不以身份、职业、阶层和组织级别作为识别标志。只要能够上网,就可以随时随地进入网络社区,进行自由地交流。而网络社区成员则表现出显著的独立分散以及不稳定的特征。这样一种社会关系主体不像传统组织那样具有正式的编制或行政区域标识。所以,这些网络社区成员在意识形态、价值观念、文化水平、生活方式等方面没有任何的必然一致倾向,他们的言论也具有较多的自发性和较少的监督性。因此,在这里几乎看不到正式组织机构和科层等级的影响。

（五）具有互动的属性特征

首先,在互联网上,网民既是信息的接收者,也是信息的传播者,从而实现信息交流的实时互动。其次,作为“网络民主”主体,网民的身份具有两重性。一方面,作为现实社会关系主体,是实际存在的具体的人,以其本来的社会面目从事社会活动,表达政治意愿,参与政治决策。另一方面,处在虚拟公共空间的网民,通过QQ、电子邮件、论坛等多种形式进行交流,其身份是变化无常的,甚至是人为编造的。他们脱离了社会角色的自我内控和社会监督的外控,可能更自由、真实地发表自己的看法,尤其是那些因为某种原因不敢或不便发言的人。

二、基于“网络民主”的政府职能转变

（一）政府职能转变的理论基础

第一,现代民主政治的首要理论基础当属社会契约论。社会契约论的主要代表人物不外乎霍布斯、洛克、卢梭等人。霍布斯认为,自然状态是一个弱肉强食的不稳定状态,它遵循“丛林法则”,是“人人都互相处于战争的状态”,没有和平与安宁的保证。人类渴望和平与安宁的理性需要要求人们放弃自己的自然权利,通过订立契约,把一切权利交给某个个人或会议,即主权者。由其代表国家和人民群众行使权力、表达意志,这就是专制君主及其政府。不过,在霍布斯那里,主权者不是契约的当事人,因而就不受契约的规制,受规制的只是作为订立者的臣民。然而,洛克认为,人类为了消除自然状态中的种种缺陷,通过订立社会契约建立公民社会。在公民社会中,个人的一切自然权利都仍然保留。公民和政府是契约的双方当事人,公民让渡出一部分权利给政府,是为了让政府更好地保护他们的生命、自由和财产,政府行使权力决不容许超出为民谋福利之外。卢梭认为,政府的权力来自自然人与自然人、公民与政府分别订立契约。首先,自然人与自然人通过订立契约组成社会共同体,它的意志就是“公意”,这是自然人与自然人签订契约的结果。为了执行“公意”,就需要一个正式组织,于是公民又同政府签订契约,将社会的治理权交给政府。第一个契约是主权者之间的法律行为,第二个契约是主权者与治理者之间的法律行为,它是以政府行使权力必须符合“公意”为条件的。

第二,另一重要的理论基础是人民主权说。卢梭认为,通过签订社会契约建立的国家,就是全体人民构成的共同体,人们在订立契约时将自己的一切权利交给了这个共同体,因此,服从共同体的“公意”其实就是在维护公民自身的权益,人民主权是公意的体现,是国家的灵魂。卢梭把人民主权同政府区别开来,他把主权比为精神力量,政府则是执行力量,主权第一,政府第二,政府行使权力必须维护“公意”,并接受公民的监督和制约。这样,卢梭的人民主权说昭示:人民主权是政府权力的逻辑起点和来源,没有人民主权就不可能有政府权力;政府权力是有限的,必须受人民主权的控制,政府是有责任的政府,必须对“公意”负责。

我国是人民民主专政的社会主义国家,公共行政权力的本质属性是人民性,人民是国家公共行政权力的来源。因此,政府作为受托者,必须以维护公共利益为己任。其中,维护人民的利益是根本,它是公共行政权力本质属性的内在要求,也是中国国体和政体的必然反映。我国政府及其公务员应当始终维护最广大人民的根本利益,以服务人民为己任。

（二）基于“网络民主”的政府职能转变

就公共行政的治理范式来讲,我国政府正经历着由“权力政府”向“责任政府”转变;从“全能政府”向“有限政府”转变;从行政管制向公共服务转变;从制定计划的政府向引导市场的政府转变;从围绕政治统治的政府向进行社会管理、公共服务的政府转变;从人治政府向法治政府转变。温家宝总理在2010年的《政府工作报告》中再一次强调,政府建设要以转变职能为核心,深化行政管理体制改革,大力推进服务型政府建设,为人民群众提供良好的公共服务,维护社会公平正义。

现代民主社会,一方面,政府通过选民选举产生,使其合法地获得管理社会公共事务的权力。同时,纳税人也希望建设阳光透明、高效廉洁、法治责任的政府,从而花更少的钱获得更高水平的公共服务。另一方面,作为代理人的政府在行使公共权力的过程中必须对作为委托人的人民负责,必须回应社会和民众的正当要求并加以满足,必须积极地履行其社会义务和职责,必须承担政治责任、法律责任、行政责任和道德责任,要对其言行负责,实现好、维护好、发展好人民的根本利益,成为一个对人民负责任的政府。政府职能转变应当是“善治”与公众合作,即由政府垄断走向政府与公民社会协同处理公共事物。政治统治依靠政府所获得的合法权力,而“善治”则从满足公众需要、为人民谋福利出发,依靠政府与公民社会的有效互动,建立信任机制。

互联网带来的技术支持,使得公众之间最初的时空限制被彻底颠覆。在网络环境中,人与人之间没有高低贵贱之分,进入网络的每一位网民都是平等的,都有可能献计于国计民生,参与公共事物的管理。在机会平等的技术条件逐渐成熟的情况下,这就要求以政府为代表的行政主体观念要发生转变,从管制转向服务,从权力转向责任,与公民社会一起管理公共事务。

随着信息社会的到来,网络民主的发展将迈开更大的步伐,这是任何人都无法阻挡的趋势,而政府职能也要适应这个形势。现代社会的政府应该是一个主动接受社会监督的政府,这样不仅可以提高政府公信力,取得公众的认同,也可以有效地防止“寻租”腐败,避免政府权力的无限膨胀以及官僚主义、形式主义、本位主义。政府与社会的关系,决不是统治与被统治的关系,也不是纯粹的管理与被管理的关系。政府为公众服务是一种责任与义务,而不是奖赏与恩赐。因为政府是公务员,它不是赐予者,而是被“纳税人”供养者。作为权力的受托人,政府行使公共权力,必须承担起维护国家利益、社会公共利益和人民福祉的责任,这就是网络民主对政府职能转变提出的现实要求。

三、网络民主对政府职能转变的意义

我们不断深化的政治和行政体制改革,就是要发展社会主义民主政治和转变政府职能,而民主政治的真正实现就是人民的意志和利益在政治体系中得到了反映,人民能够通过多种形式和途径管理国家和社会事务,维护和实现其自身的权益。而“网络民主”的兴起为规制政治权力,公开行政行为的过程提供了一条崭新路径,从而为转变政府职能,打造真正的“民有、民治、民享”政府提供了重要保障。

（一）有利于建设阳光、责任、高效的政府,使行政过程从神秘到透明

列宁说:“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切,能判断一切,并自觉地从事一切的时候,国家才有力量”[4]234。“网络民主”作为一种新生的政治现象,它的发展将创造全新的网络经济、网络文化、网络社会和网络生态,同时势必也将改变传统的政府运行模式。一个阳光、责任、高效的政府是各国行政改革的目标,也是各国发展的共同趋势。

政府政务公开是现代民主政治发展的必然要求。开放式的互联网恰恰为政府政务公开提供了一个立体化的方便平台,政府日常的管理活动,政策的出台都可以借助这个平台来实现。在传统政治中,政府政务公开只涉及少数人,这不仅违背民主政治本意,也不符合现代民主精神。因此,面对“网络民主”的发展和“网络问政”的兴起,政府应当与时俱进,加快电子政务建设,逐步实现办公自动化,让更多的公民了解公共政策产出的过程,并获得公民的理解与支持。对于我国来说,这也是发扬社会主义民主,体现人民当家作主的有效途径和手段。

英国政治哲学家约翰·阿克顿认为:“权力使人腐蚀,绝对的权力绝对腐蚀人。”没有监督的权力必然导致腐败,损害公共利益。现代政府是民选政府,公务员是人民公仆,政府及其公务员行使公共权力要接受来自人民的监督,这就要主动公开政务信息而不是暗箱操作。一切行政管理活动都必须接受人民的监督,向人民做出解释。2008年5月1日起施行的行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例》,遵循公正、公平、便民的原则,要求在行政管理过程中主动向民众公开行政行为作出的依据、过程和结果。目的是保障公民、法人和其他组织能够依法获取政府信息,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,提高政府工作的透明度,促进依法行政。如果由于政府及其公务员的管理行为给人民造成了利益损失而不承担相应责任的话,那只能助长他们对责任的淡漠和对权力的热衷,而忽视权力后面隐藏着的责任和义务。因此,由“网络民主”促使的政府政务公开,将使政府行政在“阳光”这个最好的“防腐剂”下面不敢有半点松懈。

采用网络技术加强和改进政府建设是打造现代服务政府的一种趋势。网络方便、快捷,省时、省力、省钱,网上的资源共享,让政府以最廉价的方式获得了决策的丰富资源,因此优势非常明显。“网络民主”能够促使政府改变传统的管理方式,加快政府管理的信息化建设,将网络技术引入公共服务体系,增加行政管理中的科技含量和技术成分,而“网络问政”更能促使政府积极这样做,从而降低行政管理成本,提高政府效率,达到政府管理的“帕累托最优”状态。

（二）推动公民政治参与,塑造独立的政治人格,强化政府“以人为本”的执政理念

网络化使公众政治参与能力有所提高,政治参与的扩大化有助于推进民主化的进程[5]49。“民主的真谛是广泛和平等的参与机会,让有利益相关的人都参与公共事务的讨论并参与决策,让没有利益相关但有真知灼见的人能够贡献他们的才智”[6]75。推动公民政治参与,加快行政体制改革,是转变政府职能,打破计划经济条件下全能政府模式、减少政府权力寻租机会的需要。

“网络民主”有助于提高公民参政的自觉性。政治参与是一种非强制的政治行为,是公民自觉、自愿的行为,所以自觉性是政治参与的重要特征。传统参政形式尽管也力求达到公民参与的自觉与自主,但由于受种种原因的限制,往往流于形式,完全背弃了政治参与的原有之意。而“网络民主”能够削弱外在因素的干扰,给公民提供一个相对独立、自由的政治参与环境,从而重新激发出公民参政的热情。

“网络民主”还有助于塑造独立的政治人格。利益表达是政治参与的一种重要方式和目的,是对自身合法权益的一种积极追求与维护。利用网络参与政治,使公民可以更自由、更直接、更方便地表达自己的意见主张,并与其他参与者甚至是政府领导人进行自由地交流,与他们进行对话,表明自己的政治情感、政治态度。在这种情况下,公民可以充分意识到参与政治是自己的应有权利（依法被剥夺政治权利的除外）,从而使公民的政治主体性得到彰显,形成独立的政治人格,也让政府感受到一个具有强烈“民主意识”的公民社会的存在,使其不敢懈怠。

由于传统参政形式比较单一,且受时间、空间、地理、语言、文化等诸多不利因素的影响,使原本许多享有参政权的大多数人没能真正参与到政治生活中来,造成政治参与的极大缺乏,严重挫伤了公民参政的积极性,也削弱了政权的群众基础和合法基础。“网络民主”给公民政治参与开辟了一个新渠道,坐在家里,足不出户,就能发表言论,参与政治。因此,政府应当利用网络的特点,大力发展“网络民主”这一公民参政的新形式,克服传统参政形式的单调性、机械性,为彰显“以人为本”的执政理念,实现广泛的民主创造条件。

（三）有利于增进公民社会监督,促进政府坚决依法行政、从严治政

在我国,人民监督国家机关及其工作人员是由国体决定的,是有宪法保障的。只有让人民进行监督,政府才不敢松懈,才能充分发挥群众的力量,形成强大的社会舆论压力,对腐败和不法分子产生巨大的威慑作用。但是,传统的社会监督是一种间接监督,需要一定的中介组织来完成,这必然导致时间的浪费和信息的损耗与失真。而“网络民主”的出现,强化和拓宽了公民社会监督的力度与渠道,充分发挥了公民的主体地位,跨过了不必要的中间环节,直接对被监督对象进行批评、建议、举报、控告、调查、质询等形式的监督。如果被监督对象不能作出合理的解释和满意的答复,就可能引发强大的舆论谴责,甚至是司法机关的介入。这说明了“网络民主”不仅创造了公民社会监督的新形式,而且还提高了公民社会监督的效力。

依法行政是依法治国的重要组成部分和关键所在,是实现政府职能转变的中心环节。随着网络的快速发展,“网络民主”现象在国家和社会生活中发挥的作用越来越大,因为它具有上述的五大特征。因此,一旦其进入监督领域,就能为全国乃至全世界的人们所知晓,形成难以估量的舆论压力,使我们能够对一切政府行为进行全程和远程的监督,从而促进政府坚决依法行政、从严治政,使政府行政真正走上法制化轨道。

（四）有利于强化舆论监督,完善监督机制,提高公务员的道德素质,形成“公民社会”氛围

公民社会的强大,必然更好地促进政府公共部门与纳税人的互动,形成“善治”。我国目前的监督形式主要有政党监督、立法监督、司法监督、行政机关内部的监督、群众监督等。除了群众监督之外,前面几种监督都是有组织的监督,但它们基本上都是事后监督,是在政府及其公务员发生了违法、违纪行为之后进行法律或纪律上的处罚和处分,是一种付出“代价”的、效率损失的监督。与此相反的是事前监督,它不仅强调防微杜渐,要求行政主体“不该”如何,而且强调行为主动,要求行政主体“应该”如何。目前,在我国的监督体系中,唯有群众监督更具有事前监督或者讲是道德监督的成份,但群众监督的力度和效果却并不令人满意。“网络民主”有利于健全和完善监督机制,“网络问政”是官员微服私访和群众主动探访。通过“网络民主”与“网络问政”的相结合,建立相对独立的群众舆论监督系统,直接对政府各级组织实行有效的监督,这不仅可以弥补立法、司法及其它监督的不足,更重要的是它能提高政府公务员的道德素质,逐渐把各类外在监督转化为自身的道德习惯和修养,形成真正的自我监督机制。

[1] [美]马克·斯劳卡.大冲击:赛博空间和高科技对现实的威胁[M].黄锫坚译.南昌:江西教育出版杜,1999.

[2] 韩志磊.中国“网络民主”发展现状、问题与对策研究[J].首都师范大学学报（社会科学版）,2005（5）.

[3] [美]阿尔温·托夫勒,海蒂·托夫勒.创造一个新的文明——第三次浪潮的政治[M].上海:生活·读书·新知三联书店,1996.

[4] 列宁全集（第26卷）[M].北京:人民出版社,1985.

[5] 高文知.中国“网络民主”发展现状及有效引导初探[J].长江论坛,2006（2）.

[6] 胡同新.网络政治参与的民主价值透视[J].求实,2005（9）.

On the Sign ificance of"Cyber Democracy"to the Transformation of Government Functions

Zhai Nianxiang1,Zhang Zuren2

（1.School of Management,Anhui University,Hefei 230039,China;2.School of History and Political Sciences,Guizhou Normal University,Guizhou 50001,China）

Network has positive influences upon the development of democratic politicsw hen it is utilized in politics as a new medium."Cyber democracy"as a new political phenomenon and cultural trendsw ill inevitably have an influence on the government construction.This paper discusses the meanings and characteristics of"cyber democracy",the necessity of transformation of government functions based on the"cyber democracy",w ith emphasis on the significance of"cyber democracy"to the transformation of government functions.

cyber democracy;characteristic;transfo rmation of government functions;significance

D601

A

1673-1794（2011）01-0025-04

翟年祥（1963-）,男,安徽大学管理学院副教授,硕士研究生导师;张祖仁（1988-）,男,贵州师范大学历史与政治学院硕士研究生。

安徽大学“211”三期建设重点学科建设项目“经济学与安徽经济社会发展”的阶段性成果之一

2010-09-19