西方国家公务员职业道德立法及其对我国的启示

彭 昕，刘正妙

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

公务员的腐败与道德沦丧问题是当今世界各国普遍存在的问题。针对该问题，西方国家尝试从公务员职业道德立法方面加强公务员职业道德建设，作出了有益的探索，积累了丰富的经验。他山之石，可以攻玉。因此我们拟就西方国家公务员职业道德立法方面的经验、做法做一简单考察，以冀能为我国公务员职业道德立法提供些许借鉴。

一、公务员职业道德立法的内涵剖析

(一)公务员职业道德概念解析

道德是指“关于有利或有害社会与他人以及自己的行为之应该如何的规范，简言之，亦即利害人己的行为应该如何的规范。”它是由经济基础决定的上层建筑和特殊的社会意识形态，是通过社会舆论、传统习俗和内心信念来维系的。恩格斯说过:“实际上，每一个阶级，甚至每一个行业，都各有各的道德。”因此，职业道德源于社会普通的道德，因为每个阶级和每个行业的人群都是整个社会的组成部分。但它又有其特殊性，即是每个阶级和行业这样的特殊群体的道德，是社会道德的不足的补充。所以，职业道德原是指同人类社会职业活动密切相关，具备相应职业特点，依照特定指导原则建立起来的，用于处理与职业相关行为之应该如何的准则和规范。简而言之就是指某一特定行业的行为主体利害人己的行为应该如何的规范。进一步推演，所谓公务员职业道德，就是指公务员在行使公共权力、管理公共事务和提供公共服务过程中，依照特定指导原则建立起来的，用于处理与公务员职业相关行为的心理意识、原则和规范总和。公务员职业道德与一般意义上的道德相比，由于相关的行政法律、规章、制度的介入，具有极大的行政约束和一定的法律效力的色彩，体现着一般道德所不具备的、局限于行政职业特殊需要的强制约束。它具有以下内涵:①是一种特殊的职业道德，适用的范畴界定于公务员。②以特定的行政伦理作为基本指导理念与价值取向，表达着在行政活动中特定的社会伦理要求与伦理价值取向。③是政治道德的一种体现，集中体现着政权的意识形态。④内涵行政伦理价值观、行政伦理规范以及职业道德规范等具体行政行为规范。它具有双重属性:一是公务员职业道德具有一般属性。即指它作为社会意识形态和上层建筑所具有的基本性质。这主要体现在社会从属性、阶级性、时代性和历史延续性几个方面。另一方面是公务员职业道德具有其特殊属性。即明显的政治性、一定的强制性和广泛的示范性等属性。

(二)公务员职业道德立法的内涵

“立法”是指由特定主体依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法的活动。那么，我们认为“公务员职业道德立法”就是立法主体依据一定职权和程序，运用一定技术和手段，认可部分公务员职业道德规范、职业道德原则以及职业道德习惯，并赋予国家的意志和法律的强制，使之规范化、制度化。由于公务员职业道德是公务员职业行为应该如何的规范，它不会自发地对公务员职业行为发生有效的约束作用，强制力有限，并且不会内化公务员职业内在的道德要求，所以需要立法。为实现公务员职业道德由他律向自律的转变，有效发挥其作用，进行相应的制度建设，是必不可少的。尤其是在当前公务员职业道德状况不佳的景况下，通过法律的强制手段和威慑作用来强化公务员职业道德的他律化训练，进而实现多元化利益、价值观的统一，无疑是一条有效的途径。其本质是借助法律的强制力，对公务员的外在行为产生约束，迫使他们遵守一定职业规范，从而塑造公务员内心自觉守法的心灵。当然，公务员职业道德立法也并非否定或者削弱职业道德在与法律调节范围重叠领域调节作用。因为职业道德和法律在功能上具有互补性，所以，在道德被立法的同时，职业道德同样可以作为一种舆论力量和精神力量，可以起到规范和劝导的作用。由此我们也发现，公务员职业道德立法有其范围的界限，并不是所有的公务员职业道德领域都能进行立法。“法律和道德代表着不同的规范性命令，其控制范围在部分上是重叠的。道德中有些领域是位于法律管辖范围之外的。”

二、西方国家公务员职业道德立法的特点分析

二战结束后，西方国家行政权日益膨胀，公务员的道德问题变得日益突出，西方国家民众反腐败的呼声越来越高。为了改善公务员的道德水准，提高行政效率，西方国家从公务员职业道德立法方面做了大量的有益尝试和探索，具体说来呈现以下一些特点:

(一)国家领导高度重视

西方国家在立法过程中，不管是国家最高元首总统、总理，还是议会议长或最高人民法院院长等高层领导，对公务员职业道德方面的立法都十分重视。许多国家的最高领导人，在综合分析公务员职业道德信息基础上，根据公务员职业道德建设的具体情况和需要，提出制定有关公务员职业道德方面的法律法规的目的、任务和要求，并通过特定的机关跟踪关注公务员职业道德立法的全过程，他们在其中始终发挥着协调、指导和决策作用。这是西方国家公务员职业道德立法的基本特点之一。如:1973年加拿大联邦议会在其总理皮埃尔·埃利奥特·特鲁多的倡议和指导下，首次通过了约束政府官员行为的《利益冲突章程》。至1985年，马尔罗尼任总理为了进一步提高公务员的职业道德水准，又对这个章程提出了补充修订意见，以期通过对政府官员的职业行为提出更为严格的要求，来促进政府廉洁、高效建设。而在美国，布什总统更是根据政府伦理建设和公务员道德建设需求，亲自参与《美国政府行为伦理法案》的起草、制定和修改工作。并于1990年以“总统行政命令”的方式，颁布了《政府官员及其雇员的行政伦理行为准则》。在西方国家，虽然立法权主要掌握在议会的手中，但是高层领导，特别是国家元首对立法的影响是巨大的。如果没有他们的支持，议会所立的法律法规在实施过程中必然会遭到很大的阻力。如“1989年11月中旬，美国众参两院通过美国国务院授权法，其中包括制裁中国的修正案，但该法案最后被布什总统否决。”正是因为在公务员职业道德等法律法规的制定过程中，经常由高层领导召集和主持相关部门共同研究、审议，同时也广泛征求和听取政府其他部门的意见，公务员职业道德法才保持了很高的地位和很强的权威性。

(二)西方国家公务员职业道德法完备且相互协调补充性强

相对于我国的人治思想较浓厚、缺少法制传统而言，西方国家法治意识较浓，有良好的法治意识和传统，立法相对完备。因此西方国家对于经济、政治和社会各方面的立法种类多，相当多的领域都有了自成体系的相互协调、补充性强的法律体系。同样，公务员职业道德立法也是如此。公务员职业道德立法完备、相互协调补充性强具体体现在:一是西方国家宪法对公务员职业道德要求作出了原则性的规定。如美国宪法宣布:“凡是在合众国政府担任有俸给或有责任之职务者，未经国会许可，不得接受任何国王、王子或外国的任何礼物、薪酬、职务或爵位。”“合众国总统、副总统及其他所有文官，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪，被弹劾而判罪者，均应免职”。并且最高行政长官总统任职必须宣誓。二是在其他一些根本性的法律法规中对公务员职业道德做出了相关规定。最为典型的就是在诚信方面立法。如《德国民法典》中的第242条规定:债务人须依诚实与信用，并照顾交易惯例，履行其给付。《瑞士民法典》第2条规定:无论何人行使权利义务，均应依诚实信用为之。并且在《意大利刑法典》、《德国刑法典》、《西班牙刑法典》、《法国新刑法典》等法律法规中，对公务员违反职业道德的行为做出了明确的制裁标准。三是各国在公务员法里对公务员职业道德要求做出了明确的规定。光有宪法和相关法律法规的基本原则和方针不足以实现公务员职业道德建设法律上的保障，各国还在其公务员法里对公务员职业道德要求做了明确规定，如“《德国公务员法》规定公务员不得接受任何奖金或礼品;《波兰公职人员法》规定公务员必须忠诚高效、尽职尽责。并规定设立专门的公职理事会对公务员的职业道德进行专门的监督。”四是出台了专门的公务员职业道德法律法规。没有专门的公务员职业道德法律法规，以上法律法规的规定和要求是很难实现的。西方国家在加强公务员职业道德基本大法立法的同时特别注意公务员职业道德的专门法律法规的立法。如《美国行政部门雇员道德行为准则》、《韩国公职人员道德法》、意大利的《公务员道德法典》、日本的《国家公务员伦理法》等都是针对公务员的职业道德进行的专门立法。五是公务员职业道德配套法规健全。如韩国为了配合《公职人员道德法》的实施还制定了《公共服务道德法》、《公职人员财产没收特例法》、《监察院法》等配套法规。

总之，西方国家从根据公务员职业道德建设的需要，制订了效力不同的公务员职业道德法。它们之间彼此联系、相互协调和补充，共同形成了一个完整的公务员职业道德法律体系。

(三)职业道德法律法规可操作性强

西方国家公务员职业道德立法，不仅将公务员职业道德内容:政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正以法律的形式固定下来，而且在如何将公务员职业道德的规定转化为现实的法律秩序，使公务员的职业行为受到法律法规真正的约束，加强公务员职业道德法律法规的可操作性方面也做出了大量的努力。

西方国家公务员职业道德立法操作性强主要体现在公务员职业立法着重从内涵和外延上明确公务员职业道德的概念、在内容和标准上力图使之达到量化从而实现其可操作性。具体表现在以下几个方面:⑴财产申报方面。美国《地方政府法典》不仅明确规定了“公务员财产申报的受理机构、申报的财产内容、申报的时间，而且提出了财产报告的提交要求、财产报告的保存时间、处理方式。并且对不按要求提交财产报告的公务员予以法律制裁”。而《韩国公职人员道德法》对公务员的财产申报内容做出了更为详细的规定:“①所有人持有合计为1000万元以上的存款;……⑤所有人具有合计价值为500万元以上的黄金和白金(包括黄金和白金的制品);⑥具有价值相当于500万元以上的宝石;⑦具有价值相当于500万元以上的古董和艺术品;⑧具有每券为500万元以上的会员券”等财产都须上报。⑵公务员中收受礼品及申报方面。《韩国公职人员道德法》规定，公职人员及其家庭成员接受外国政府个人价值100美元以上的礼品时应报告;《美国行政部门雇员道德行为准则》规定，每次礼品不得超过市场价20美元，一年内从同一位送礼者处接受的礼品总值不得超过50美元。⑶政府信息保密方面。西方国家为了确保国家安全与利益，在法律上对公务员恪守职业秘密做出了严格要求。《匈牙利公务员道德规范》不仅对公务员转移、隐藏、毁灭文件;私开查封物品;私自打开密封文件做出了惩戒规定，而且对泄露公共秘密和私人秘密作出了相应的刑法规定。英国《地方政府雇员行为规范》除针对泄露的信息机密程度不同而规定各种处罚外，仅进行经济惩罚一项就有详细的惩罚数额和时间的规定。⑷履行职责、遵守命令方面。西方国家都要求公务员亲自任职和处理工作;准时办公，不得无故缺席、迟到和早退;坚守岗位，不得擅自离职;讲究效率，有效地处理公务，不得在工作时间办私事等。如《新西兰公务员行为准则》指出:无正当理由而不出席道德委员会会议者，处以6个月以下的徒刑或500万元以下的罚款。《墨西哥公务员职责法》规定:因失职造成损失价值或盈利不超过联邦区现行最低月工资标准100倍的，可处以免除其担任公职或工作权利6个月至3年的处罚;如损失价值超过上述标准，可处以免除其担任公职或工作权利3至10年的处罚。⑸在惩治腐败方面。西方各国针对公务员职业行为制定了“实体型、程序型和综合型”的具体性法律法规。如新加坡综合型的《防止腐败法》确立了非常宽泛的贪污定义，包括任何以金钱和非金钱形式表现的利益和好处;详细地界定了受贿罪收受的“报酬”，包括金钱和非金钱物质;赋予专门反贪污机构广泛的权力和全面的侦查权，并制定具体、详细的侦察措施。

三、西方国家公务员职业道德立法经验对我国的启示

西方国家的社会性质、国家和社会所选择的改革模式及道路、社会发展最终目标和方向都与中国有很大的差别。但与西方国家公务员职业道德建设一样，中国公务员队伍职业道德建设也面对着诸多相同的问题。借鉴西方国家公务员职业道德立法方面的丰富经验，以立法来落实公务员职业道德建设地位，保证其稳定发展，促进公务员职业道德不断提升，对于处于全面建设小康社会关键时期的中国，不仅可能也非常必要。

(一)切实把科学发展观作为公务员职业道德立法的指导思想

公务员职业道德立法，是公务员与政府、政府系统与公民和社会矛盾的统一体。要处理好这些主体之间的矛盾，将它们的对立在公务员职业道德立法中统一起来，实现公务员、政府和社会的和谐发展，关键在于坚持“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，时刻将科学发展观思想贯彻于公务员职业道德立法之中。一是要以科学发展观审视公务员职业道德立法的客观环境。当前我国公务员职业道德立法面临着很大的压力和严峻的挑战，一方面是发达国家公务员地位由于职业化程度的加快，他们享受着优厚的待遇和比较高的社会地位，与我国形成对比;另一方面由于我国市场经济改革的深化，一部分人先富起来，而公务员的各种待遇特别是物质待遇水平的增长幅度比国家经济增长幅度要小，因而公务员陷入相对贫困，这不仅在一定程度上影响了公务员安心工作，而且导致“公务员经济人属性膨胀，出现权力寻租，以权谋私，最终败坏了公务员职业道德”。我们以科学发展观审视公务员职业道德立法，就是要用全面、协调、可持续的目光来审视公务员职业道德立法的客观环境。即我国处于社会主义初级阶段，不能盲目照搬西方国家公务员“高薪养廉”，利用大量资金来改善公务员物质生活条件。因此在立法确定公务员待遇的标准、内容、范围过程中，要始终注意保持与社会经济发展水平相协调，绝不能操之过急，把标准和目标定得太高。但是同时我们也应该认识到，发达国家对公务员高薪金、高福利的地位模式，虽然不适合我国的国情，但其中一些具有普遍指导价值的东西，我们可以通过分析比较后加以借鉴和利用。二是要以科学发展观合理定位公务员职业道德立法的功能。健全公务员职业道德建设他律机制，有利于遏制公务员官僚主义、以权谋私和贪污腐败等不良风气，从而引导公务员树立清正廉洁、艰苦朴素、依法行政和作风民主的价值取向。因此以科学发展观来科学定位公务员职业道德立法的功能就是要在公务员职业道德立法中，着力解决“公务员经济属性与公共人属性之间的突出矛盾，既满足公务员的个人需求又让公务员在自我实现之中更大地贡献于社会主义建设”;要着力解决政府与社会之间的矛盾，在他律的公务员职业道德过程中，立法要既能让公务员努力、清廉、高效的工作，促进政府发展，又能更大地满足公民和社会的需求;必须坚持进取精神与求实态度相结合，即要看到公务员职业道德建设是一个动态的进程，公务员职业道德立法是一个长期的历史任务，不可能一蹴而就。三是公务员职业道德立法要有利于促进公务员全方面的发展，彰显以人为本的精神。公务员职业道德立法的根本目的是促进公务员全面发展。因此在立法过程中要将公务员利益放在首位，将公务员全方位的发展放在首位。

(二)坚持共产党的领导是公务员职业道德立法成功的政治保障

胡锦涛总书记在十七大报告中提出我国须“加强和改进立法工作，进一步提高立法质量……紧紧围绕党和国家工作大局……。”这不仅表现了总书记对我国立法工作的重视，同时也说明，要加强立法工作，必须依靠党的领导才能取得伟大成功。而西方国家的政治生活大多数都是在政党讨价还价之间进行，公务员必须坚持政治中立原则。如德国《联邦官员法》规定:“官员为全体人民服务，而不是为某一个政党服务，他应当公正、不偏袒任何政党地去完成他的使命”。美国联邦文官制度的《彭德尔顿法》也把“政治中立”原则放在一个突出的位置上。这种政治生活上的多党领导在西方国家存在有其合理性，但也存在不少弊端。但这在社会主义国家是行不通的。如俄罗斯也效仿西方国家民主制度，取消共产党领导，实行多党制，结果给俄罗斯造成信仰危机、人心涣散，民族凝聚力遭到极大的伤害，使俄罗斯陷入重重困难之中。在中国之所以坚持公务员职业道德立法的党的领导是有着深刻的马克思主义理论根据的。马克思主义认为，无产阶级政党是无产阶级组织的最高形式，是领导无产阶级和广大劳动人民群众取得革命和建设胜利的根本保证。只有在共产党的领导下制定和执行正确的政治路线才能取得成功。并且由于政党生长的土壤和经济基础、社会形态不一样，因此，公务员职业道德立法只有坚持党的领导，将党代表的人民的要求转化为公务员职业道德法律法规的要求，才能制定出代表人民利益的具有很强合法性基础的公务员职业道德法。

公务员职业道德立法通过影响党和国家政策、方针和路线的执行和落实，直接关系到政府的形象的提升、政府的执政能力建设，事关国家的安危、民族的强盛，其牵涉面广，是一项复杂的系统工程，只有坚持中国共产党领导才能团结一切可以团结的力量来共同完成和实现公务员职业道德立法的任务和目标。邓小平同志说党的任务就是管党和干部，并且指出公务员的职业道德就是“坚持社会主义道路和党的领导”。所以坚持党对公务员的职业道德立法领导是要依靠党在军队中的政治工作来教育、引导公务员正确认识、理解我国所处的历史阶段和公务员所肩负的社会责任，树立廉洁、高效和为国家经济、政治、文化建设努力的决心，积极配合、支持国家为公务员职业道德立法所作的各项工作和努力。通过共产党的正确领导、决策，各个党员的模范带头，使我们党在有关公务员职业道德立法方面的法规政策具有十分广泛的群众基础。

(三)科学构建我国公务员职业道德法律体系

近年来，我国加快了公务员职业道德建设的步伐，在公务员职业道德立法方面也做了不少工作，并取得了一定的成就。如我国在1980年党的十一届五中全会上通过了《关于党内生活若干准则》，1997年党中央制定了《中国共产党廉洁从政若干准则》、《纪律处分条例》、《领导干部报告个人重要事项的规定》以及《国家公务员暂行条例》和《行政监察法》等法律、法规。但是由于“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法治很不完备。”与西方国家相比较而言，我国对公务员职业道德要求法律化方面还显得相当薄弱，如公务员的专门大法《公务员法》对公务员道德方面的要求及其抽象，仅以“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”概括之。而且缺少公务员职业道德建设的专门法规和配套法规。这也是我国公务员职业道德不良，产生公仆意识淡化、权钱交易蔓延、创业精神失落、本位主义严重、短期行为突出等现象的原因。因此，科学构建我国公务员职业道德法律体系迫在眉睫。要科学构建我国公务员职业道德法律体系，一是要在公务员管理的根本大法《公务员法》中将公务员职业道德建设的要求详细化。我国公务员职业道德立法的地位和层次的提高必须有赖于此。西方国家公务员职业道德立法体系的构建都在公务员法中对其做出了明确、详细的规定。如《德国公务员法》对公务员恪守职业道德，准时、满量工作方面规定:“如果因公务需要要求公务员必须且只是特殊情况超时工作时，公务员应在正常的工作时间外无偿地进行工作。如果因公务需要或允许超时工作的时间每月超出正常工作时间5小时，则一年超时工作的时间可得到相应的假期补偿。如果公务员因工作原因不能休假，可相应地增加工资，增加工资时间每年最多不超过480小时。”二是要出台公务员职业道德专门法规，使公务员职业道德建设的针对性和具体性进一步增强。西方国家如美国、加拿大、英国、澳大利亚、日本和韩国等国家都出台了公务员职业道德的专门法律法规。我国的《公务员法》是公务员管理的根本大法，涉及到公务员管理的方方面面，因此不可能专门对公务员职业道德建设作出全方位的规定，这必须得借助公务员职业道德专门法规才能实现。所以出台《公务员职业道德立法》势在必行。三是要出台公务员职业道德配套法规。西方国家公务员职业道德立法之所以操作性强，不仅仅是因为有专门的公务员职业道德法，而且也是因为公务员职业道德配套法规健全。所以，只有出台公务员职业道德建设的配套法规，改变公务员职业道德立法只停留在较宏观层面的局面，才能促使公务员职业道德法律法规实现其实际效果。

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