中国少数民族地区群体性突发事件防范与引导研究

孔春梅

(内蒙古财经学院 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

引言

近年来，群体性突发事件呈上升趋势，已经成为威胁我国社会稳定与发展的主要因素［1］。在新疆维吾尔自治区发生“7·5事件”后，少数民族地区群体性突发事件得到中央政府的高度重视，各地方政府开始探寻群体性突发事件的防范与引导措施。2011年5月11日和15日内蒙古自治区发生由于恶性刑事案件所引起的“锡林郭勒盟事件”①，再次给我国少数民族地区社会管理敲响警钟，如果不能有效地对群体性突发事件进行防范与引导，必将对少数民族地区经济发展、社会稳定和民族团结产生影响。发生群体性突发事件后，锡林郭勒盟地方政府有效地化解了这次危机，妥当地对事件进行控制，其成功经验值得其他少数民族地方政府借鉴。但是，我们在对锡林郭勒盟地方政府部分防范与引导经验进行借鉴和学习的同时，更应该认识到由于少数民族地区群体性突发事件具有其自身特殊性，政府在少数民族地区的群体性突发事件的防范与引导方面依然存在诸多不足，亟须少数民族地方政府从自身实际出发，切实有效对群体性突发事件进行积极防范和引导，把政府职能转向创新社会管理上来，只有这样才能从根本上解决少数民族地区群体性突发事件的产生，做到防患于未然。

一、少数民族地区群体性突发事件特殊性分析

群体性突发事件是指某些利益要求相近或相同的群众、团体、组织，在其利益受到损害或者得不到满足时，受其成员或其他人策动，经过酝酿，采取游行、集会、集体罢课、集体上访、罢工、罢市、集体围攻等方式冲击国家党政机关、重点建设工程或者其他要害部门，阻断交通，甚至发生打、砸、抢、烧、杀等行为，以求解决问题，并造成甚至引发某种治安后果的非法集体活动［2］。群体性突发事件具有群体性、突发性、行为过激性、危害性、“导火索”刺激、多样性等特点［3］。在我国社会与经济转型期，群体性突发事件频发不仅产生了非常恶劣的社会影响，而且如果处理不当，将会产生政治动荡与经济波动，必将影响改革开放成果的巩固，阻碍经济大发展和社会大全面进步。

少数民族地区是指我国少数民族自治区、自治州以及自治县的统称［4］。从狭义上来讲，包括内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区五个自治区以及青海、贵州、云南三个多民族省在内八个少数民族聚居地区。最宽泛意义上的少数民族地区不仅包括我国八个少数民族聚居地区，还包括其他所有少数民族自治州、自治县［5］。少数民族地区是国家重要组成部分，直接关系到国家边疆安全与稳定。少数民族地区一旦发生群体性突发事件，不仅影响正常生产生活秩序，甚至会直接威胁普通民众人身的安全，引发社会恐慌与不稳定。由于少数民族地区地理位置、多民族成分构成、经济发展状况与其他地区相比有其差异性，因此，少数民族地区群体性突发事件有其特殊性。具体而言，特殊性主要包括:

(一)民族性

少数民族地区居住大量民族人口，以内蒙古自治区为例，就有49个常住少数民族，蒙古族人口占总人口的17．65%，其他少数民族人口占总人口的3．97%［6］。可见，少数民族人口在民族地区人口构成比例方面占有重要地位。而且由于各民族之间宗教信仰、风俗习惯、生活方式等方面的差异，民族身份具有极度敏感性和特殊性，容易造成误解和纠纷，一旦出现利益冲突和矛盾，非常容易由普通刑事或民事案件发展成为群体性事件。内蒙古自治区2011年5月11日和15日发生的“锡林郭勒盟事件”，本来是两起由于地方企业与牧民矛盾所导致的恶性刑事案件，但在一些不法分子的煽动和教唆下，被打上“民族旗号”，导致事态的急剧恶化，从而引发群体性事件。

(二)多因性

少数民族地区群体性突发事件往往掺杂着以政治诉求、经济利益、文化差异和宗教信仰为背景的复杂社会矛盾和社会问题，具有多因性。“锡林郭勒盟事件”一方面是由地方矿产企业与当地牧民长期复杂矛盾所引致，经济利益因素占有主导地位。另一方面，文化传统差异、环境破坏等因素也是事件产生的重要原因。从另一角度来讲，地方政府在少数民族地区群体性突发事件诱导原因中扮演的“重要角色”也不容忽视。由于少数民族地区社会管理水平相对滞后，地方政府的失位和错位往往会进一步加剧群体性突发事件的发生。锡林郭勒盟地方政府在长期发展中坚持的“六重六轻”政策对“锡林郭勒盟事件”的产生具有不可推卸的责任。所谓“六重六轻”是指重资源开发，轻环境保护;重为企业服务，轻群众利益维护;重项目引进，轻日常监管;重经济发展，轻社会建设和管理;重跑项目引资金，轻调查研究;重干部选拔使用，轻教育监督管理［7］。“六重六轻”政策倾向的长期存在，助长了地方矿产企业唯利是图的经营理念，滋生了企业漠视群众生命财产安全的嚣张气焰，从而进一步激化了当地牧民对企业的仇视与冲突，使群体性突发事件诱导原因更加错综复杂。

(三)特殊性

少数民族地区存在民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等多种势力，他们在我国民族地区及其周边地区活动猖獗，所以，少数民族地区群体性突发事件与其他地区防范与引导相比，具有特殊性。此外还有一些境外敌对势力与敌对分子打着民族、宗教、人权的旗号，采取“接触”、“遏制”等多种手段培养和拉拢民族分裂势力，支持民族分裂组织，制造突发事件，政府处理群体性突发事件这是不得不考虑的一个重要因素，与其他地区处理方式相比，较为特殊，事件防范与引导更需谨慎和周密。一旦政府面对群体性突发事件不能及时地得到疏导和处理，这些势力将会利用事件煽动少数民族群众，诱发政府与民众之间、民族之间更大规模的冲突和危机。“锡林郭勒盟事件”没有引发更大规模的群体性事件，就是由于政府准确地把握住了少数民族地区群体性突发事件的特殊性，没有留给这些势力可乘之机。

二、少数民族地区群体性突发事件防范与引导存在主要问题

新疆维吾尔自治区“7·5”事件发生前，地方政府没有做到合理的引导与防范，直接导致重大人员伤亡事件，给少数民族地方政府留下深刻教训。在内蒙古自治区“锡林郭勒盟事件”突然发生后，内蒙古自治区政府和锡林郭勒盟地方政府积极部署和疏导，有效控制了事态的恶化，避免了更大规模的群体性事件发生，为其他少数民族地区提供了宝贵的防范与引导经验。但是，在其过程中暴露的教训和不足也值得其他少数民族地区汲取和防患。现以锡林郭勒盟群体性突发事件防范与引导为例，笔者认为少数民族地区群体性突发事件防范与引导存在的主要问题有:

(一)少数民族地方政府干部存在麻痹思想，普遍缺乏对群体性突发事件的预见性与前瞻性

少数民族地区普遍位于国家边陲，安全与稳定问题始终是地方政府的首要政治任务和社会工作任务。随着“西部大开发计划”的推进和少数民族地区矿产资源的大规模开发，地区经济发展过程中企业与当地居民的矛盾逐步加剧。然而，由于矛盾长期处于潜伏阶段，并未完全激化，社会在表面看依然处于稳定阶段，这容易造成干部思想的麻痹，对社会深层次问题所可能引致的危机缺乏预见性。而且地方干部在GDP与财政收入的双增长政绩考核目标激励下，对社会矛盾的爆发也缺乏前瞻性，只片面追求经济发展速度。这就导致无法对群体性突发事件进行及时的防范和引导，造成群体性事件的发生并产生严重后果。内蒙古自治区一直是国家的模范自治区，锡林郭勒盟也是内蒙古边疆安宁和社会稳定的典范，广大地方政府干部思想上受到长期表面稳定现象的迷惑，在经济的快速发展中忽视牧民利益，对社会矛盾无法有效地把握，更不可能对群体性事件进行预见和前瞻。所以，两起刑事案件发生后，绝大部分干部并没有意识到问题的敏感性和复杂性，也没有及时采取必要措施掌握工作主动权，从而造成群体性事件的突然发生，使地方政府在应对过程中处于被动状态。

(二)少数民族地方政府对网络舆情关注和研判不够，权威消息覆盖面小

网络已经成为信息传播的重要途径，也是地方政府了解民情和洞察社会舆论的重要媒介，如果不能及时关注网络舆情，对网络舆情研判不够，将直接导致地方政府信息来源的闭塞，无法对群体性突发事件进行防范。另外，网络、电视、广播、报纸等新闻传播媒体也是政府发布权威消息的主要渠道，一旦地方政府对群体性突发事件有不确定性预判时，就可以通过新闻传播媒体发布权威消息，公布事态进展，澄清谣言，对公众心理进行引导，对事态的恶化进行防范。参与锡林郭勒盟群体性突发事件的学生大多是通过手机短信、互联网接收到与事实不符的蛊惑信息，被一些别有用心的人所煽动。在这个时间过程中，地方政府没有及时、准确地对网络舆情进行收集、研判和处置，引导公众心理，把问题解决在萌芽状态。而且，地方政府发布的权威消息与别有用心的人发布的煽动消息相比，覆盖面较小，发布方式较单一，无法及时形成强有力的正面引导。

(三)少数民族地区群体性突发事件应急预案缺乏实用性

群体性突发事件的应急预案是全国各个地方政府所必备的基本预案，少数民族地区也不例外。但是，少数民族地区普遍在没有结合自身特点下，直接搬用北京、上海等地区的应急预案，这就造成少数民族地区群体性突发事件应急预案的千篇一律，缺乏实用性。锡林郭勒盟地方政府虽然制定了一整套防范和引导群体性突发事件的工作方案、实施细则以及联席会议制度等措施，但是，从两起刑事案件及引发的群体性突发事件处置情况来看，一些应急预案并未能很好发挥作用。主要原因就是应急预案在针对性、指导性和可操作性等实用方面也明显滞后。

同时，应急预案长期搁置不用，再加上宣传教育不到位，很多干部不掌握甚至不知道预案内容，更使应急预案显得缺乏实用性。

三、少数民族地区防范与引导群体性突发事件的对策建议

如何有效地对群体性突发事件进行预防和控制，科学和系统的防范和引导措施必不可少。少数民族地区群体性突发事件由于具有民族性、复杂性和差异性的特殊情况，在防范与引导过程中不能生搬硬套其他地区的措施和机制，只能从本地区特殊性出发，寻找适合自身需求的防范与引导措施。

(一)转变少数民族地区经济发展方式

少数民族地区之所以发生几次群体性突发事件，根本原因还是少数民族地区在经济发展过程中并未坚持科学发展、和谐发展的方式。发展方式的偏差直接导致政策制定的偏离，从而引发一系列经济与社会矛盾，特别是矿产资源开发问题已经成为引发群体性突发事件的主要源头。为此，少数民族地方政府必须要组织研究地方发展过程中不协调、不可持续、不和谐的问题，从实际出发，正确处理资源开发与环境保护、维护群众利益之间的关系。围绕工业化、城镇化、农牧业现代化“三化”进程，制定科学合理的产业政策，时刻把群众利益作为少数民族地区经济发展的首要考虑因素。对于矿产资源开发问题，应提高项目准入门槛，发展循环经济，切实落实环保措施，应提高资源开发利用水平，把矿产资源开发对环境的影响降到最小。同时，积极探索矿山企业与农牧民利益共享机制，让少数民族群众分享经济发展的成果。

(二)畅通群众利益诉求表达渠道

群众是社会的基本构成部分，也是社会和经济发展的最终受益群体。但是，如果缺乏利益诉求表达渠道，那么在发展过程中出现的矛盾和问题就无法得到有效解决，长期的积聚就会引发更严重的矛盾与冲突，为群体性突发事件的发生留下潜在隐患。少数民族地方政府可以建立民意调查、信息公开、社会公示、公众听证、协商谈判等多种形式相结合的综合性群众利益表达渠道，保证群众的真正需求和困难能够反映到地方政府。同时也积极发挥人大、政协、社会团体以及行业协会的社会利益表达功能，将群众利益诉求表达逐步引入制度化、规范化、程序化以及法制化的轨道。

(三)强化少数民族地方政府网络舆情监测、研判和处置能力

信息化政府建设已经成为现代政府的主要发展方向，对手机、电视和计算机网络的舆情监测已经成为政府工作的重要组成部分，也是体现现代政府能力的主要方面。少数民族地区由于基础设施建设相对滞后，对网络舆情进行监控存在一定难度。因此，中央和地方财政应该对网络基础设施建设给予支出倾斜，投入更多资金支持少数民族地区基础设施建设，为地方政府网络舆情监测提供良好的硬件条件。专业人才队伍的建设对于网络舆情的研判也必不可少，硬件和软件的兼备才能做到有效把握网络舆情，全面提高少数民族地方政府网络舆情监测、研判和处置能力。综合化的信息服务中心也是预防和解决群体性突发事件的重要组成部分，它不仅可以提高政府对网络舆情的监测和研判能力，也能在群体性事件发生后作为政府发布权威消息的窗口，系统性对群众舆论进行引导。所以，综合化信息服务中心将是未来少数民族地方政府机构建设的重要方向。

(四)完善少数民族地区群体性突发事件应急预案体系建设

应急预案暴露的不足经常令少数民族地方政府处于被动状态，不知所措，一套完整和系统的应急预案对于各级少数民族地方政府来说是必不可少的。一套应急预案体系应该由预警机制、决策机制、应对机制、新闻发布机制和善后机制五个部分构成。特别是新闻发布机制建设对于现代政府建设已经成为重要组成部分。但是，少数民族地区新闻发布机制现在基本处于空白状态，严重制约了应急预案的完善。少数民族地方政府应该从自身能力出发，建立专门新闻发布机构，组织相关人员培训，实现少数民族语言新闻发布，提高新闻应对能力和实际操作能力。

(五)加强基层政府建设，提高干部群体性突发事件防范与引导能力

基层政府作为直接面向群众的服务窗口，他们工作的优劣决定着群众基本利益。但是，少数民族地区面积广大，人口分散，管理有一定难度，基层政府已经显现出资金匮乏、设备落后、人员不足等困境，建设远远落后于市级以上政府。如果资金、技术、人才都难以保证的话，基层政府就根本没有能力也没有实力去对群体性突发事件进行防范和引导。中央财政和省级财政对于少数民族地区基层政府建设应给予政策支持，不仅包括财政和金融方面的政策支持，还应该包括科技和人才方面的帮扶。只有全面加强基层政府建设，才能从层级上保证少数民族地区群体性突发事件的合理防范和引导。干部作为政府的基本构成部分，必须要对他们进行群体性突发事件防范与引导再培训，通过专业授课和理念培训的方式，从根本上提高他们对于群体性突发事件的防范与引导能力。

(六)创新社会管理的价值取向，建立以政府为主导的社会多元治理模式

从有效防范和正确引导群体性突发事件的角度看，少数民族地区地方政府要想从根本上解决群体性突发事件频发的问题，必须改变当前存在的社会管理和社会建设大大地滞后于经济增长速度的现状，必须对新的各类社会问题和社会矛盾进行研究和梳理，必须对政府职能的重心做出相应及时的调整，创新社会管理实现的路径。一方面有效推进公共政策的落实与协调，把社会管理大重心落实在服务上，明确各级政府公共服务的法定责任与政府体制改革相配合。另一方面，形成新的社会共同治理模式，社会治理的核心是社会各个阶层对公共政策的制定过程有参与权、知情权和表达权，同时建立以政府为主导的企业和社会多元化的治理模式，切实把政府职能的重心转向创新社会管理上来，创新社会管理的价值取向，实现基本公共服务均等化。

四、结语

群体性突发事件防范与引导对于目前的少数民族地方政府来说是一项长期而艰巨的任务，如果不能有效地对群体性突发事件进行防范与引导，其产生的政治影响、经济波动和社会不稳定对于少数民族地区各级政府来说是得不偿失的。每个少数民族地区有自身的特色，既存在统一性又存在特殊性，各个地区在寻求统一性过程中如在借鉴锡林郭勒盟政府在防范和引导群体性突发事件中的经验时，更应该结合本地区特殊性，寻求适合地区环境与文化的特点预防和解决措施，从制度、机制等多个角度对群体性突发事件进行防范与引导。对于少数民族地区而言，群体性突发事件防范与引导依然任重而道远。

［注 释］

① 2011年5月11日，锡林郭勒盟西乌旗一段露天矿浅易路上，当地牧民莫日根因煤矿企业车辆碾压草场、生产生活遭到影响而与过往运煤车司机产生争吵，货车司机强行发动汽车，致莫日根就地殒命。5月15日，锡林郭勒盟阿巴嘎旗玛尼图煤矿一矿区住民在与煤矿工人矛盾中殒命。两起刑事案件发生后迅速引起当地蒙古族民众愤慨，并引发锡林郭勒盟蒙古族学生围攻当地政府大楼的恶性群体性事件。这就是外界所知的“锡林郭勒盟事件”．

［1］ 杜正艾．当代突发事件发展态势刍议［J］．云南行政学院学报，2004，(5):34 －38．

［2］ 王来华，陈月生．论群体性突发事件的基本含义、特征和类型［J］．理论与现代化，2006，(5):80－84．

［3］ 张衍前．十多年来中国共产党应对突发事件的回顾与思考［J］．理论学刊，2004，(3):17 －20．

［4］ 龙远蔚．中国少数民族经济研究导论［M］．北京:民族出版社，2006.23．

［5］ 杨安华．民族地区突发事件与危机管理机制研究［J］．公共管理学报，2005，(3):42 －48．

［6］ 中共锡盟委办公厅．锡林郭勒盟党办通报［R］．2011－6－24．

［7］ 涂裕春．中国少数民族地区对外贸易研究［M］．成都:四川人民出社，2005.103．