新疆地方经济立法述论

巴哈提牙尔·米吉提

一、地方经济立法的概念解析

社会发展史表明，地方经济的发展必须以健全的地方经济立法为基础。在构建社会主义和谐社会的新时期，地方经济立法更应体现科学发展观的内涵和要求：一是地方经济立法要让人们立足市场，审时度势，意思自治，发挥自己的主动性、积极性和创造；二是地方经济立法必须确立“公平优先，兼顾效益”的原则，地方经济立法的根本宗旨在于赋予人们平等的地位和权利，以促进人们之间的自由竞争，实现共同发展；三是地方经济立法应该顺应工业化和城市化的趋势，废除那些不合理的、违反法制原则的“城乡分治，一地两策”的政策规定，改变城乡二元结构，缩小城乡差别，赋予农民和市民同等的权利义务，真正做到二者平等；四是地方经济立法以人为本、顺乎人性、保障人权，促进人的全面发展。

虽然并无任何一部法律直接、明确地界定地方经济立法的定义，但是基于我国现行宪法第15条关于“国家加强经济立法，完善宏观调控”的规定，地方经济立法作为法律概念的属性，无疑具有了根本法的依据和支撑，成为国家经济立法的题中之义。同时，在法学研究领域，地方经济立法已成为一重要的法学概念并为人所熟知：（一）地方经济立法的主体是经宪法、法律授权享有经济立法权的国家机关。包括省级国家权力机关及其行政机关、民族自治地方的三级人民代表大会及省市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市的国家权力机关及其行政机关；（二）地方经济立法要依照国家法律规定的程序，体现其合法性和权威性；（三）地方经济立法的空间效力仅限于本行政区域，超出其管辖则该法无效；（四）地方经济立法要以国家法律规定为前提，地方经济立法要根据本行政区域具体情况和实际需要制定法规，不得与宪法、法律、行政法规相抵触。①傅冰，张磊：《关于地方经济立法的几个基本问题的探讨》，《甘肃政法学院学报》，2007年第1期。

综上分析，可将地方经济立法的概念定义为：地方经济立法，是指具有立法权的国家权力机关和国家行政机关，依照法定权限和程序制定、修改、废止本行政区域内实施的一切调整社会经济关系的地方性法规和规章，自治条例，单行条例的活动。②同上。

二、新疆地方经济立法情况和基本经验

改革开放以来，根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《立法法》的规定。③王婧，季倩：《新疆地方立法的现状及解决对策》，《新疆社科论坛》，2005年第5期。新疆维吾尔自治区人大已制定出了402件地方性法规，其中经济立法189件，所占比例接近50%，④《新疆维吾尔自治区地方性法规》，《规章数据库》（1980－2004年）。这些法规大多集中在农业和工业、商贸、税收等领域。此外，2009年，新疆维吾尔自治区人大还专门召开了立法规划实施工作会议，布置了《自治区2009—2012年立法规划》，补充并列入了60件立法项目，所以新疆地方性法规总计应为462件。⑤艾力更·依明巴海：《在自治区实施立法规划工作会议上的讲话》，《新疆维吾尔自治区人大常委会》，2009年2月5日。这些地方性经济法规、规章的出台，加强了社会主义民主法制建设，保障了宪法、法律和行政法规在新疆地区的实施。同时，还维护了公民、法人和其他组织之间的合法权益，为新疆地区营造良好的投资环境提供了良好的法律保障，推进了新疆地区的改革开放和现代化建设，提为新疆地区的经济发展作出了重要贡献。①古丽燕：《新疆地方经济立法现状评析及构想》，《新疆社会科学》，2005年第4期。

改革开放30年来，新疆地方经济立法取得了重大成就，积累了许多经验：

（一）准确把握立法的指导思想，树立正确的立法观

坚持党的领导，在立法指导思想上切实贯彻中央的战略决策和自治区党委的工作部署，通过依法行使立法权，使党的主张通过法定程序体现为国家意志。应该用科学发展观来指导地方经济立法工作，不断提高立法质量。在科学发展观与地方立法的关系上，一方面，科学发展观是指导地方立法工作的重要理论方针；另一方面，科学发展观所蕴涵的坚持以人为本、追求全面协调可持续发展和构建和谐社会等目标与原则，需要通过制定法律法规来实现。因此，用科学发展观指导地方经济立法工作，也就是要按照党提出的“坚持以人为本、全面协调可持续的发展观”统领地方经济立法性工作。

（二）紧紧围绕经济建设的中心，健全法律制度

在地方立法中，必须以党的路线方针和重大决策为理论指导。要促进政府职能转变到宏观调控、社会管理上来，把企业的生产经营投资决策权交给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织。从新疆地区的自身情况来看，要把涉及新疆地区改革、发展、稳定和资源开发保护、产业结构调整、西部大开发的项目优先安排。要坚持“立、改、废”相结合，在根据实际情况需要，抓紧制定新的地方性法规、规章时，对那些与经济体制改革和政府机构改革精神不合适的地方性法规、规章进行及时清理，并且要迅速和有效。

（三）地方立法工作要纳入规范化的轨道

从新疆地区相关立法部门近几年的实践来看，一是重视立法程序，充分进行讨论、协商，按程序进行决策。从编制立法计划开始，有步骤、有计划地进行立法活动，从而保证立法工作的科学化和系统化；二是重视民主参与，包括举行听证会、公开登报、网上登载、旁听人大常委会议等形式，体现其民主性。三是重视科学论证，认真听取各方面专家意见。对事关群众切身利益的法规草案，通过组织立法听证会、论证会、座谈会，将法规草案向全社会公布等方式，广泛征求社会各界的意见，做到集思广益，使制定的法规充分体现人民群众的共同意愿，并且能够切实反映民主。如2003年8月21日，新疆人大首次举行立法听证会倾听消费者诉求。消费者代表们就医疗安全、房地产问题、水电暖供应、银行服务等与百姓生活密切相关的民生问题发表各自的意见。四是重视自治区人民政府的作用，如在协调和确定部门间的职责界限、解决部门间的意见分歧方面。

（四）坚持“不抵触、有特色、可操作”原则

坚持维护国家法制统一，以宪法、法律和行政法规为依据，在法定权限内立法，在地方立法的各个环节切实做到不抵触，有特色。地方性法规之间相互衔接、协调统一，这是地方立法的精髓所在，直接影响着地方立法的质量。如果说不抵触是维护国家法制统一的必然要求，那么，有特色就是地方立法的灵魂所在，而可操作则是地方立法的题中应有之义。不抵触是前提，有特色是核心，可操作是关键。也就是说，有特色的前提和“边界”是不抵触，只有在不抵触的前提下，方能追求地方立法的有特色，否则，“特”出了边界之外的地方立法，就会因越权被废置。这样的地方立法不但浪费有限的立法资源，还会造成很多不良影响。即使做到了不抵触，且很有特色，如果没有可操作性，这样的地方立法也会因无法实施而失去应有的意义。

三、新疆地方经济立法中存在的问题

（一）缺乏系统的立法调研和规划

立法调研可了解社会的实际状况和立法需求，它是制定法律法规的基础，也是相应法律法规能真正得以有效利用的条件。立法规划是保障法律法规相互协调统一、使法律整体有效的重要环节。但在现实环境中，新疆地区在进行经济立法时，由于缺乏深入细致的调研和规划，随意性大，造成可操作性不强以及法律体系内混乱的状况。纵观已经制定的法规，几乎都是综合性规范，缺乏以解决某一方面的问题。①林淳：《少数民族自治地方经济立法之探讨》，《贵州民族学院学报》，2004年第4期。关于经济方面的原则性规定不具有可操作性，因而难以切实发挥调控经济的作用。由于各地方经济发展政策不稳定，对经济自治权的认识不够清晰和准确，特别是对本自治地方的客观条件和发展战略缺乏始终如一的认识，致使制定地方经济法规缺乏明确有力的价值取向，造成立法上的不统一，存在相互矛盾局面。制定科学的立法规划是做好立法工作的有效保障和前提条件。没有科学、切合实际的立法计划，就会出现头疼医头、脚疼医脚。有些部门对报送政府立法计划认识不清，盲目报送立法项目。对立法的必要性、可行性及所要解决的实际问题缺乏深入的调研论证，一定程度加大了政府立法计划编制的难度。

（二）对经济自治权缺乏应有的重视

《民族区域自治法》第25条规定“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特色和需要，制定经济建设方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”。这是对自治地方的自治机关自主的安排和管理本地方经济建设事业的自治权的规定，而缺乏对经济自治权的充分重视，成为制约自治机关行使经济自治权的深层次、关键性因素。民族自治地方通过经济立法，制定符合社会客观条件和地方经济利益的法规，可以有力地推动民族自治地方经济的发展。但就目前的情况来看，新疆地区对经济自治权的重视程度远远不够。在以往的经济工作中，缺乏积极主动运用立法权实现经济自治权的精神。①巴哈提牙尔·米吉提：《新疆民族自治地方经济立法的理性反思》，《商场现代化》，2008年。

（三）地方经济立法质量有待进一步提高

地方经济立法质量不高仍是突出的问题，主要表现在：一是有的部门对法规草案起草工作重视不够，在法规项目与实际需要的结合上还不够紧密。在立法项目的选定上还存在一定的局限性，与新疆改革、发展、稳定的重大决策和形势的发展联系还不够紧密；二是新疆地方经济法规大都有政府职能部门负责起草，由于地方行政管理目前尚处在管理行为与经济并存的时期，为通过管理行为达到获取部门经济利益的目的提供了温床。从程序上看，大部分法规草案都是政府机关有关部门起草的，不可避免地存在着部门利益的倾向。甚至存在有意回避自身责任，几个部门对同一事项争夺管理权和执法权的现象，不适当地扩大了本部门的权力和利益，这是地方立法中普遍存在的问题；三是地方特色不够突出，自主性、创制性的法规少；四是民主立法程度还不够高，离人民群众的要求和经济社会发展的需要还有一定的差距，立法民主的渠道还需要进一步拓宽。此外，立法工作者、实际工作者和专家学者三结合的立法咨询员制度以及公开征求意见制度等还需要进一步完善。在方式的多样性、措施的有效性上还有些欠缺，在吸收专家、学者参与立法，发挥咨询参谋作用方面做得还不够好。在起草工作中，在鼓励广大群众积极参与立法工作的意识方面还需加强。

三、完善新疆地方经济立法的策略

（一）提升新疆地方经济立法的质量

新疆应强化民族区域自治意识，提高对经济自治权的重要认识，坚持民族区域自治制度，把加快本地区经济发展作为今后立法工作的核心内容，创造宽松的投资环境，吸引更多的资本到新疆地区投资，加快新疆地区经济发展步伐，缩小与发达地区经济利益的差距。①巴哈提牙尔·米吉提：《新疆民族自治地方经济立法的理性反思》，《商场现代化》，2008年。新疆地方经济立法应充分调动各方面的积极性，最大限度地组织和使用好各方面的资源和力量，以便有效加快立法进程，提高立法质量。

新疆地方经济立法在技术层面已经积累了不少经验，但由于国家还没有一部统一的用来规范立法技术的法律规范，因此，新疆地方经济立法技术的规范虽然在一定程度上改善了本地区地方经济立法的质量，但从整体而言，新疆地方经济立法技术还需要注意：一是地方经济立法的语言表达。地方经济立法语言是立法者在立法过程中使用的语言，包括立法文体、用语括号、标点、数字的运用技术；人、物、事、行为的表达技术，专门术语的定义技术；数量和质量的表现技术等。二是新疆地方经济立法的结构营造技术。法的结构包括三个基本要件：法的名称、法的内容，以及表现法的内容的符号，这些要件要形成统一的整体。新疆地方经济立法的名称问题，有很多本地区地方经济立法的名称与国务院行政法规的名称相同，如“暂行条例”、“实施条例”、“实施办法”、“实施细则”，等等，缺乏统一性，容易造成歧义。今后的新疆地方经济立法名称要实现统一，避免因人们难以判断其效力等级和适用范围而造成的适用困难。把法律用语和提高新疆地方经济立法技术和质量的关键联系在一起，新疆维吾尔自治区地方经济法规用语一定要规范、简洁、准确、符合法律语言逻辑和形式。②塔娜：《我国民族地区经济立法质量探析》，《内蒙古科技与经济》，2007年第15期。在立法体系上，要克服大而全，避免重复立法和照搬照抄发达地区经济法规，突出新疆地区的性质和特色。在比例结构上，要有章法、有内涵，保证法规逻辑性和严谨性，保障本地区经济法规执行顺畅，提升新疆地方经济法规立法的内在质量。

（二）改进新疆地方经济立法的规划

立法计划或规划是新疆地方经济立法活动科学有序进行的保证，也是提高新疆地方经济立法质量的前提。如果立法计划或规划本身就缺乏科学性、合理性，新疆地方经济立法的质量就很难保证。目前，新疆在地方经济立法计划和规划的编制上，大都是由政府的职能部门根据各自需要提出立法题目，然后集中到本地区立法机关，即成为本地区年度经济立法规划。按这种程序编制和确定的新疆地方经济立法规划，不但难以从总体上反映本地区经济发展对法制建设的要求，而且也影响新疆地方经济立法的总体质量。

因此，要提高地方经济立法质量，必须完善立法规划和计划的编制方式，突出立法机关在立法计划编制中的主体作用。在确定和编制立法计划和规划时，立法机关应站在全局的高度，通过充分调查研究，根据本地区经济发展的需要，确定一个总的立法构想，具体提出年度内需要在哪些方面立法立哪些法规。然后要求有关方面落实具体的立法题目，并根据各方面报上来的立法题目，在总的构想框架内，进行总体平衡，精心筛选，确实将那些与完善市场经济体制关系密切，本地区经济发展急需的题目列入计划。同时，对于一些实际工作中需要通过立法去规范，而相关部门又没有报题目或者积极性不高的事项，可确定为调研论证的项目，在充分调研的基础上，发现问题，解决问题，争取成为来年的立法出台项目。新疆维吾尔自治区的地方自治机关应做好立法的调研和规划，使地方经济立法有序进行。必须以深入调研为前提，然后要将地方经济立法从综合性法规中相对分离出来，单独就有关民族自治地方经济问题进行立法规划，使之成为一个相对独立的体系。在立法规划中，要注意明确自治机关在经济方面有权制定哪些单行条例，然后再制定地方经济法规的规划。在制定民族自治地方经济立法规划时，应依照民族自治地方的具体情况，全面审查行政法规、部委规章，地方法规对民族自治地方的适应情况。同时，民族自治地方在确定立法规划时，应包括民族地方经济立法的数量目标，以便使规划更为具体，增强立法规划的可操作性。

（三）加强新疆地方经济立法自治权的重视

《宪法》第118条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业，国家在民族自治地方开发资源，建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”民族区域自治法用了大量的条文将宪法的这一规定具体化，赋予民族自治地方的自治机关以制订经济建设方针、政策和计划的自主权，合理调整生产关系和改革经济管理体制的自治权，保护和开发利用本地方的自然资源的自主权，安排地方基本建设项目的自主权，管理隶属于本地方的企业，事业的自主权，开展对外经济贸易的自主权等等。①林淳：《少数民族自治地方经济立法之探讨》，《贵州民族学院学报》，2004年第4期。

新疆维吾尔自治区享有自主管理新疆地区经济发展事务的权利，积极行使自治权，促进新疆地区经济的全面发展。在这里，关键问题是如何运用这些经济自治权利，这要求我们建立健全一些有利于本地区地方经济自治权实现的制度，也要求民族自治地方的自治机关在经济立法过程中，要认识到经济自治权的重要性，并在法规条款中很好地体现出来，使经济自治权真正落到实处。②同上。首先，要尽快按我们对市场经济的认识，修改民族区域自治法中有关经济自治权的内容。要针对民族自治地方当前的实际，从有利于本地区地方经济社会发展的角度修改自治法中已经过时或者在市场经济条件下已名存实亡的内容。补充增强新疆地方经济竞争能力的条款。要充分注重金融效应，对新疆地区采取较为宽松的金融政策，发展金融在新疆地方经济发展中的作用。要在财政体制上充分注意级差问题，进行有效用的财政补贴制度建设。要在经济管理上赋予本地区更大、更特殊的权利。要加强中央和上级国家机关对新疆进行有效领导和帮助体制上的改革。其次，要加强新疆地方税目、税种的自主权。再次，要建立健全一些有利于促进新疆地方经济自治权实现的制度。比如保障自治机关行使自治权的行政协调例会制度，国家给民族自治地方的优惠政策法律化制度，民族自治地方的调整制度等等。①刘惊海：《民族自治地方经济自治权问题》，《内蒙古社会科学》（汉文版），2001年第2期。最后，要尽力完善各种与实施民族区域自治法有关的具体制度。