人民检察院行政法制监督职能反思与重构

唐光诚

行政法制监督主体，是根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关。①姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2006年版，第40页。人民检察院作为行政法制监督主体之一，《人民检察院组织法》对人民检察院对于国家机关和国家工作人员的监督范围作了严格限制，把人民检察院的行政法制监督职能限定为职务犯罪侦查权。由于职务犯罪侦查权行使的刑事诉讼程序法定性，客观上人民检察院的行政法制监督职能实然性虚化。在当前，一方面，行政执法权滥用，侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政问题已经成为一个严重的法制问题，严重影响到我国市场经济的健康发展；另一方面，在检察实践当中，如火如荼的“督促性”行政检察监督游走于法律的边缘。行政检察监督改革迫在眉睫，却由于《人民检察院组织法》的“法律障碍”，步履维艰，久久不能步入法制轨道。为此，反思《人民检察院组织法》对人民检察院对于国家机关和国家工作人员监督范围的限制，科学构建人民检察院的行政法制监督职能，对于规范行政权的依法行使，完善我国行政法制监督体系和检察制度具有重要的现实意义。

一、《人民检察院组织法》“法律障碍”与职务犯罪监督理论的不科学契合

1979年修改的《人民检察院组织法》，对于改革开放后中国检察制度的发展起了重要作用。然而，在当时的社会背景下，由于对人民检察院对于国家机关和国家工作人员监督范围的规定缺乏科学性和前瞻性，加上职务犯罪监督理论与之的不科学契合，为人民检察院行政法制监督职能的科学发展设置了一道不可逾越的诉讼屏障。

（一）《人民检察院组织法》对人民检察院行政法制监督职能限定的非科学性

1979年6月，最高人民检察院在关于《人民检察院组织法修正草案》的说明中解释：修正草案仍然确定人民检察院是国家的法律监督机关。但把宪法中关于检察机关职权的规定加以具体化，使之更加明确和集中。为了维护法制的统一和国家的统一，修正草案规定检察机关“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。”对于国家机关和国家工作人员的监督，只管严重违反政策、法律、法令需要追究刑事责任的案件，一般违反党纪、政纪的案件，分别由党的纪律检查部门和政府机关去处理。这样规定，分工明确，事权统一，更加便于掌握和执行。①闵钐主编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第417页。至此以来，在法律上，检察机关的法律监督在内容上受到严格限制，即对行政活动的监督只限于对国家工作人员职务活动中构成犯罪的行为进行立案、侦查和公诉；对司法情况的监督只限于对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督；对守法情况的监督只限于对构成犯罪的行为进行追诉。②孙谦：《〈检察监督〉评价》，《人民检察》2010年第1期。对职务犯罪案件的侦查，成为人民检察院行政法制监督职能的唯一职权。

从当时的社会背景来说，人民检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只管严重违反政策、法律、法令需要追究刑事责任的案件，一般违反党纪、政纪的案件，分别由党的纪律检查部门和政府机关去处理的划分似乎是符合行政法制监督逻辑的。因为，当时我国经济落后，行政执法活动范围狭小，行政管理关系非常简单，而且对国家机关和国家工作人员的监督主要表现为贪污受贿渎职违法犯罪方面的事后监督，“监督”与“查处”的功能处于一种重合状态。国家机关和国家工作人员的贪污受贿渎职行为从责任层面上说无非是刑事责任和党纪政纪责任两个方面，分别由人民检察院和纪检监察机关查处已经实现完善的责任追究机制，即所谓监督机制。但是，这种监督分工，由于是基于对国家机关和国家工作人员已经发生的违法犯罪案件查处的分工，而不是对国家机关和国家工作人员行政行为监督机制的科学设置，随着社会的发展，这种简单的事后监督方式已经远远不适应当前行政执法权力扩张的现实。

法律监督是指有关国家机关依法定职权和程序对立法、执法、司法等法制运作过程的合法性进行的监察、制控和督导。①张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第285页。“监督”重要的是预防、矫正违法犯罪行为的发生，从监督的角度来说，对未然的违法犯罪行为是难以按危害程度的轻重分工监督的。而“查处”是对已经发生的违法犯罪行为的责任追究，从查处案件的角度来说，违法案件和犯罪案件则是可以分工查处的。“监督”与“查处”的意义、程序不同，二者显然不能相互替代。比如，我国现行《行政处罚法》第六十一条规定，行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部门责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分；徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。这条规定从责任的设置上说是完善的，但这并不就等于设置了监督机制。现实中，行政机关不移送涉嫌犯罪案件的问题已经到了触目惊心的地步，就是因为仅有责任而没有监督，以法律责任代替了法律监督，暴露我国行政监督事后监督的局限性。还有，随着行政执法权力的不断扩张，对国家机关和国家工作人员的法律责任追究，不仅仅应有刑事责任和违法违纪责任追究机制，还应有对侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政行为提请司法审查的问题，这也是对行政权的监督。

所以，1979年的《人民检察院组织法》，基于人民检察院和纪检监察机关对国家机关和国家工作人员已经发生的违法犯罪案件的查处分工，规定人民检察院对国家机关和国家工作人员的监督内容为行使侦查权，以体现宪法意义的人民检察院的行政法制监督职能，不符合一般法律监督规律，是不科学的，已经远远滞后于我国目前行政执法监督缺位的严峻现实。它使我国检察监督活动的范围局限于诉讼程序，致使对行政执法行为的监督缺少宪法层面的重要的人民检察院的监督。

（二）“职务犯罪监督”是刑事诉讼的组成部分

由于《人民检察院组织法》对人民检察院行政法制监督职能的限定，与此相应，在理论上产生了一个职务犯罪监督理论。即，人民检察院作为对行政实施监督的主体，主要是对严重违法乱纪构成犯罪的行政公务人员的监督。如它通过对犯有渎职罪的行政公务人员进行侦查和提起公诉，以实现其对行政活动中违法犯罪的监督职能。①姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2006年版，第106页。职务犯罪监督以检察机关监督国家工作人员在职务活动中是否有触犯刑律的行为为客体，通过行使检察权，运用刑事诉讼方式得以实现。职务犯罪监督的目的在于，防止国家权力的腐败和被滥用，维护国家机关的正常活动，保障公有财产和公民的民主权利免遭不法侵害。它的具体任务是，依据我国《刑法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》等有关法律规定，通过受理举报、坦白、自首、控告、申诉，直接立案侦查、审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉等刑事诉讼活动，查处职务犯罪，维护国家法律的尊严和国家机关的威信和正常活动。②王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第232页。人民检察院对行政机关及其工作人员的监督，只限于对触犯刑律、已构成犯罪的人员，进行侦查、拘捕和提起公诉。③参见夏书章主编：《行政管理学》，中山大学出版社2003年版，第305页；龙宗智：《检察制度教程》，中国检察出版社2006年版，第145页；张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第66页。如，只有当行政机关工作人员在行政处罚中的违法行为情节严重，构成犯罪，需追究刑事责任时，人民检察院才可能介入。④应松年等主编：《行政处罚法全书》，中国社会出版社1996年版，第96页。

检察权作为法律监督权其重要特性之一，是具有对被监督权力违法行使的干预作用。虽然检察权不具有对被监督权力行使违法性的确定性效力，但它可以通过启动新的法律程序干预被监督权力的违法行使，防止危害后果的发生。对职务犯罪案件的立案、侦查、公诉，是刑事诉讼法赋予人民检察院的诉讼权力，其行使理所应当依据刑事诉讼法的有关规定，而行政执法权的行使则属于行政法律范畴，如此，人民检察院的“职务犯罪监督”由于缺少法律赋予的对行政执法权进行监督制约的前置行政法律程序，与行政执法行为产生不了行政法制监督关系，属于二条不能交叉的权力行使平行线，就不可能超越刑事诉讼的轨道去监督制约行政执法权。现行人民检察院的职务犯罪侦查权，除了体现人民检察院作为职务犯罪侦查主体异体侦查、一般预防的震慑犯罪意义之外，并没有有效实现对国家机关和国家工作人员行政行为的监督制约作用。所谓“职务犯罪监督”其实属于刑事诉讼的一个内容，是立法基于职务犯罪案件的特殊性而赋予国家法律监督机关人民检察院的刑事侦查职能，其目的、任务及手段和刑事诉讼是重合的，是刑事诉讼的组成部分。

以“职务犯罪监督”代替人民检察院对行政执法行为的监督，虽然强化了人民检察院侦查权的作用，却使对行政执法行为的监督“以权力制约权力”方式的虚化。实践中，人民检察院反贪污贿赂、反渎职侵权部门的“职务犯罪监督”工作，“通过受理举报、坦白、自首、控告、申诉，直接立案侦查、审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉等刑事诉讼活动，查处职务犯罪”，局限于被动地接受群众举报，和行政内部监督机关对职务犯罪案件线索的移送，这种“职务犯罪监督”方式本质上是处于一种行政机关自查自纠的内部监督，和人民群众监督的非机制性、偶然性状态，难以及时追诉和预防行政公务人员的职务犯罪行为，也就必然难以防止行政执法权的滥用。

行政法制监督关系在行政关系中占有非常重要的地位，调整行政法制监督关系的行政法的法源包括宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监察法等。①姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2006年版，第41页。虽然《人民检察院组织法》对人民检察院的行政法制监督职能作了规定，但职务犯罪侦查权的行使依据的《刑事诉讼法》并不是行政法的法源，说明《人民检察院组织法》对职务犯罪侦查权的行政法制监督定性的错位。实际上，一直以来我国的行政法学论著对人民检察院行政法制监督职能的表述，往往也是一笔带过，寥寥数语，就是因为缺少相关行政程序法为其研究基础。

二、《人民检察院组织法》“法律障碍”对当前行政检察监督改革的影响

违法行政行为侵犯的对象，一是公民合法权益；二是国家利益和社会公共利益。我国现行的行政法制监督体系，无论是行政复议、行政诉讼，还是国家赔偿，都是通过公民权利启动相关法律程序达到以权利制约权力的行政监督目的，其监督的动因在于违法行政行为对公民合法权益实施了侵害。而对于侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为的监督，由于缺少以权力制约权力的监督方式，是我国现行行政法制监督体系的重大缺陷。为此，尽管存在《人民检察院组织法》的“法律障碍”，地方人民检察院依然在检察实践当中义无反顾地担当起了对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为进行监督的责任，督促行政机关移送涉嫌犯罪案件、督促起诉、督促监管等“督促性”行政检察监督工作如火如荼，游走于法律的边缘，只是与此相关联迫在眉睫的行政检察监督改革步履维艰，久久不能步入法制轨道。

（一）行政执法与刑事司法衔接检察监督的缺陷

2008年11月下发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制”列入司法改革任务。建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制的实质，就是涉及如何实现人民检察院对行政执法权的监督问题。

自2001年4月国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，要求加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，至今已近10年的时间。尽管“两法衔接”工作已经取得很大成绩，但当前我国行政执法领域“有案不移，以罚代刑”的问题仍然较为突出。由于全国整顿办撤销，目前这项工作缺少主要牵头部门，单靠检察机关推动困难重重。①元明等：《完善行政执法与刑事司法衔接机制的建议》，载《人民检察》2010年第6期。

其实，行政执法与刑事司法衔接问题是我国行政法制监督制度问题的一次暴露，也是对《人民检察院组织法》“法律障碍”的一次撞击。行政执法与刑事司法的衔接，行政机关是移送方，公安机关是受案方，按理属于行政机关和公安机关两家的工作内容，现在需要人民检察院介入其中，是因为行政执法与刑事司法的衔接需要人民检察院的监督，确切地说，我们需要建立的是行政执法与刑事司法衔接的检察监督机制。国家法律监督机关人民检察院介入行政执法与刑事司法衔接工作的重要意义，在于人民检察院对行政执法权的监督，防止行政处罚权违反刑事法律，而现在行政执法与刑事司法衔接工作只是依据刑事诉讼法解决了人民检察院对受案方公安机关的立案监督问题，而人民检察院对行政机关移送涉嫌犯罪案件的监督这一重要环节却依然缺少程序法的支持。虽然国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》），和最高人民检察院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（以下简称《意见》），都强调公安机关和行政执法机关要接受人民检察院依法实施的监督，但《规定》和《意见》规定的“人民检察院依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况实施监督”的“依法”只是个空白条文，无相关程序法可以依照，只能依靠举报，通过查处行政执法人员徇私舞弊等职务犯罪案件，即《人民检察院组织法》规定的职务犯罪侦查权进行事后监督。这是行政执法与刑事司法衔接工作十年难磨一剑的症结所在。

行政执法与刑事司法衔接的监督问题，直击我国行政法制监督制度的重大法制缺陷，只能通过法律监督制度的完善进行修补，明确监督者与被监督者的法律地位及权力与责任设置，而不宜也不可能由监督者与被监督者协商完成，脱离法制的轨道。人民检察院对行政机关移送涉嫌犯罪案件的监督，不应只是对行政机关已经移送的涉嫌犯罪案件进行刑事审查，而是应当防止行政机关不移送涉嫌犯罪案件行为的发生，这是目前行政执法与刑事司法衔接工作有待转变的思维方式。对行政机关移送涉嫌犯罪案件的监督，既涉及追诉经济犯罪问题，又涉及预防职务犯罪问题，对于这种发生在行政处罚程序的监督问题，实践证明，人民检察院只有走出《人民检察院组织法》设定的禁区，确立其在行政处罚程序的监督地位，才能实行有效的监督，防止行政处罚权的滥用，保障行政执法与刑事司法的依法衔接。

（二）督促起诉检察实践对构建我国行政公诉制度的意义

探索检察机关提起民事公诉和行政公诉的程序，促进有关立法的完善，是下一步检察改革的内容。值得注意的是，人民检察院的督促起诉实践对行政公诉的问题作了有益尝试，是人民检察院对行政执法权监督的又一次重大实践。不过，由于《人民检察院组织法》“法律障碍”的存在和督促起诉是行政公诉的前置行政监督程序，人们尚未认识到它对行政公诉制度建立的推动作用。

在20世纪末，随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉等现象日益突出。一些检察院从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式——督促起诉：发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。据统计，2004年以来，浙江省三级检察机关共办理民事督促起诉案件2000余件，经过诉讼和诉前追讨，避免和挽回国有资产损失共计约30亿余元。①傅国云：《民事督促起诉职能的实践与发展》，载《人民检察》2010年第14期。目前，督促起诉工作已经在全国检察机关普遍展开，是我们不能忽视的重大法制问题。我国检察机关督促起诉的实践，是对行政公诉前置行政监督程序的有益尝试，当行政机关不履行民事起诉责任时，或者对于侵犯“公益”问题不履行行政监管职责时，为检察机关对侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政行为提请司法审查铺就了一条新的法制之路——行政公诉。督促起诉是我国法制进程必然出现的法制现象，是我国行政公诉制度的胚胎，是对我国行政法制监督制度的完善，和我国的法律体系是一脉相承的。

但是，根据我国的法律体系，我国的行政机关拥有广泛的行政处罚权和行政裁决权，我国无须构建民事公诉制度。譬如非常重要的行政处罚制度，如果从形式意义上界定行政处罚，西方一些国家就没有行政处罚制度，或只有少数行政处罚现象，如英美法等国家，违反法律甚至包括行政规章的制裁，都是由法院裁决实施的。而从实质意义上界定行政处罚，则可以说世界各国都有行政处罚制度的存在。因为违反行政法的行为，原则上都是应受惩罚的行为，只不过施法机关可能是行政机关，而另一些国家施法机关是法院而已。在这方面，日本似乎介于两者之间，日本的行政处罚制度，分为行政刑罚和秩序罚两种，其秩序罚只限于单纯的违反义务的行为，是根据非讼事件程序法由法院科处的。相类似的法国，在很多情况下，当事人不履行行政法上义务时，法律规定刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。中国和西方目前的情况不同，西方的行政处罚从来没有发达到我国的程度，刑罚是西方国家制止违法、犯罪的主要手段。有资料说，我国法律内容的80%要靠行政部门执行，行政处罚已成为我国社会生活中与公民关系密切、渗透各个领域的一种制度。①应松年等主编：《行政处罚法全书》，中国社会出版社1996版，第16－34页。而且，目前，我国法律、法规、规章中有大量的条文规定了由行政主体责令一方民事主体向另一方民事主体承担民事责任的内容。“行政主体责令承担民事责任”符合行政裁决的特征，是行政主体依照法律授权，以中间人的身份对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。②胡建淼、吴恩玉：《行政主体责令承担民事责任的法律属性》，载《中国法学》2009年第1期。

可见，与西方一些国家不同，我国对于侵犯国家利益和社会公共利益违法行为进行制裁的权力赋予了行政机关，而不是人民法院，这是我国构建民事公诉制度的法律障碍。它从另一个方面说明，我国构建行政公诉制度，人民检察院通过监督行政执法，督促行政机关依法制裁行政相对人侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为，防止违法行政行为发生的重要性。

三、人民检察院行政法制监督职能的行政法律程序设计

法律监督是法运行不可或缺的构成性机制。立法是创造法运行前提的机制，执法、司法、守法是法以不同方式操作实施的机制，法律监督则是使法的生成和实现不偏离预期目标的预防、控制和纠正机制。没有法律监督，法的创制和实施过程就可能处于失控状态，偏差和失误将难以预防和纠正，法运行的预期目标也难以实现。①张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第287页。依据我国宪法，检察机关是与审判机关和行政机关并立的国家法律监督机关，其在国家宪政体制中的作用是，通过行使检察权，保障审判权和行政权的依法行使，维护国家法制的统一。这是中国检察制度的应然性要求。事实证明，行政行为侵犯国家利益和社会公共利益的监督缺位，和人民检察院的行政检察监督实践是相吻合的，这是我国行政法制监督制度和检察制度都亟待弥补的空档。为此，司法改革对检察机关而言，在某种程度上就是实现宪法价值的“回归”。②韩大元、王晓滨：《检察机关的宪法地位不容置疑》，《检察日报》2006年11月20日。通过立法授权，实现检察权预防、控制和纠正行政执法行为侵犯国家利益和社会公共利益问题的程序性保障，是我国行政法制监督制度和检察制度共同需要解决的基本法律问题。

（一）在《行政处罚法》中设立人民检察院对行政处罚案件的刑事审查制度

行政处罚权是一项重要的国家行政制裁权力，不但涉及到对行政违法行为的处罚，也涉及到对行政犯罪行为的追诉，行政机关移送涉嫌犯罪案件是行政处罚程序和刑事诉讼程序的衔接点，是打击经济犯罪案件的重要前置行政法律程序，人民检察院对此进行监督制约是非常必要的。根据近十年行政执法与刑事司法衔接工作的经验，人民检察院对行政处罚案件的刑事审查是最为有效可行的监督方法。人民检察院坚持无违法不干预行政执法权的原则，不参与行政执法权的分配，虽事后监督，又及时防止行政处罚权的滥用，可以保障对经济犯罪案件的依法追诉。

为此，笔者建议，在《行政处罚法》中确立人民检察院对行政处罚案件实行刑事法律监督的基本原则，设置人民检察院对行政机关所查处案件的行政处罚决定实行备案审查或定期审查的刑事审查机制，赋予人民检察院审查权、调卷权和纠正违法权，以保障行政处罚权对刑事法律的遵守。备案审查主要针对依法具有行政处罚权，和社会主义市场经济秩序、社会管理秩序紧密相关的行政机关，对其查处案件所作的行政处罚决定就被处罚行为有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查，确定是否应移送侦查机关立案侦查。其他依法授权的具有管理公共事务职能，在法定授权范围内实施行政处罚的组织，可采用定期审查的方式进行审查。具体操作是，实行备案审查的行政机关应该在案件作出行政处罚决定的十日内将行政处罚决定书的副本报送人民检察院备案审查，人民检察院通过审查行政处罚决定书，认为被处罚行为涉嫌犯罪而行政机关没有将案件移送侦查机关的，可以要求行政机关说明不移送的理由，或者调卷审查。人民检察院认为理由不成立的，应出具移送案件通知书，按照案件管辖范围，或自行立案侦查，或由行政机关移送公安机关立案侦查，启动刑事诉讼程序。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的，或涉及其他职务犯罪的，人民检察院可以直接依照刑事诉讼程序进行初查，确定是否对不移送案件的行为和其他职务犯罪行为立案侦查。

（二）建立行政公诉制度，赋予人民检察院对违法行政行为的调查权、干预权和公诉权

西方国家对于侵犯国家利益和社会公共利益的“公益”问题，只能作为公益诉讼由具有行政属性的检察机关、公民和社会组织提请司法审查。而在我国，行政管理相对人侵犯国家利益和社会公共利益的问题属于行政处罚的范畴，行政行为侵犯国家利益和社会公共利益的问题属于行政监督范畴。当对违法行政行为的司法监督缺乏启动行政诉讼程序的利益主体的时候，人民检察院责无旁贷地应当承担对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为提请司法审查的责任，这也是我国行政诉讼制度和行政法制监督制度必须完善的内容。

所谓行政公诉，是指人民检察院依据行政法制监督职能，对行政机关违反国家法律规定侵害国家利益和社会公共利益的行政行为，提请人民法院进行合法性审查并作出裁判的诉讼活动。（1）对行政管理相对人有侵犯国家利益和社会公共利益的事实，而行政机关不存在违法行为的，如违法许可，或不作为的，人民检察院应向有关行政机关提出监管建议。行政机关不采纳人民检察院的意见，不作任何处理的，人民检察院可就此提起行政公诉，并向行政监察机关提出检察建议。（2）对行政管理相对人侵犯国家利益和社会公共利益的事实和行政机关的违法行为有关联的，如违法许可、不作为的，或行政行为直接侵犯国家利益和社会公共利益的，人民检察院应当制作纠正违法通知书（包括督促行政机关提起民事诉讼，追回国有资产），通知行政机关和抄送行政监察机关。行政机关不予纠正及无正当理由的，人民检察院对此提起行政公诉。

行政公诉的意义是通过检察监督保障行政执法权的依法行使，维护国家利益和社会公共利益，人民检察院是以国家公诉人的身份向人民法院提起行政公诉，其举证责任在人民检察院，法律应赋予人民检察院对有关行政机关、企业、单位调查取证的权力。由于侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为大多数可以通过督促起诉和督促监管纠正，没有必要提起行政公诉，所以，除了在行政诉讼法设置行政公诉程序之外，还必须在相关行政法律中明确检察监督原则，使人民检察院的督促起诉和督促监管有法可依。

（三）在《行政监察法》和《审计法》中设立人民检察院对监察、审计处理案件的刑事审查制度

在我国，为了保障和维护有权管辖的侦查机关和司法机关对涉嫌犯罪案件启动刑事司法程序的决定权，除了在行政处罚程序、民事诉讼程序中作了涉嫌犯罪的，应当移送相关司法机关依法处理的规定之外，在党纪调查程序、政纪调查程序、审计处理程序以及其他涉及到刑事犯罪的调查处理程序中都有相关规定，反映了国家刑事法制的统一性。与行政处罚案件一样，监察案件和审计案件不但涉及到对行政违法违纪行为的处置，也涉及到对职务犯罪行为的追究，监察、审计机关移送涉嫌职务犯罪案件是职务犯罪侦查的前置行政监督程序，在《行政监察法》和《审计法》设立人民检察院对监察、审计处理案件的刑事审查制度是非常必要的，可以保障监察案件和审计案件的查处对刑事法律的遵守。

为此，笔者建议，在《行政监察法》和《审计法》中确立人民检察院对监察、审计处理案件实行刑事法律监督的基本原则，设置人民检察院对监察、审计处理案件实行备案审查的刑事审查机制，保障监察、审计处理程序和职务犯罪侦查程序的依法衔接。如，明确规定，监察、审计机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准，涉嫌职务犯罪的案件，应当制作《涉嫌职务犯罪案件移送书》，及时将案件向人民检察院移送，对认为不构成犯罪的案件的处理情况应抄送同级人民检察院备案进行刑事审查。人民检察院对刑事审查中发现涉嫌职务犯罪的案件，可以向监察、审计机关查询案件情况，要求监察、审计机关提供有关案件材料或者派员查阅案卷材料，认为符合职务犯罪案件立案标准的应通知监察、审计机关移送案件材料。