行政执法信息公开制度实证研究——以质监、工商、城管为重点

莫于川 雷振

引言：行政执法信息公开正努力前行

为掌握行政执法信息公开的真实状况，推动其不断完善，我们对行政执法信息公开法制的运行状况开展了专门调研。2011年7—9月，我们在前期文献研究的基础上，先后走访了国家质量监督检验检疫总局（下称国家质检总局）、北京市工商局、南京市建邺区城管局，并对社会公众开展了问卷调查。选择走访上述单位，一是因为我们的人力、精力、时间有限，难以全面兼顾；二是因为这三个单位在纵向上呈梯次分布，在横向上来自三个重要的行政执法领域，具有较强的代表性；三是它们都积累了不少信息公开实践经验，其官员对信息公开也有较多的认识。对社会公众开展问卷调查的目的则是为了广泛听取意见，避免片面认知，形成全面判断。

在此次专题调研中，我们主要采用了走访、座谈会、文献资料分析等实证研究方法。走访是到有关部门对官员进行访谈，意在深度沟通。座谈会与走访类似，但参加者更多，了解信息更为全面。文献资料分析是通过多种渠道对以往类似主题文献资料的收集、整理和读解。

就此次专题调研方法的局限性而言，囿于人力、物力和时间不足，调研的执法领域和问卷的覆盖面还不够广泛，限制了对行政执法信息公开运行状况的整体把握。尽管如此，本次专题调研中还是得到很多收获。我们强烈地感受到，尽管中国的行政执法领域的信息公开还属于起步阶段，处于稚嫩的“童年”，相关法制远不尽如人意，但方针已定、民智已开，行政执法信息公开已是大势所趋、民心所向，实践正在倒逼着制度发生更深刻的革新。

一、行政执法信息公开的理念和制度框架

（一）行政执法信息公开的基本理念

人们一般将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等特定类型的具体行政行为称为“行政执法”，本文也在此意义上使用这一概念。①如中央机构编制委员办公室2002年颁布的《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》。这种意义上的行政执法实为对行政相对人违法行为的预防、处罚和强制，其对象是相对人的违法行为，具有鲜明的针对性，覆盖了几乎全部的外部行政管理领域，如公安、交通、城管、教育、文化、卫生、旅游、工商、税务、质监、物价、环境等。其特征是：（1）规范的明确性与实施的快捷性；（2）通常以维护行政秩序为直接目的；（3）执法主体是行政机关中相对独立、专业的机构，而非一般业务主管机构；（4）执法场所通常不固定，执法人员通常统一着装；（5）与行政相对人权益密切相关，直接影响人民对政府的评价和信任；①以上五点特征参见姜明安：《论行政执法》，《行政法学研究》2003年第4期。（6）行政执法方式的广泛性、多样化，行政执法大多具有高权性、强制性、单方性，但行政执法与非强制行政方式并不矛盾，两者可以结合进行，行政指导、行政合同等柔性行政方式正在兴起并受到关注；②参见莫于川：《应以发展的眼光和宽容的心态看待当下的行政革新举措——兼谈现代行政法治观念及其对于建设法治政府的意义》，《河南省政法管理干部学院学报》2007年第2期；莫于川：《推行柔性管理与建设服务型政府——透过城管执法纠纷案例及其解决思路看行政管理改革创新的方向》，《行政论坛》2008年第5期。（7）由于行政执法以恢复行政秩序为直接目的，多有执法期限的限制，追求高效率，使其过程显得紧迫。

行政执法信息公开应贯彻系统的、有层次的一系列理念。首先，应遵循行政法的各项基本原则，如行政合法性原则、行政合理性原则、程序正当原则等。其次，应遵循政府信息公开的一般理念，如公正、公平、公开的原则，服务、便民的原则，及时、准确的原则，以及保障公共利益的原则等。③参见莫于川主编：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，中国法制出版社2008年版，第58－88页。再次，根据行政执法的行为方式、调整对象等特点，应遵循一些特有理念。就第三个层次而言，根据前述行政执法的特征，我们初步概括出以下几项：其一，更强调信息公开的及时性。这是因为行政执法强调效率，对行政相对人权利义务的影响是直接的、现实的、即时的，缓冲余地小，及时公开信息的意义比其他行政活动更大，故应严格规定执法信息公开的时限；其二，更强调信息公开的主动性。行政执法中，相对人往往对申请信息公开的权利、程序、必要性缺乏了解，申请的数量较少，而且依申请的信息公开往往过程较慢，导致依申请公开的制度意义较小，可能难以满足维权之需，故在继续坚持依申请公开的同时，应赋予执法主体更多主动公开的义务；其三，更强调信息公开的明确性。执法信息不但要让人“看得见”，而且要让人“看得懂”，但从行政执法实务来看，已经公开出来的执法依据往往简单模糊，缺乏令人信服的说理论证，故有必要规定执法信息公开的构成要素和格式规范，尽可能使其明确化。④如“依据××法××条，对你作出××处罚决定。”又如“根据××文件规定，对你公司进行××检查。”其弊端在于这些法规、政策与执法事项之间往往缺乏关联。

（二）行政执法信息公开的制度框架

《政府信息公开条例》构建了政府信息公开制度的基本框架，主要包括：（1）明确了公开的主体是制作或保存政府信息的行政机关；（2）明确了公开的方式包括主动公开和依申请公开；（3）明确了应当公开的范围和豁免公开的范围；（4）建立了政府信息公开的程序制度；（5）建立了政府信息可分割提供制度；（6）建立了政府信息公开发布制度；（7）建立了政府信息公开的监督和保障制度。以此为指引，各地、各部门相继出台了低位阶的实施细则等规范性法律文件加以具体化，行政执法信息公开在此过程中得以规范化和制度化。

二、若干行政执法领域的信息公开现状考察分析

在当下中国的行政执法领域，城管、工商、质监都是非常重要、广受关注的领域，也即主要的行政执法部门，其在行政执法方面的做法经验和问题矛盾颇具代表性，所以我们以这三个领域、三个层级的行政执法机关的做法为研究样本（国家质检总局、北京市工商局、南京市建邺区城管局），主要采用走访座谈、资料分析等方式，于2011年7－9月开展了实证研究和必要的规范分析，获得了一些富有启发性的认识和素材，简要分析如下。

（一）质监领域：调查对象——国家质检总局

质监执法是近年来被媒体重点关注的行政执法领域，在某奶粉被曝光含有三聚氰胺事件之后，质监系统进行了深刻反思，加强了信息公开工作，逐步推进了改革创新，值得充分关注和深入研究。我们对国家质检总局的调研，采取了走访相关官员和文献资料分析的方法进行。

1.国家质检总局执法信息公开工作的基本做法

关于质监执法信息公开的体制。一是加强协调，归口管理。设立国家质检总局政府信息公开领导小组及其办公室，总局局长、党组书记为组长，一位副局长和纪检组长为副组长，各司局及机关服务中心、信息中心主要负责人为成员；总局办公厅主任兼任领导小组办公室主任，监察局局长兼任办公室副主任，总局各组成单位确定联系人。办公厅下设一个处级单位专职负责执法信息公开的指导、协调、监督等日常工作。二是各司其职，各负其责。国家质检总局层面的执法信息统一以办公厅名义对外公开（盖办公厅的章），但就内部来说，由各个司局具体负责本业务领域的执法信息公开工作。三是依法办事，健全制度。国家质检总局制定了专门的信息公开方面的规范性文件《国家质检总局政府信息公开工作管理程序》，按《政府信息公开条例》的规定设置了工作流程。四是加强培训，提升能力。通过举办专题讲座或开设相关课程，对信息公开工作人员和各类、各层次行政执法人员进行培训，提高其业务水平。五是风险管理，未雨绸缪。运用风险分析管理的理念，对总局政府信息公开工作进行风险分析，提出预防和解决措施。

关于质监执法信息公开的方式和场所。一是主动公开居多，依申请公开数量较少。2010年，国家质检总局所收到的信息公开申请仅为123件，从运行来看，只要相对人提出申请，一般都会获得批准。二是主动公开的方式多样化，包括国家质检总局网站平台、在线访谈、新闻发布会、政务大厅面对面接待、文档内部自动甄别筛选、①指某一规范性文件形成后，内部办公系统会自动提问是否予以公开。12365热线电话、受理公众咨询、听证会等，其中一些具有重大创新意义。2010年，共组织网上在线访谈47次，召开新闻发布会5次。国家质检总局政务大厅共接待咨询人员4625人次。三是按需设置公开场所和设施。在总局设置政务大厅，设有指示牌、宣传栏、触摸屏等设施，摆放宣传册、工作简报、业务指导手册等资料，在基层设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等设施。四是加强信息化建设，进行大范围的信息资源整合，加强总局门户网站建设，使之具有质检信息公开、在线办事、行政审批事项网上办理、政民互动等功能。五是注重政民互动，开展了网上在线访谈、不定期的新闻发布会、重大事项实施前的听证会等活动。

关于质监执法信息公开的范围。一是在法定裁量标准模糊的情况下，通过设置合理程序（《国家质检总局政府信息公开工作管理程序》）来判断公开的界限，从实务来看，是在尽量扩大公开范围。二是公开的种类较多，包括公开目录、公开规定、公开指南、公开年报、组织机构、法律法规、人事信息 政府采购、计划规划、总结汇报、专项工作、热点专题、行政许可、行政处罚、企业不良记录等等。三是向社会提供专题业务信息，主动为市场经济服务，如质量竞争力指数、通过乳制品重新审核企业名单、产品质量信用记录、产品质量抽查公告、每周质量报告、进出口食品风险预警、产品质量抽查公告、行政许可、名牌战略、食品质量安全市场准入、缺陷产品召回等专题信息。四是形成了层次分明的信息体系，分为国家质检总局层面、各业务司局层面和地方局层面等层级，均可在总局网站上找到入口。

关于质监执法信息公开的程序。一是严格遵守《政府信息公开条例》规定的时限制度，如国家质检总局办公厅每年都会按时在3月31日前发布年报，对应当主动公开的文档，通过内部自动甄别筛选后当即上网，等等。二是建立了政府信息发布协调机制。规定各司局在办理文件时，即明确该文件是否公开，对应该公开的文件，在经过各级保密审查后，按规定时间予以公布；依申请公开信息内容涉及多部门或其他部委的，国家质检总局主动协调有关部门或商其他部委提出办理意见；对重要或敏感内容的信息，由总局领导召开专题会议进行研究后确定是否公开。三是根据《政府信息公开条例》和国务院办公厅有关文件精神，制定了《国家质检总局政府信息公开工作管理程序》。四是建立了依申请公开政府信息督办制度。要求政府信息公开工作部门，加强对依申请公开政府信息办理工作的指导、协调和监督，每周编制《国家质检总局依申请公开政府信息事项办理动态表》报总局领导，并抄送各司局主要领导。

关于质监执法信息公开的监督。一是建立健全考核制度，制定了《国家质检总局行政权力运行监管体系实施方案》，对各司局行政权力进行全面梳理和定位规范，把执法信息公开的工作情况纳入其中，但没有单独为此制定问责制度，理由是已有关于行政问责的统一规定，认为无必要为执法信息公开而另起炉灶。二是通过受理举报投诉来加强监督，扩大监督主体的范围。

2.国家质检总局执法信息公开工作的成效和经验

经过近年来的反思和探索，国家质检总局的信息公开实践取得了以下成效：一是科技含量高，建立了一些信息平台供相对人使用，使相关信息能够产生较大的为行政相对人服务的社会效益。二是规范化、制度化水平高，以往在信息公开实务中存在的零散、疲软、不规范等现象逐步得到改变，与日常工作的结合更加紧密。三是取得较好的社会效果，公众认同度有所提高，单位的社会形象有所改善。①2010年度，申请人对国家质检总局作出的政府信息公开答复或者告知不满意，提出行政复议的案件有5件，均已审结。2010年度，因政府信息公开问题，相对人以国家质检总局为被告，向法院提出行政诉讼的有2件。其中1件经与相对人协调，相关业务司局重新作出答复后，相对人撤回起诉，法院未立案；另1件正在协调中，目前法院未立案。参见《国家质检总局2010年政府信息公开工作年度报告》。

通过调研我们感受到，国家质检总局执法信息公开工作的主要经验可概括为如下几个方面：（1）注重方式方法创新，特别是注重运用科技手段；（2）积极与社会沟通，取得公众认同；（3）信息公开的意识较强，认识水平较高；（4）通过程序解决实体难题；（5）服务意识强，主动开展了许多旨在为社会经济和公民服务的信息公开工作。

3.国家质检总局执法信息公开工作的问题和困惑

尽管国家质检总局的执法信息公开工作收到了一定成效，但由于实践时间较短，相关配套制度不尽完善，执法信息公开的大环境也不够宽松，不可避免地面临一些问题，产生了一些困惑，主要有：（1）虽然经过几次重大质量安全事件的洗礼，质监执法人员的信息公开意识有所增强，但是彻底转变“为了避免失密问责所以能不公开就不公开”的传统思维还有待时日；（2）地方政府的地方保护主义是质检执法信息公开的一大障碍，地方质检执法机关在很大程度上受制于地方政府，客观上存在一些执法信息公开的雷区；（3）信息的获取、整合还有一些体制和技术的瓶颈有待突破；（4）信息发布的方式还不够理想，国家质检总局的同志认为，最快捷的发布方式应该是短信查询，但目前还难以达到这一水平；（5）社会公众的信息接受水平还不够成熟，许多信息公开的现状看似不合理，其实合理，反之亦然，例如，受技术水平、人员规模和资金预算的限制，有的质量问题检不出来，有的质量问题检不过来，但公众和舆论对此缺乏“同情的理解”；（6）负责信息公开的工作人员对孰为“国家秘密、商业秘密和个人隐私”缺乏足够的判断能力，由于相关法律法规提供的裁量标准不够清晰，只能通过设置低位阶的合理程序摸着石头过河。

除了我们的上述总结以外，国家质检总局的同志还主动谈到了几点认识，颇有见地，足资借鉴，特转述于此：第一，行政执法信息公开是一种职责，也是一种权力，应当有效约束。行政机关应如实公布执法信息的原貌，不得利用手中的信息资源对相对人进行信用评价（如“××信用评级”），一是因为信用评价看似公允中立，实际是给行政机关增加了裁量权，催生出寻租空间，容易导致腐败；二是因为评价结果遮蔽了原始信息，容易误导受众；三是因为评价的权重难以科学化，容易主观臆断；四是受众的集体智慧足以作出准确判断，不必执法者代替公众思考。第二，执法信息公开是一个任务，也是一个手段，应放大其功用。通过公开执法检查记录，可以消减市场经济中的信息不对称，弥补市场机制的不足，积极为经济生活服务。第三，最高人民法院关于信息公开案件的最新司法解释（《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》），进一步明确和强化了执法机关信息公开的责任，对行政执法机关是一件好事，具有规范执法信息公开工作的正面意义：一是可以更好地履行职责；二是可以更好地管理队伍；三是可以更好地保护干部。这些来自第一线的观点无疑有助于深化我们的认识。

（二）工商领域：调查对象——北京市工商行政管理局

工商执法一直是行政执法的重点领域。北京工商行政管理系统在行政执法信息公开方面可谓起步较早、抓得较紧，积累了丰富经验，具有较强的代表性。我们此次对北京市工商行政管理局的调研，采取了小型座谈会和文献资料分析的方法进行。

1.北京市工商局执法信息公开工作的基本做法

关于北京工商执法信息公开的体制。该局进行了较多的方式方法创新，归纳为如下方面：一是建立了高位协调的领导机制。建立了以市局主要领导为组长，办公室、法制处、监察室、财务处等处室和信息中心、档案室等直属单位领导为组员的政府信息公开工作领导小组。领导小组的具体工作由市局办公室牵头承担，法制处和其他业务处室协助。二是建立了专职的信息公开工作队伍。配备了19名全职工作人员，18名兼职工作人员，设立了19个专门的政府信息公开窗口，提供公共查阅、资料索取和依申请公开的受理服务。三是建立健全各项规章制度。早在2003年，北京市工商局就出台了《关于进一步规范行政处罚行为，强化行政处罚公开的若干意见》（京工商发［2003］156号），该《意见》规定了“首次询问告知制度”、“公开听取意见会制度”、“实施公开行政处罚决定书以及相关的案卷档案制度”等信息公开方面的重要制度，走在全国工商系统的前列。在《政府信息公开条例》实施后，北京市工商局又先后制定了《北京市工商行政管理局政府信息公开实施细则》、《北京市工商行政管理局政府信息公开属性审核和保密审查工作制度》等规章制度。四是通过不定期发布信息公开工作通报、召开座谈会等方式加强经验交流，提升业务水平。

关于北京工商执法信息公开的方式和场所。分为主动公开和依申请公开两类。主动公开主要采取网上公开和在公共查阅窗口公开两种方式，此外还有一些非正式的公开方式。具体归纳如下：一是主动公开占了绝大部分，依申请公开数量极少。2010年，北京市工商局主动公开政府信息129条，通过网站发布各类政府信息2570余条，而截至2010年12月底，全北京市工商系统共受理申请才9件，全部是由市局受理的，各区县分局受理数量为零。二是加强“北京工商”门户网站建设，设立政府信息公开专栏，包括政府信息公开指南、政府信息公开目录、政府信息公开申请等多个子栏目，及时发布各类工商信息，宣传工商法规，解读工商政策。三是加强信息公开窗口建设，目前全市工商系统共设置19个政府信息公开窗口，在所有的窗口放置目录、指南和便民手册，配备互联网和工商业务网电脑，便利相对人查询主动公开内容。四是设置电子触摸屏，公开工商行政管理部门涉及行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚、行政收费、行政救济等11大类、49项事项的近千条信息。五是加强与报刊、广播、电视等大众媒体的联系，放大执法信息公开效果。六是开通三种申请途径，便利相对人获取信息：（1）通过北京市工商局网站提出申请（填写并发送电子申请表）；（2）信函、电报、传真申请；（3）当面申请。七是加强与法院系统和检察院系统的互动，协助其办案。八是针对企业信用问题建设专门的北京信用网，公开企业身份信息、信用良好信息、警示信息（黑名单），净化市场环境，加强信用建设。九是开通“12315”热线电话，方便相对人咨询投诉。十是实行工商行政管理资讯通报会制度，由市局新闻发言人及时向社会各界公布最新的市场主体动态、市场整顿进展情况、消费维权概况和政策法规资讯，以及市场上的敏感、热点问题的情况分析和政策指引。

关于北京工商执法信息公开的范围。总体来看，工商执法信息客观范围较广，可分以下几类：（1）组织结构、人员队伍等组织信息；（2）抽象行为，即企业登记与监督管理、市场监督、反不正当竞争与经济检查、商标管理、广告管理、合同管理、食品安全和消费者权益保护、综合类等方面的规范性文件；（3）具体行为，包括：行政处罚决定、行政许可决定、行政强制决定等案件信息；（4）在执法过程中获得的一些相对人信息，如企业信用信息、企业年检状况、企业注册登记基本信息、注（吊）销结果等；（5）各类公共服务、便民服务类信息，如食品安全信息、商品质量检测报告、规范性文件解读、广告监测报告等；（6）工商机关履职的其他信息，如执法检查大队工作动态、“三公经费”财政拨款情况、部门决算、长期发展规划、实事任务办理情况、折子工程执行情况、业务统计数据、突发事件应急预案等。①折子工程是系统工程的对称，具体是指根据当地政府的中心工作由相关领导分工负责，相关单位协调配合的重要工作实施工程项目，它往往由一个总的工作主题项目，分门别类解析出几个大类别，又分解出一些既关联又有相互独立的子项目，通过分工负责到人来逐项实施完成的工作。换言之，它是一个组织在一定时期内的中心工作或者重点工作的具体化。折子工程常常能够表现出的政府工作的较高办事效率，这一点民众的关注和肯定，但这种由分管领导人各自集中资源分头督办工程的做法，也受到批评和置疑。

关于北京工商执法信息公开的程序。第一，确立了抽象行为公开和具体行为公开的不同程序。抽象行为实时报备、实时公开，其流程是，本局的规范性文件经局长签批后，在7个工作日的期限内报市法制办备案，并由市法制办在密级允许的范围内，实时通过市政府的信息公开系统，在“首都之窗”网站公开，这种机制大大提高了抽象行为公开的效率。具体执法行为通过内部的“案件管理系统”审查后，在市局网站公开。值得一提的是，北京市工商局的“案件管理系统”颇具特色，该系统将市局与各区县分局互联，从立案到结案全程均为电子化管理，曾受到领导同志的表扬。第二，严守信息公开的法定期限。按时发布年度报告，按法定时限答复相对人的公开申请，对应当主动公开的信息，不但遵守法定期限，更进一步规定每月5日之前必须将上个月的执法信息全部公开，强化了执法信息公开的力度。

关于北京工商执法信息公开的监督。建立了执法信息公开的考核制度、问责制度、内部督导与行政相对人举报相结合的监督制度。

2.北京市工商行政管理局执法信息公开工作的成效和经验

从上述罗列数据和事项的文字叙述可见，北京市工商局的行政执法信息公开工作创新点较多，取得了较好成效：一是公开及时，效率较高；二是内容丰富，种类齐全；三是程序严密，井然有序；四是手段齐全，方式多样；五是公众满意度高，社会效果好。2010年，该局创造了零复议、零诉讼、零申诉的记录。

我们将其主要经验概括为如下方面：（1）态度积极主动，敢于大胆创新；（2）注重公益与私益的平衡，优先保障公共利益，对公共利益与私人利益的关系认识比较到位；（3）服务民生，贴近群众，按照服务型政府的精神和方针办事；（4）注重科技手段的运用，信息化程度高，搭建了诸多信息发布平台；（5）规则意识强，注重制度建设，强调依法办事。

3.北京市工商行政管理局执法信息公开工作的问题和困惑

尽管取得了诸多成绩，但北京市工商局的同志仍然感觉存在一些尚待解决的问题，包括：其一，《政府信息公开条例》多为原则性规定，许多关键环节又语焉不详，缺乏解释，如公开界限的判断标准问题、与《档案法》的衔接问题，等等，这些也是近年来信息公开实务普遍面临的问题；其二，对于相对人的一些要求，《政府信息公开条例》还存在立法空白，如能否应相对人申请在复印资料上盖章、公开一些政治上的敏感信息，等等；①指是否属于国家秘密尚难判断，但政治上较敏感的信息，对于这类信息，如果行政机关不便公开而被告到法院，国外多通过秘密审查（即不开庭审理）来解决。其三，相对人对于执法信息公开缺乏了解，虽然工商部门做了很多工作，但相对人对其工作成果的利用率和利用水平较低；其四，市局与各分局的对执法信息公开的认识、标准、质量不尽一致。

（三）城管领域：调查对象——南京市建邺区城管局

城管执法是近年来常出热点事件、广受舆论关注的执法领域。坦率地说，由于多种原因，使其社会评价偏低，如何加强信息公开，改善城管形象，值得专题研究。我们此次对南京市建邺区城管局的调研，采取了访谈、座谈会和文献资料分析的方法进行。

1.建邺区城管局执法信息公开工作的基本做法

关于建邺区城管执法信息公开的体制。其一，设立局政府信息公开工作领导小组，由局长任组长。其二，由综合科承担日常工作，配备了专职人员和兼职人员各两名。其三，重视内部管理的信息化，在此基础上实行模块化管理。①南京的试点做法是，将城市划分为若干管理模块，以社区（或村）为核心，以社区周边主次干道的中心线为边界，建立“一体两翼若干模块”的城市模块化管理机构。“一体”指建邺区城市管理指挥部。由区领导任总指挥。“两翼”指“信息督查中心”和“综合协调中心”。信息督查中心设在区信息中心，承担城市管理的监督功能，负责城市管理信息收集、整理、发布，问题处理结果监督及管理状况评价工作和模块信息员的管理工作。综合协调中心设在区城管局，承担城市管理的指挥功能，负责指挥、协调相关职能部门处理城市管理问题、反馈问题处理结果等工作。“若干模块”是指：以社区（或村）为核心的管理模块，在每个管理模块中配备1名模块信息员，信息员承担城市管理的信息报送和督查核准功能，负责城市管理信息的采集、发送，各职能部门处理结果的督查、核准工作。尽管这种模块化管理以精细化内部管理、提高执法效率为旨趣，客观上也为进一步完善执法信息公开奠定了基础，今后的关键是能否以及如何将内部掌握的大量执法信息对外公开，需要观念更新和制度创新。其四，重心下移，渠道延伸，通过居委会、社区管理服务站等组织，协助开展城管执法信息公开工作。

关于建邺区城管执法信息公开的方式和场所。主动公开的方式大多较为传统，一是利用电视、广播、报纸等新闻媒体进行公开；二是通过服务窗口、服务大厅公开，在便于公众知晓、方便群众办事的地点设立公开栏、告示板和电子显示屏；三是通过建邺区政府网站和本局网站进行公开。总的来说，城管局网站是主要平台，但网站的内容较为单调，科技含量较低，功能限于发布新闻，在检索、申请、互动等观察指标上尚不能令人满意。依申请公开的方式还比较传统和单一。

关于建邺区城管执法信息公开的范围。建邺城管将主动公开的范围概括为十个方面，即“公开部门职责、机构设置以及具体办事人员的职务姓名、工作范围和权限；公开法律法规、规章制度，主要是行政事业性收费（垃圾费）、执法办案、监督检查及行政处罚等方面的法律法规依据；公开国家有关政策、规定、标准；公开办事条件、办事要求、办事程序；公开办事时限，主要是法律法规、规章制度规定的时限和承诺办理的时限；公开办事结果及理由；公开承诺的便民措施；公开办事纪律和廉政勤政制度；公开监督举报电话，设立政务公开电子信箱；以及需要公开的热点难点问题。”②参见《2010年南京市建邺区城市管理（行政执法）局政府信息公开年报》。简言之，基本等于《政府信息公开条例》的范围。值得注意的是，建邺区城管局规定了“免予公开”制度，将免予公开的事项分为六类：一是属于国家秘密；二是属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露；三是属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害；四是属于正在调查、讨论、处理过程中的信息；五是属于与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的信息；六是属于法律、法规规定免予公开的信息。①参见《2010年南京市建邺区城市管理（行政执法）局政府信息公开年报》。这样的范围界定缺乏上位法依据，存在超出《政府信息公开条例》第14条规定范围的嫌疑。

关于建邺区城管执法信息公开的程序。建邺城管建立了信息报送程序、网络信息发布程序等，所有上网的政府信息由局领导亲自把关、逐条审批。有创新意义的是，建邺城管将拆除违建的执法程序分为“喝茶——责令拆除——强制拆除”三个步骤。据悉，大部分拆违案件在“喝茶”后，相对人主动拆除了违建。我们认为，“喝茶”通过当面交流公开执法信息，易于获得相对人理解，减少执法阻力和执法成本，是一种值得借鉴的柔性执法方式。

关于建邺区城管执法信息公开的监督。一是不断完善内部激励约束机制。落实“查实待岗制”、“首问负责制”、“行政问责制”、“社会服务承诺制”、“末位淘汰制”等制度；二是不断完善外部监督制度。召开行风监督员联席会议，通报工作，听取建议和意见。加大社会监督、群众监督和舆论监督的力度，主动深入各个城区上门征求意见，适时组织人大代表、政协委员、新闻媒体以及社会各方面的人士对公开内容的真实性、全面性、有效性进行评议；三是不断完善信息反馈机制。对于市民、企业、媒体和其他政府部门、街道办事处、社会团体等各个层面通过各种渠道反映的意见，及时分办转办，及时反馈办理结果。

2.建邺区城管局执法信息公开工作的成效和经验

从成效来说，据该区城管局领导介绍，因执法信息公开引起的纠纷较少，行政复议案件一年仅三四件，行政诉讼案件约两三年一件，从这个角度来看，社会评价还算不错。

从经验来说，一是以南京市“大城管”模式为背景，在体制上有所创新，注重发挥基层自治组织的信息传送作用，拓宽了信息公开的渠道；二是在区政府信息中心统一协调下，城管执法工作的信息化水平高，为下一步提高信息公开工作的信息化水平打下了基础；三是注重柔性执法，将信息公开、说服教育作为执法的前置程序。

3.建邺区城管局执法信息公开工作的问题和困惑

第一，对依法行政理解不够到位，存在一些明显违反《政府信息公开条例》的制度，如前述的“免予公开”制度，说明基层执法机关的依法行政意识不强，执法存在较大的随意性。

第二，信息化工程成本较高，但未能与信息公开对接。根据我们的观察，建邺区城管执法工作的效率比较高，这是因为他们有强大的信息系统支持，运用信息化技术实现了城市管理全过程的信息实时传递与处理，解决了在很多地方都难以解决的信息不充分问题，这背后是较高的运营成本支撑。但是，这种高成本的信息化成果主要局限于执法管理之中，未能延伸运用到所有的信息公开领域和环节中，这也是比较遗憾的事情。

此外，尚存在网站功能简单、认识水平不高、监督机制不健全等执法信息公开在基层的常见问题。

（四）成效和经验总结

第一，行政执法信息公开方式的多样化。多样化是指在保持原有公开方式（存量方式）的同时，增加了新型公开方式（增量方式）。一是行政执法信息公开的数字化。随着电子政务的广泛推行，出现了网络服务平台、微博、热线电话、电子信息屏、短信平台等互动性更强的公开方式。作为执法信息公开“第一平台”的执法机关网站，其内容、功能、影响日益扩大，较高层级的执法机关的网站大多已经具备检索入口、申请渠道、互动平台三种功能。二是行政执法信息地面公开方式的体系化。形成了服务中心、服务大厅、听证会、政府信息公开窗口、宣传橱窗、资料发放点、小区告示、走访、座谈、讲座等构成的地面公开方式体系。三是非正式公开方式的类型越来越多样，运用越来越广泛，地位越来越重要。《政府信息公开条例》规定的正式公开方式类型较少，且因注重法定程序，效率相对较低，而微博、热线电话、走访、座谈、讲座、听证会等实践中生长出来的非正式公开方式，发布信息快速及时、针对性强，更适应信息时代的快节奏需求，对正式公开方式具有很大的补强作用。

第二，行政执法信息公开功能的复效化。人们逐渐认识到，信息公开的功能并不局限于提高政府行为的透明度，而是能够借此服务社会经济发展，体现关注民生、促进发展的服务型政府的品格。一方面，行政执法中形成的信息是宝贵的社会资源，将其公开有助于让社会各界充分利用这些资源，减少经济发展中的信息不对称。另一方面，现代行政的方向是服务行政、给付行政，行政执法的直接目的是维护秩序，但最终目的仍是服务于社会经济的发展，行政执法信息公开作为行政执法的一个环节，理应服从于这个大局。

第三，行政执法信息的整合、共享运动。这里说的整合是指执法信息在行政系统内的共享（内部公开），其背景是互联网时代的科技革命和电子政务的全面推行。其机制：一是横向整合，即不同行政执法系统之间的信息共享；二是纵向整合，即某一地域范围内同一执法系统的信息共享；三是在前两者基础上的全面整合。这些整合工作改变了信息分布的碎片化面貌，是对信息的深入开发利用，增加了原始信息的价值：首先，它消减了执法中的信息不对称，满足了联合执法、协同执法、综合执法、科学决策等实务需求，增强了行政机关的执法能力；其次，它也便于相对人了解更多的执法信息，提高了外部公开的质量；再次，它是建立社会信用体系的抓手，有利于促进社会进步和经济发展，这在工商、质检、环境、卫生等执法领域效果较为明显。

第四，行政执法信息从单向公开走向双向交流。政民互动的必要性和重要性逐渐为行政执法机关所认识，主动加快了双向交流的步伐，逐渐建立了技术平台、规章制度和工作机制。其目的：一是了解社情民意；二是增进公众认同，减少执法阻力；三是借助外部力量加强监督。交流方式包括网站论坛、微博、在线访谈、网上调查、网上咨询、热线电话（咨询和投诉）、信箱，等等。

三、行政执法信息公开制度现实问题和完善路向

（一）行政执法信息公开制度的突出问题及原因分析

通过此次调研发现，行政执法信息公开制度已在实践中暴露出诸多突出问题，亟需加以研究解决。这里将突出问题及成因概括如下：

第一，制度参与者的认识水平制约了行政执法公开制度的有效运行。参与者，既包括发布者、被申请者，也包括接受者、申请者。看起来，面对信息公开这一中国政治和法制历史上的新事物，无论是执法者一方还是相对人一方都显得准备不足。在执法者一方，其心态颇足玩味，敷衍应付者有之，惴惴不安、躲之拒之者有之，满腔热情、积极推进者亦有之。大体言之，执法机关层级越高，态度越趋积极，究其根底，因为层级越高，公务员素质越高，也较有时间、精力运作此事；相对而言，基层的问题更多一些。这或许就是为什么法律法规层出不穷，但社会评价并无改观的症结之一。而在相对人一方，对何为信息公开，自己有何权利，执法机关有何职责等重要问题的认识，均告贫乏。人的因素是制度运行的软环境。我们担心，即便制度在将来得以完善，也可能因软环境的不足而落空。

第二，法律规范的模糊和空白给行政执法信息公开实务造成困扰。立法的滞后、模糊（不确定性规范和相对确定性规范），如公开信息的裁量基准、审查机制（程序和责任）、何谓“自身生产、生活、科研等特殊需要（《政府信息公开条例》第十三条）”等；立法的空白，如内部行政管理信息、行政过程信息、历史信息应否公开，信息公开之诉的要件究竟为何，等等。均表明现有立法已经面临新的瓶颈，亟需总结实践中的经验教训加以充实和提升。

第三，行政执法信息公开制度的类型化、针对性不足。行政执法信息公开不同于一般的政府信息公开，有其自身特点，前已述及，它应当更强调及时性、主动性和明确性。为此，在制度设计上应有所体现，但实践中又没有体现。看来，在政府信息公开的总纲领确立后，对各个行政领域的信息公开制度加以“类型化”，已成为制度创新的方向、抓手和突破口。

第四，制度设计简单粗糙，难以实现行政执法信息公开制度目标。我国信息公开的推进属于典型的变法模式，依靠中央集权强力向下推行。变法模式需要警惕的是向下落实中的变形问题。为此，变法需要尽可能明确具体，需要尽可能刚性，才能防止被扭曲。就此角度观察，《政府信息公开条例》在诸多方面显得简单粗糙，难以发挥出对制度运行的指导力。

第五，行政执法信息公开的监督制度软弱无力。从《政府信息公开条例》的规定来看，监督、责任和救济制度设计在形式上是丰富的，大致包括11类制度。①《政府信息公开条例》第四章规定的监督、责任和救济制度共有11类，包括考核、社会评议、责任追究、监督检查、年度报告、举报、行政复议、行政诉讼、责令改正、给予处分、追究刑事责任等。就监督和责任制度而言，本文在此分析了其中四种主要的制度。这里仅就其中的考核、社会评议、责任追究、年度报告等制度略作分析如下。关于考核制度，考核的主体是政府信息公开工作主管部门和监察机关，其本质是一种自我考核，由于行政系统内部存在紧密的利益关联，在完成信息公开指标上存在共同利害，故在缺乏外部制约时，往往会流于形式。责任追究制度多是借用一般性的行政问责制度，未基于执法信息公开的特殊性单独建制，合理性有所不足。年报制度虽然建立起来了，但存在假大空现象，越往基层越是如此。由此看来，以行政自我监督为主要特色的原有监督模式的不足已暴露得比较充分。《政府信息公开条例》推行社会评议机制的目的是为了扩大公众参与，从行政的外部构建监督力量，具有前瞻性，但问题在于这种机制并未普遍地、真正地建立。从公众参与来看，大多呈非正式性，对行政执法信息公开的约束力和推动力不足。因此，未来的走向一是积极探索各种公众参与的方式，特别是非正式的参与方式；二是着力构建正式的、有约束力的公众监督制度。

（二）行政执法信息公开制度的完善路向及政策建议

从上述问题分析中，我们可以看到完善行政执法信息公开制度的基本路向，这里举其要者加以强调。

其一，对于立法滞后，应以法律解释和能动行政为常态的修补机制。一是加强法律解释，最大限度地发挥规范的力量；二是提倡能动行政，发挥行政的积极性。需要特别说明的是“能动行政”的理念。行政乃有生命之物，其任务在于及时为人民提供秩序、服务等公共产品。不应机械地将“法”理解为既有的法律规则，在无相关法律规则时就以“依法行政”为名墨守成规、毫不作为。只要法律已经提供了相关原则，那么行政就可以，也应该在法律原则延伸出的范围之内能动地、自由地运作，就可以自行制定相关规则并积极实施。就行政执法信息公开而言，就是不要“等、靠、要”，而要大胆地在《政府信息公开条例》规定的公开原则、平等原则、服务原则、便民原则、及时准确原则等提供的空间内进行制度创新。

其二，应当认真研究掌握行政执法信息公开的特殊性，以“更及时、更主动、更明确”为理念，推动行政执法信息公开制度的类型化、精细化革新。须知，行政执法具有不同于其他行政活动的特点，行政执法信息公开也具有不同于一般政府信息公开的特点，制度的类型化、精细化，已成为完善政府信息公开制度的必由之路和当务之急。

其三，应当扩大公众参与，通过公众参与来提高人们的认识水平，以此来加强对行政执法机关的外部监督。在调研中我们感受到了公务员和公众对信息公开的冷漠态度和知识匮乏，对此，固然应通过专门教育培训来加以提升，但这一方案的困难一是成本过高，二是从以往经验来看效果未必很好，三是与具体利益缺乏关联因而缺乏吸引力和渗透力。因此，扩大公众参与，让人们在实践中完成自我教育，当是既经济又有效的对策。

四、结语：信息公开法治的力量不可估量

加强行政执法信息公开具有重大意义，渐成各国人民的共识，已成为历史潮流，从调研中我们亲身感受到这一历史潮流的深厚力量。我们也注意到，信息公开作为一项重大的行政管理革新，必然遭遇各种阻力，“从行政神秘主义转向阳光政府理念是一场深刻的行政管理革命，不可能一帆风顺，行政模式转型受到许多因素的阻碍，发展还不平衡。”①莫于川：《政府信息公开法制若干问题再思考》，《行政论坛》2009年第6期。这既是对信息公开革命的历史总结，也可以用来概括我们此次调研的总体感受。从各国经验来看，法治环境和法律手段对政府的信息公开革命起关键作用，制度化水平的高低决定了信息公开的成效大小，信息公开若不以法治为手段将寸步难行。《政府信息公开条例》作为我国政府信息公开的总纲，确立了一系列重要原则和基本制度，为行政执法信息公开奠定了初步基础，但当前运行中暴露出来的诸多问题，表明原有法律制度须要革新发展。面对现实问题的严峻挑战，实现变革既需要勇气也需要智慧，需要行政执法机关和执法人员重视和努力，需要立法机关和司法机关更多共识和共同努力，更需要公众的关注和参与，才能不断取得新成就，展现出公开法治的巨大力量。