创新社会管理重在构建宪政框架内的法律体系

郭华

创新社会管理要适应社会发展的多元化、社会管理的法治化要求，要与宪政和法治的价值目标相一致，重在构建宪政框架内的社会管理法律体系，加大法律因素在新体制形成中的权重，以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，提高社会管理的法治化程度。

一、构建宪政框架内的社会管理法律体系

现代社会管理的实质，是通过社会运行机制的设计和落实，实现社会制度规定的目标。法治能清晰界定各方利益，构建博弈平台，规范博弈行为，是社会管理的最佳机制，是完善社会管理的基础，创新社会管理体制的首要任务就是构建体现现代法治基本精神和价值追求的社会管理法律体系。

（一）树立现代宪政法治理念

亚里士多德指出：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。”①［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1996版，第199页。这一论断已成为人们对法治的共识。具体来说，法治既要求有良法，即体现正义、公平、民主、人权、秩序、安全、幸福、尊严等宪法核心价值的现代法律体系，又要求所有的主体都在法律的框架内活动，不折不扣地执行法律，即法的实施。良法是前提，体现了法治的价值追求和伦理导向，为社会管理提供善治的规则条件，法的实施则是手段、过程和目标。

创新社会管理首先必须树立现代宪政理念，集中体现在人们的宪法意识上。在制定、完善创新社会管理的法律制度中，绝不能离开宪政的精神和理念，必须使权利优位、尊重和保障人权、制约权力、尊重规则、法律至上并具有稳定性、规范性等宪法意识，成为社会的普遍价值标准和解决社会矛盾的主导。②参见王薇：《论公民宪法意识》，《当代法学》2001年第4期。树立宪政意识的重点和难点主要是公权力的界限问题，宪政要求公权力必须规范运行，政府必须守法，受法律制度的规范和制约。这是现代法治与中国传统的商鞅式法制的根本区别，也是创新社会管理的前提。③参见华玲：《宪政意识研究》，《探索》1994年第1期。甚至可以说，树立现代宪政理念，做到依法行政，就是最大的社会管理创新。

（二）构建选举民主与协商民主相结合的宪政治理平台

宪政框架下的社会管理变传统的政府单独直接管理为政府和社会中介组织、其他社团共同管理，包括社会组织的自我约束、自我激励和自我管理，是政府干预与协调、非营利组织为中介、基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程，体现了现代治理的整合性和规范性，从而在宪政的框架内对社会进行调整和约束，保障公民权利，促进社会发展。④参见陈云生：《和谐宪政——美好社会的宪政理念与制度》，中国法制出版社2006年版，第125页。这是一种网状结构的组织体系，主要不是依靠政府自上而下的强制性权威，而是国家机构与公民社会的自愿合作，其权力向度是多元、双向甚至多向的。因此，宪政框架内的社会管理法律体系要建立规范的公共治理结构下的公民参与，以及公民与政府之间的良性互动的制度化机制，构筑和谐均衡的社会协同治理平台，使各社会群体或个人都能有序地参与和博弈的社会治理平台。⑤参见余敏江：《政府管理改革的新视界——当代公共管理与宪政关系研究》，中国社会科学出版社2009年版，第98页。这个治理平台是协商民主和选举民主相结合、大体保持权利均衡的制度框架。它包括三个层次：一是基层群众自治的层次，包括城市社区居民或农村村民全体会议、代表会议或议事会、协商民意测验等，这个层次是直接民主式的广泛的公民参与。二是基层政府层次的公民或者其代表直接和政府相关部门对话、沟通，如民主恳谈会、听证会等。三是县以上层级政府的较为宏观的立法或政策的决策或执行层次，受决策影响的不同利益的群体、组织等可以派出代表组成相关问题的专门委员会，获取信息、提出诉求、参与讨论、审查并通过决策、监督执行、评估效果，从而确保公民参与贯穿始终。

为此，笔者建议应制定《社会管理法》，其内容应当体现社会管理的主要内容，在法律上明确社会主体的法律地位，规范政府、自治组织、民间团体、公民的行为和关系，确立利益竞争规则，健全利益保障机制。首先，应当明确界定政府管理与社会自治的关系，根据宪政的原则界定政府的权力边界以及社会自治的内容和范围。其次，应当明确界定票决民主与协商民主的关系，确定协商民主的主体、程序、步骤，自治组织或其他社会组织的职责和权利，自治章程、村规民约的地位、效力。再次，应当明确规定纠纷的解决机制，包括司法或民间仲裁的地位和作用，等等。

这就是我们所说的“小政府，大社会”的宪政治理平台。在这个平台上，各社会群体或个人都有制度内的利益表达和博弈渠道，能平等地表达诉求、参与协商、达成妥协，获得双赢的方案。无法达成一致的，亦可通过中立第三方的仲裁或判决达成双方都能接受的最终方案。因而具有很强的吸纳能力和整合能力，可以把社会中所有的利益群体全部引导到制度化的轨道中平等博弈，从而限制行政权力的滥用，遏制垄断集团，保护弱势群体，使公民的自治权利得到实现，整个社会的政治、经济格局达致均衡，形成良性的利益冲突和调节机制，达到较为完善的社会治理。

（三）构建宪法监督的体制机制

健全和完善宪法框架下的社会管理法律体系，关键环节是建立健全宪法监督的体制、机制。

首先，应当进一步完善人大监督保障机制，建立人大代表专职化制度。我国宪法规定人民代表大会是最高权力机关，并赋予人大以宪法监督和保障的职责。但目前人大代表的兼职制度难以适应如此重大的责任。因此，应使人大代表专职化，要为他们配备工作人员，让他们在自己的选区建立联系选民的办公室，接受选民的投诉、进行民情调查等，由他们负责把人民的意见带到全国人大，这样可以在党和国家的最高决策与基层民意之间架起一座座直通的桥梁，防止民意被层层“克扣”，误导党和国家的决策。

其次，应当完善违宪审查制度。具体方案可以是建立宪法委员会或者宪法法院，这个委员会或法院可以设在全国人大和人大常委会之下，也可以设在法院系统。还可以考虑能不能由政协、人大和其他专业人员联合成立一个宪法委员会，独立于立法、司法和行政系统之外，进行违宪审查。此外，由于宪法法院只能承担那些关系重大，特别是关系到政府权限的分配、法律法规违宪等案件，因此，还应当赋予普通法院部分违宪审查权，让普通法院能够独立审判涉及公民宪法权利的案件。普通法院和宪法法院的违宪审查功能，应该有适当分工，互相配合，这样宪法至高无上的权威才能真正树立起来。

二、健全和完善社会管理法律体系的对策建议

温家宝总理曾引用过一句张居正的名言，“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”①《温家宝总理同大学生谈法治》，载《法制日报》2009年12月4日。这说的是法律必须具有明确和可操作的程序机制。由于过去重政治、经济，轻社会的倾向影响，我国社会管理领域的法制建设最不完备，法律法规分散、笼统，尚无统一的社会管理程序立法。因此，要按照决策、执行、监督相协调又适度分离的原则，健全和完善社会管理的程序法。这需要从以下方面去努力：

（一）完善社会管理主体的法律体系，界定行政和社会组织权责范围

党的十七大提出：“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”②胡锦涛：《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2007年10月24日。这其中，社会协同主要是动员社会多元力量、多元主体来共同参与，充分发挥社会各方面力量的协同、自治、自律、他律、互律作用，在彼此联系、相互协调的过程中形成整体的合力。这就要求健全和完善社会管理主体的法律规范，创新社会管理主体的结构，建设健康的社会主义公民社会。

理论上现代社会的治理主体可分为两类，即组织化的主体和非组织化的主体，但实际上组织化的主体才具有主导性。在复杂的现代社会，“马铃薯式”的个人无法直接参与社会管理，只能组织成代表自己利益的社团，首先在社团层次自我约束、自我管理，并在形成共识的基础上参与社会管理，这就避免了政府直接面对一盘散沙式的个人，缓解政府的管理压力，降低管理成本。这就是公民社会“通过社团的社会控制”，政府行政调控与社会自治相结合、政府行政功能与社会自治功能互补的现代社会管理。①参见孙元君：《关于公民参与的几点认识》，《行政论坛》2006年第6期。这就要求我们充分认识到，社会管理创新首先是创建公民社会，实现社会的自组织化，保障各利益群体均能建立自我管理的组织，并以此作为他们利益博弈的合法代理参与利益博弈。

因此，笔者认为，要建立健全专门的社会组织管理方面的法律制度，整合村民委员会、居民委员会、社区等社会管理的基层组织的法律属性、职能和权限以及与相关党政机关的关系，制订以《民间组织法》为核心，辅以有关单项管理法规的民间组织管理法律体系。主要有：一是基层自治组织法，如居民委员会、村民委员会法等。二是社会团体法，如行业协会、商会、工会消费者协会等代表各自群体利益的团体法。三是民办非企业单位法，主要是民间各种参与公共事务管理的组织，如专门委员会法，用以规范针对具体单项事务的财政预算委员会、政府绩效评估委员会、政府单项决策的临时委员会等的建立与运行。此外，一些相对复杂的委员会还应专门立法，如人事、财政、仲裁、教育等领域的专门委员会。四是民间从事公共服务的组织法，如慈善机构法、基金会法等等。从而建立一个多层次网状组织体系，形成多维度、多层次、多渠道的公民参与网络。

（二）完善社会管理法律实施程序，增强社会管理可操作性和实效性

首先，应当建立健全信息资源共享制度，保障民众的知情权。社会公平的博弈的基础是信息对称，如果信息资源受到垄断，参与各方信息失衡，博弈就不会公平。民众就不能真正进行比较、选择和监督。任何信息极不对称下的博弈，至少一方要犯错误。因此，建议制订《信息资源共享法》，明确规定政务公开其措施。按照“公开为原则，不公开为例外”的要求，列举式地规定国家机密的范围，明确凡是法律未规定秘密的信息，都必须公开的原则。同时，建立社会公共管理信息服务平台，统一规划、统一标准，加强互联互通，实现相互兼容和数据共享，避免形成信息孤岛。此外，建立信息披露的责任追究制度，明确规定隐瞒信息的法律责任。

其次，应当加强行政决策程序建设，规范社会管理的决策行为，健全公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定等决策程序制度，摒弃体现部门利益的部门立法，搭建公开、公平、信息充分的参与渠道和沟通平台，保证公民在立法过程中的参与权、知情权、表达权和监督权。如关于重大事项的调查研究、集体决策以及专家咨询和社会听证、公示等制度。特别是，要建立政策反馈机制。对公众的意见和建议，无论采纳与否，都必须向社会公布，并在决策作出之后进入政策的实施阶段，也要设立专门的程序接受公众的意见反馈。对专业性、技术性较强的重大事项，开展专家论证、技术咨询、决策评估。对同群众利益密切相关的重大事项，实行公示、听证制度。还可以采用公告、评论、座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等，强化公众参与的程序保障，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。

最后，应当完善和加强执行过程的程序建设。推行执法的柔性化，减少和规范行政审批，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政体制。即在执法过程中执法者遵循法律的具体规定，在尊重当事人合法权益的前提下，依据正当的程序进行非歧视、理性化的执法活动，切实提高执法效率、化解社会矛盾。要采取行政奖励、行政指导、行政合同等方式与公民、法人或者其他组织形成公法法律关系，挖掘非权力行政方式的潜能，通过政府与民间的协作，更好地达成行政目标，提高政府的社会治理能力。严格实行规范性文件合法性审查、备案登记等制度，建立规范性文件修改、清理等机制，确保行政质量。要切实做好行政复议、行政赔偿和行政诉讼等工作，完善行政执法行为的矫正机制，切实保障行政相对人的合法权益。

（三）建立和完善社会管理的监督、问责以及纠纷解决机制

创新社会管理不可避免地要涉及公民的权益，产生权利冲突。有权利受损害就必须有救济，有行政权力滥用职权，就必须受到监督和制约。因此，必须健全和完善有效的监督制约及纠纷解决机制。

首先，应当完善行政问责和监督机制。构建党内监督、人大监督、政协监督、行政监督、司法监督和社会监督有机结合的全方位监督体系。笔者建议制订《行政监督法》，健全责任体系和政府行政失误问责制，建立政府绩效评估制度，行政决策跟踪反馈、决策监督和违法决策责任追究制度，明晰岗位责任及对应的后果，将责任具体化、细化，从而使庞大的责任体系分解为各负其责的运行机制。强化公众导向的绩效评估，对决策失误、违法行政、滥用职权、失职渎职等行为，要明确问责范围和问责对象，其应承担的责任及处罚。而且还要规定问责主体以及如何启动问责程序及其步骤等。此外，建立道义责任制度，推广“引咎辞职”等方法，并严格依法追究有关领导和工作人员的责任。

其次，应当完善“准司法”程序。要进一步完善听证、协商、调解、仲裁等“准司法”程序，鼓励涉及公共事务争议的当事人通过协商、调解、仲裁等“准司法”程序解决纠纷。目前，需要明确各项准司法程序的主体资格、步骤等，特别是明确规定作为中立第三方的主持人、调解人、仲裁人的资格、标准、作用，确定“超脱利益”的标准。例如，建立健全劳动关系协商仲裁机制，建立企业经营管理者为一方，工会和员工为另一方，政府劳动主管部门或民间中立的专家、法律工作者居间协调的三方协调委员会，建立在三方委员会的平台内展开的三方共同参与的员工工资集体（平等）协商机制、正常增长机制、支付保障机制，劳动争议仲裁机制。同样的机制可以推广到所有行业和单位。

再次，应当完善民间组织的自我运行机制。建立社会的准司法组织体系并和正式的司法体系，即法院体系相结合。也就是说，可以将民间“准司法”程序中的各类调解委员会、仲裁委员会的组织体系纳入国家司法体系之内。一方面完善民间委员会的专业性和中立性，明确成员资格应为法律专家或本行业专家，以及明确接受申诉、进行调解或仲裁的程序。另一方面，在不同程度上赋予调解或仲裁结果以法律效力。这样既节约了全社会的司法资源，又能保障当事人的权利能够得到国家正式司法体系的保障。

最后，应当充分发挥司法对权利救济的重要作用。应当保证法院独立行使审判权：在我国的宪法体制中，司法权和行政权都是由立法权产生的次一级权力，互相之间是平等和独立的。为此，有必要打破法院按行政区划设置的惯例，按诉讼管辖的便利跨行政区域设置法院，避免地方政府干预。同时，应当改变法院经费来源，改为国家财政统一拨款。

三、建立和完善保障民生、服务社会的法律体系

社会管理创新必须始终坚持把最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，统筹兼顾各方利益，切实解决好各群体现实问题和具体利益，尤其是弱势群体的利益需求。目前我国在民生方面的立法，离社会管理创新的需要，特别是离保障民生的要求和人民群众的期待还有一定距离，包括社会救助法、社会福利法、社会保障法在内的很多民生方面的法律尚未制定。①参见赖静：《法治社会与弱势群体的人权保障刍议》，《天府新论》2007年第1期。目前，我国在社会方面虽然已有一些重要的立法，例如《义务教育法》、《就业促进法》、《劳动法》、《劳动合同法》，等等，为保障民生发挥了重要作用，但在公共卫生、社会保险、社会救助等方面，我们还没有相关的立法，有些领域主要依靠效力层级较低的法规、规章甚至政策来管理。而且，还有许多过去并未注意的社会问题以及在创新社会管理中出现的新的社会服务形式，都需要尽快立法。如关于精神病人的治疗、管理、保障问题，需要制订精神卫生法。志愿者服务、法律援助等新形式的社会活动、社会参与形式也需要制订相应的法律。因此，完善社会管理法律体系要着重对社会就业、社会保障、义务教育、公共医疗卫生和农村社会事业发展等民生问题突出的领域，加大社会政策供给力度，使利益受损的群体得到补偿，让利益增量得到共享。

因此，笔者认为，要尽快制订社会救助法、社会福利法、社会保障法、法律援助法、慈善法、志愿者法等尚未制定的法律，填补民生领域法律体系的空白。同时，对就业、教育、分配、社保、医疗、住房保障、救济等方面的法律在现有的基础上进行细化和扩展，辅之以切实可行的实施细则。具体地说：

第一，应当健全和完善公共财政体制，强化政府公共服务职能，改变公共财政支出结构，提高公共服务支出的总量与比例，增加公共产品的数量，实现经济性公共服务与社会性公共服务相协调。

第二，要制订公共服务的最低标准，整合各类社会救助资源，建立健全社会保险、社会救助、社会福利、慈善和残疾人事业相互衔接的社会保障体系，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务，形成文化、教育、科技、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位的公共服务体系。并且在最低标准的基础上，扩大公共服务的覆盖面，逐步提高人民群众生活质量。

第三，要特别关注对弱势群体保护，促进社会公平。弱势群体是指部分社会成员由于自然、生理、制度、政策等主客观原因，在社会地位、权益维护、发展机遇、竞争能力、生活质量等方面处于不利或者弱势状态。法律语境中的弱势群体的主要特征是：经济贫困；权利贫困；能力贫困。①参见余少祥：《法律语境中弱势群体概念构建分析》，《中国法学》2009年第3期。保护弱势群体的重点和难点是实现权利平等和社会正义，建立健全权益保障机制或利益受损机制，尤其重要的是将进城农民工和城市居民一视同仁，享受同等待遇。健全新型社会救助制度，完善困难家庭生活、医疗、教育、住房等方面的救助政策措施。

第四，应当通过公平的政策和制度安排弥补市场缺陷，保障公民在教育、卫生和社会保障方面的基本权益。如完善城市居民最低生活保障制度，建立最低工资制，确保务工人员的权益。加快廉租住房建设，规范和加强经济适用房建设，推进住房货币化改革。

第五，要高度重视农村社会保障体系建设，探索建立“多层次、广覆盖、可接轨”的新型农村养老保障制度，落实被征地农民的养老保障制度，推进农村最低生活保障制度，完善农村特困户救济制度，巩固提高农村“五保”对象集中供养率和供养标准，进一步完善农村新型合作医疗制度。

四、结语

社会管理创新不能脱离法治语境，我们应当依据建设法治国家的要求，依靠法律作后盾，用法律规范与制度规范来支持和保障社会管理及其创新，并把加强社会建设、创新社会管理的成功经验，用法规、制度的形式规范、固定下来，让社会管理的方方面面有法可依、有章可循，形成相互联系和相互衔接的法律体系。这既要对已有的法律法规进行完善，增强社会管理领域法律法规的可操作性，又要加强对社会管理空白领域的立法，并构建科学有效的利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障、解决问题和创新发展的长效机制与模式，从而创新社会管理，进而达到善治，实现社会和谐，走向更高、更新、更好层次的宪政。