试论我国和谐社会建设中党外人士政治参与机制的完善

高爱民

（兰州工业高等专科学校社会科学系，甘肃兰州，730050）

所谓政治运行机制就是一系列政治结构、政治功能、政治生活的运行规则和运行程序的有机组合［1］，它最集中地反映着一个国家的政治状况，是政治生活赖以运行的基本条件。从外部形态看，政治机制由政治制度和政治程序两个部分构成，政治制度从静态上制约社会的政治生活，政治程序则从动态上制约政治生活。从内部关系看，政治机制由政治结构和政治功能两部分构成。从这个角度看，政治机制表现为联结主体政治行为与社会政治事件的中介，成为社会政治生活的基本要件［1］。在政治制度层面，我国宪法只对中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度作了原则规定，而制度的细化和政治程序则是以中国共产党全国代表大会和中国人民政治协商会议通过的文件表现出来。但是无论中国共产党全国代表大会决议，还是中国人民政治协商会议决议形成的文件，都不能作为法律文件，也不能取代法律文件。毋庸质疑，制度，就是稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”法律是上升为国家意志的统治阶级意志。在法治社会中，法律是维护制度和程序稳定性的最好保障。在依法治国的社会，国家和社会事务的管理必须纳入法治的轨道。中国共产党领导的多党合作与政治协商政策要想在法治的轨道上持续、健康、稳定地发展，必须完善相关的立法。

一、树立法律权威，完善党外人士参政议政法制体系

从立法情况来看，我国对中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度的立法只有我国的根本大法——宪法。我国宪法承认了中国共产党、中国民主党派和无党派人士的法律地位和政治地位，明确了中国共产党领导下的多党合作与政治协商原则及各政党依法参加活动的基本原则。但是，宪法和法律对共产党、各民主党派、无党派人士的权力与职责、执政党与参政党的相互监督关系、民主党派与国家、社会、其他组织和公民的关系没有明确规定，也没有法律对民主党派参与国家管理和政治协商的渠道、方式和机制，民主党派经费的来源与管理，各民主党派的内部治理结构，各民主党派违法的法律责任，各民主党派及其成员合法权益的依法维护等重要问题的明确规定。

第一，需要在宪法或宪法性的法律文件中，完善有中国特色的社会主义政党制度，明确中国共产党和八个民主党派的合法地位；明确共产党、各民主党派、无党派人士的权力与职责；明确执政党与参政党相互监督的关系；明确民主党派参与国家和社会事务管理以及多党合作与政治协商的渠道、方式和机制；明确共产党和民主党派违反宪法的法律责任等基本问题。

第二，将执政党的意志上升为国家意志，形成规范性的法律文件。如在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的框架下，制定《民主党派参政议政条例》［2］。

第三，在《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中，增加各民主党派成员、无党派人士参加人大代表选举的条件、选举程序和代表的比例等规定［2］。

第四，由国家权力机关制定《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会中民主党派参政议政规则》，明确各民主党派代表、无党派人士代表与其他人大代表的关系，规定各民主党派参政议政权利、参政议政义务和参政议政程序。

第五，以法律或法规的形式对各民主党派、无党派人士履行政治职能、参政议政的经费来源、保障、使用、管理和监督作出具体细致的规定。

值得注意的是，我们强调加强民主党派参政议政法制的建设，其目的并不是要照搬资本主义国家或者君主立宪制国家的做法，制定《政党法》或者《政党关系法》，而是立足中国国情，在和谐社会构建中，使政党关系更加和谐，使民主党派和无党派人士利用自身优势更好地发挥在民主政治建设中的作用。

二、加强政治权威，完善政治协商程序

我国的政治协商是指在中国共产党的领导下，中国共产党与各民主党派、无党派人士以及社会各界，就国家和地方大政方针、政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及政协内部各方面的关系等问题进行协商，以便执政党能做出正确的决策。政治协商的主要渠道是人民政协和中国共产党与各民主党派、无党派人士举办的各种协商会议。这一制度经过60多年的发展积累了许多成功的经验，在我国民主政治建设中发挥了重要的作用。实践证明其基本制度是符合人民意愿、符合我国国情、符合社会发展需要的，它必将长期在我国社会主义建设中发挥积极的作用。要使政治协商制度发挥更好的作用，关键在于加强这一制度的权威性，完善政治协商的程序。

第一，以《中国人民政治协商会议章程》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等对政治协商程序的规定为基础，以法律的形式规范政治协商程序，这是政治协商权威性的基础。法律确立的程序要比其它形式确立的程序权威得多。民主的真正价值不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性，而程序可以实现和保障理性。

第二，规范和增加政治协商的主体。邓小平指出：“统一战线的对象是把一切能够联合的都联合起来，范围以宽为宜，宽有利。”目前主要有：一是经济资源的占有者为寻求政治资源的庇护，在加强新的社会阶层统战工作的背景下，相当一部分新的社会阶层人士通过各种渠道进入人民政协，但是，他们中的相当一部分人并无参政议政能力，也无此意愿。因此，必须规范参加政治协商的主体。二是在我国的社会治理结构中，小政府大社会的模式在逐步形成，社区和民间组织（非政府组织）在社会治理中的地位日益凸现。民间组织有促进国家与公民之间的有效沟通，促进社会和谐，维护社会稳定，促进政府机构改革，推动政府职能的转变，监督政府，促进政府依法行政，促进生产，吸纳就业人员，减轻就业压力，弥补政府对社会事业管理的不足等作用。社区也承担着大量的政治、经济、文化和生活服务的功能。鉴于社区和民间组织在社会治理中的积极作用与他们政治资源缺乏的现实，应该重视民主党派成员、无党派人士在社区和民间组织中的作用，并将他们中的代表者吸收到政协中来。三是随着我国城市化进程的不断推进、国有企业改革的不断深化、非公有制企业的不断发展以及农村人向非农产业的转移，传统意义上的工人阶级已经发生了很大的变化。现有的工会界别委员，仍然是由国有企业的工会人士担任。这种状况已经不适用现代工人的实际情况，国有企业的代表很难真正代表非公有制企业的利益。因此，应当增加非公有制企业的代表。另外，现在政协中有了一定数量的非公有制企业主的代表，而非公有制企业主与非公有制企业员工的利益有较大的冲突，政协中只有企业主而没有员工的代表，显然是极不公平的［3］。

第三，完善协商方式，明确协商效力。民主协商关注的是公共政策制定过程的利益整合和利益协调，其实质是通过各协商主体博弈达成共识，平衡利益，化解矛盾，避免冲突。因此，协商过程就是平等的主体，通过充分对话、沟通、辩论、讨论，达成共识。这就要求首先要通过法律或权威性的制度手段，确认协商主体地位平等。这是协商的基础。所有参与者都具有平等的法律地位，没有人会因为权力与资源的缺乏而处于不公平的劣势地位，每个人的声音只因为其观点的理性与否而受到倾听。其次，要细化协商步骤。步骤主要有：确定主题，以适当方式通知，准备资料并按相关程序形成书面材料，对话，总结，反馈。

第四，明确政治协商的内容和效力。在政治协商内容上，《中国人民政治协商会议章程》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和中共中央的相关文件中有具体规定，也有一些惯例，但有些内容定则不好确定，特别是作为地方政协，哪些属于大政方针，哪些属于国计民生的范围，哪些属于重大人事安排等，需要明确。在规范性法律文件中不妨以无穷尽列举的方式列举重要协商内容。在协商效力上，必须明确协商本身的效力，即某些事项是否一定要协商，如果没有协商，将产生什么后果；协商结果的效力，即协商结果对最终的决策产生什么样的功效。

投入了大量的成本进行协商，就是想求得公共利益的最大化，如果协商的结果对决策并不产生实际的影响，那么协商民主理论就是失败的。

三、增强影响力，完善民主监督机制

任何一种政治制度，任何一个公共权力机关，任何一个政党，如果缺乏必要的监督，那么它势必会衰颓和腐化。毛泽东在《论十大关系》中指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”“我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会，对他们采取又团结又斗争的方针。对一切善意地向我们提意见的民主人士，我们都要团结……就是那些骂我们的……也要养起来，让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受。这对党，对人民，对社会主义比较有利”［4］。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”温家宝总理说：只有民主监督，才不会政息人亡［5］。邓小平指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。［6］”在我国，中国共产党作为执政党，无疑是公共权力的掌握者，权力最大，意味着责任最大，承担的风险也最大，因此，加强民主制度的核心问题就是对中国共产党和权力的监督，确保掌握权力的少数人在管理过程中受到全社会的监督，防止滥用权力或个人独裁。

第一，充分重视制度在民主政治中的作用，健全民主党派民主监督机制，使其规范化、制度化、程序化，并真正落到实处。目前监督体系存在的问题，归根到底是制度的问题，监督机制的问题。被监督的主体往往是监督机制的设计者；我们的政策往往从善意的角度出发，呼吁被监督者要自觉接受民主监督，无疑这套监督体制建立在被监督者自觉接受监督的基础上。现实中，权力的诱惑如不置于外力有效约束之下，自身无法抵御，面对权力小人远远多于君子，在这种情况下，道德的约束是十分有限的。因此，需要权力制约和监督机制，让滥用权力者要受到惩罚，只有这样，民主监督才有了基石。因而，必须依托制度，建立一套不期望“好人更好，但至少不会变坏”的民主监督机制。一是及时总结民主监督中较成熟的经验，形成法律。二是对各种提案、视察、调研、特约监察、反映社情民意等民主监督的主要形式，制定实施细则，明确办理的形式、方法和时间要求，明确办理的程序和责任，建立重要提案、建议的跟踪反馈制度和责任追究制度，提高民主党派民主监督的实效。三是通过法律，建立民主党派、无党派人士的民主监督免责机制。

第二，借鉴西方经验，确立舆论监督机制。江泽民在“七一”讲话中指出：“世界各种文明和社会制度，应长期共存，在竞争比较中取长补短，在求同存异中共同发展。”2006年胡锦涛总书记在耶鲁大学演讲时指出：“中国愿意借鉴国外政治建设的有益经验，但决不会照搬其形式。”众所周知，利用质询或听证制度等方式制约执政党政府和通过新闻媒体强化对执政党的监督制约，是西方政党监督中的常见方式和常用手段。在我国质询和听政是一种权力监督，由人民代表大会享有。民主党派通过批评等方式对执政党进行监督。那么，我们就可以让民主党派的批评通过舆论的方式表现出来，并通过制度建设让舆论监督成为各项监督的必经程序，推动民主监督向纵深发展。

第三，充分运用监督渠道，提升民主监督效果。尽管民主党派、无党派人士通过当选人大代表、担任政府和司法机关领导职务，被解释为履行参政议政、民主监督职能，但此解释显然有违法律精神。在短期内无法也不可能建立完备有效的民主监督机制的情况下，应当充分发挥好现有监督机制的作用。民主党派的民主监督可以同共产党党内监督、权力机关的监督、行政监督、群众监督相联系，发挥综合监督效应。一是发挥党外人士人大代表的作用，行使人大代表的权利。无疑，民主党派的民主监督是柔性监督，人大监督是刚性监督，民主党派可以通过担任人大代表的成员，行使质询权，使软监督产生硬效力。二是在条件允许的情况下，民主党派要积极组织成员参与到中共的党内监督及政府行政监督中，并通过批评等方式发挥舆论监督作用。三是民主党派、无党派人士利用人大代表、政协委员、政府和司法机关领导成员和特约人员等身份，通过网站、信箱、热线电话等方式，畅通与群众沟通的渠道，倾听群众呼声，获取信息形成提案、议案，开展监督。

与人大的刚性监督不同，民主党派的民主监督是一种柔性监督，只有制度保障、执政党重视、政府支持，才能顺畅运作，使监督落到实处；但是，任何设计完美的制度其效果都与执行者坚持原则的努力执行不可分离。因此，民主监督既需要制度保障，也需要民主党派、无党派人士坚持原则的努力，才能使监督具有生命力。

四、凸现政党特色，重视党外人士代表性人物队伍建设

我国现行政党制度模式，具有鲜明的特点：共产党领导、多党派合作；共产党执政、多党派参政。要更好地坚持下去，要进一步加强和改善中共对多党合作事业的领导，也要加强参政党的自身建设，尤其是保持民主党派的特色和优势，增强代表性。这是关系到建设什么样的参政党和如何建设参政党的一个时代命题［7］。民主党派、无党派人士的参政议政的有效性源自于其参政意识，最终源自于其参政党意识，政党意识越正确、鲜明，其对于自身代表的认识就越清晰，其代表性就会越强烈、鲜明。因此，只有树立起正确而鲜明的参政党意识，具有强烈而鲜明的代表性，各民主党派才能充分发挥出其作为参政党的作用，中国政党制度格局才能发挥其最大效益。

首先，各党派在组织发展中发展原则，突出民主党派特色。根据《关于民主党派组织发展若干问题座谈会纪要》的要求，将各民主党派组织发展的侧重点放在各自的界别分工领域，形成各具特色的不同行业界别代表，避免各民主党派成员行业趋同；注重发展各党派组织分工联系领域有成就的人士，把好民主党派成员的入口关，坚持标准，保证质量，着力从提高民主党派成员的整体素质上去思考。

其次，加强民主党派、无党派人士思想政治教育。这也是增强民主党派代表性的根本途径。共同的理想追求和奋斗目标，使民主党派、无党派人士和中国共产党走到了一起。现阶段，民主党派、无党派人士已经进入了整体性的新老交替时期，组织的交接已经完成，政治上的交接还在继续。需要通过加强民主党派的思想建设，使民主党派成员进一步了解各党派和中国共产党长期共存、风雨同舟的合作历程，认识我国多党合作制度的历史必然性、现实必然性，巩固共同的思想基础，促进政治认同，自觉坚持共产党的领导，坚持走中国特色政治发展道路。

再次，加强党外代表人士队伍建设。在各个历史时期，民主党派都有自己的代表性人物。代表人物是党派和政治团体的一面旗帜，对其成员具有凝聚力和号召力，对社会有很大的影响力。党外代表人士具有政治形象的民主性和进步性、组织形象的旗帜性和威望性、专业形象的拔尖性和成熟性、社会形象的典范性和综合性等特征［7］。因此，要以中共中央统战部《关于党外代表人物队伍建设问题的意见》等文件为依据，把年轻、优秀、有代表性的高中级知识分子吸收到民主党派组织中来，增强自身活力。

另外，民主党派还应充分重视社区、民间组织在和谐社会构建中的作用，适时拓展工作领域，增加在社区和民间组织中的影响力。

民主党派的政党特色和无党派人士的政治属性，是其存在并发挥作用的基础，是其生命力之一，如果政党趋同，失去特色，无党派人士变成纯粹的知识分子，失去政治属性，那么，他们都将没有存在的必要。任何时期，代表性人物都是党派和政治团体的一面旗帜，对其成员具有凝聚力和号召力。在社会主义和谐社会建设中，政党特色、政治属性、代表人物都是民主党派、无党派人士发挥作用的重要因素，都应得到足够的重视。

毛泽东指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实现民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”“为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益”。“为什么要让资产阶级和小资产阶级的民主党派同工人阶级政党长期共存呢？这是因为凡属一切确实致力于团结人民从事社会主义事业的、得到人民信任的党派，我们没有理由不对它们采取长期共存的方针”［8］。从中共领导人那里，我们领略到了民主党派存在的价值，为了“国家公事”执政的中国共产党需要“听到不同的声音”，需要监督执政行为，为了社会主义事业，中国共产党选择了和民主党派“长期共存”。中华人民共和国建立，中国正式确立了适合于中国国情的政党制度——中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度，形成了一套党外人士政治协商、民主监督、参政议政的运行机制，这套运行机制也具有鲜明的特征：制度性、功能性、政治性、参与性和合作性。这一机制在中华人民共和国建国之初为快速恢复国民经济，发展生产力贡献巨大；在我国改革开放之后，为经济社会的发展、综合国力的提高、维护社会稳定发挥了重要作用。但是，随着我国社会主义市场经济制度的确立和随之而来的经济转轨、社会转型，这套机制的问题也越来越明显：政治权的分配依据不是宪法或者法律，而是执政党的文件；政治协商中协商什么、怎么协商、何时协商、协商效果如何没有明确的规定；民主监督中监督程序不明、依据不足，导致监督效果不明显；政党建设中，政党特色不鲜明，代表性人物匮乏，导致民主党派作用不明显。具有政治性质的民主党派、无党派人士，并非我国政治生活中的点缀，也决非政党制度中的摆设。在我国社会主义和谐社会建设中，党外人士决不是无可作为，而是大有所为。但是，如果上述问题不解决，就会成为社会不和谐的潜在因素，就会使党外人士的作用大打折扣。笔者认为，权威的制度设计和鲜明的政党特色，是解决上述问题的不二选择。在法治社会，最具有权威性的只有法律。因此只有在法律制度框架下的党外人士政治参与机制，才是最有效的机制；只有有效的机制才能激发党外人士的活力，我国经济社会才能快速、健康、稳定、有序发展。

［1］ 文晓明，王立新.社会主义民主政治运行机制研究［M］.北京：人民出版社，2004.

［2］ 常纪文.完善有中国特色的社会主义民主党派参政议政法制体系［EB/OL］.http://www.iolaw.org.cn.

［3］ 肖巧平.论政治协商程序的完善［J］.湖南师范大学社会科学学报，2010（1）.

［4］ 毛泽东.论十大关系［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/.

［5］ 温家宝.要听真话，只有民主监督才不会政息人亡［EB/OL］.http:/ /news.sina.com.cn/c/2003-09-12/1446740618s.shtml.

［6］ 邓小平.邓小平文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，1989.

［7］ 樊振.民主党派代表性问题研究［G］//周和平.携手共进——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立60周年理论研讨会论文集.南京：河海大学出版社，2010.

［8］ 毛泽东.毛泽东选集：第5卷［M］.北京：人民出版社，1977.