论政府公共性的实现条件与实现形式＊

王同新

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

论政府公共性的实现条件与实现形式＊

王同新

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

实现政府公共性需要一定的条件和形式。政府公共性的实现条件包括软环境即主观条件、硬环境即客观条件两方面,公共理念和公共精神的确立是其主观条件,社会生产力发展水平、权力规制等制度建设、公民社会的培育壮大是其客观条件。政府公共性的实现形式可以采用一定范围、一定程度的社会化和市场化形式,因此可以而且应当多样化,政府不应该也不可能垄断政府公共性的实现形式。

政府公共性;实现条件;实现形式

政府的公共性是指政府作为公共所有物所具有的本质属性,即政府的产生和存在是为了解决公共问题、满足公共需求、维护公共利益和实现公平正义,政府的根本任务就是通过运用公共权力而承担公共责任,向社会全体成员提供公共产品和公共服务,为全社会谋福祉。但自从政府产生之时开始,政府公共性无时不与政府自利性纠缠在一起,政府公共性的实现实际上走的是一条曲折的弯路,经过了政府公共性的产生、失却、扩张、转移的历史演进,目前政府公共性的“实然”与“应然”之间的差距仍然很大。尤其是,作为无产阶级专政的社会主义国家,我国本该具有比资本主义国家更高水平的政府公共性,但由于东方落后国家跨越“卡夫丁峡谷”的特殊经历和社会主义初级阶段的具体国情等原因,我国目前政府公共性的实现程度和水平较之资本主义发达国家还有相当大的差距,这与社会主义国家的称谓和性质很不相称。如何更好地实现政府公共性进而赶超资本主义国家政府公共性水平,不仅是个经济社会问题,更是个严肃的政治问题[1]。因此,围绕如何更好地实现政府公共性,对政府公共性的实现条件与实现形式等方面问题进行研究探讨,具有重要的理论意义和实践意义。

一、政府公共性的实现条件

政府公共性可以分为理念的即软的政府公共性、实体的即硬的政府公共性两方面。理念的政府公共性表现为服务政府、有限政府、责任政府、民主政府、法治政府、优质政府、高效政府、透明政府、廉洁政府等公共理念和公共精神,实体的政府公共性表现为政府向全社会提供公共产品和公共服务。因此,政府公共性的实现条件也可分为软环境即主观条件、硬环境即客观条件两方面。公共理念和公共精神的确立是实现政府公共性的主观条件,社会生产力发展水平、权力规制等制度建设、公民社会的培育壮大是实现政府公共性的客观条件。

(一)主观条件

实现政府公共性的主观条件就是要确立公共理念和公共精神,这不仅是对政府机关及其工作人员的要求,而且是对社会全体公民的要求。对政府机关及其工作人员来说,这是公共行政中实现政府公共性的行政伦理要求。现代政府要切实加强对公务人员从事公共管理的职业道德教育,重点加强权力观、政绩观、服务观、民主观、法治观和廉政观教育,牢固树立服务政府、有限政府、责任政府、民主政府、法治政府、优质政府、高效政府、透明政府、廉洁政府等公共理念,着力培育和强化公务人员的责任意识、服务意识和公共精神。公共精神主要包括民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服务的精神[2],公共精神涉及政府官员的世界观与价值观、信仰与政德。从积极意义上说,它是激励政府主动实现政府公共性的价值追求和精神动力,有利于发挥公务人员的积极性、主动性和创造性,增强工作的责任感、公正感、使命感,提高工作的服务性、回应性和效率性;从消极意义上说,它是保障政府公共性实现的道德规范和伦理要求,是令人敬畏的和不可僭越的道德屏障和心理防线。因此,体现公共精神的行政伦理,是有效防止和克服政府及其工作人员偏离公共性、追求自利性特别是害他害社会的自利性,有力保障和实现依法行政、责任行政、服务行政、高效行政、阳光行政、廉洁行政的内在的、不可或缺的自我约束机制。它与民主宪政的制度安排刚柔并济、双管齐下、相互配合、相得益彰,共同构筑起一道保障实现政府公共性、有效避免政府自利性的道德-制度屏障。

对一般公民来说,确立公共理念和公共精神是对全体公民的公共伦理要求。一方面,公共理念和公共精神是每位公民之为公民所应具备的品质修养和道德情操,也是每个共同体之为共同体所不可缺少的精神粘合剂,是实现社会团结进步、文明和谐的精神纽带。因而,确立公共理念和公共精神是培育和壮大具有公共理性和批判功能的公民社会的基础和前提,是一个成熟的公民社会的灵魂所在,也是促进政府公共性实现的不竭的民间动力。另一方面,公民确立公共理念和公共精神是督促和迫使政府及其公务人员实现政府公共性的有效监督制约因素,公共领域形成的公共意志和公共舆论具有理性的批判功能,因而在实现政府公共性方面对政府构成必要的外部压力,可以为有效预防和克服政府公共性流失筑起一道精神的防火墙。

(二)客观条件

第一,社会生产力发展水平。政府公共性在实体上表现为政府向全社会提供公共产品和公共服务,这里涉及到提供公共产品和公共服务的数量、质量、效益、均等性和方式方法等方面。无论是在数量和质量上,还是在效益和均等性程度上,公共产品及其劳务提供的总体水平最终都取决于当时当地的社会生产力发展水平,政府只能提供与生产力发展水平相适应的公共产品和公共服务。马克思主义认为,物质资料的生产是社会存在和发展的基础,社会发展归根结底是由经济因素决定的,经济发展是社会全面进步的物质基础,也是实现政府公共性的物质基础。由于我国目前还处于社会主义初级阶段,生产力总体水平不高,发展也很不平衡,加之长期以来政府职能存在缺陷和公共性建设失误,致使公共产品和公共服务严重短缺,基本公共服务总体水平低且区域之间、城乡之间差别大,人民日益增长的公共需求与政府公共产品和公共服务供给不足的矛盾尤为突出。这就决定了我国当前必须加快推进政府职能转变。一方面,要毫不动摇地继续坚持以经济建设为中心,增强和壮大政府提供公共产品和公共服务的物质基础。因为发展才是硬道理,发展是解决中国所有问题的关键,当然发展首先是经济发展,所以我们党坚持把发展作为执政兴国的第一要务来抓。另一方面,要在继续加强经济调节和市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,努力构建公共服务型政府,积极向全社会提供充足优质高效的公共产品和公共服务,推进实现基本公共服务的均等化和科学发展、和谐治理。

第二,权力规制等制度建设。由于在政府理论上也存在类似经济学上的所有权与经营权两权分离问题,即政府所有权(主权)属于全体公民,而政府经营权(执行权)则属于行政机关及其工作人员,政府是受人民的委托而由全民选举产生的代表组成的执行机构,这实际上就产生了一种委托与代理矛盾。全体公民通过选举代表来组建政府的目的,就是为了解决公共问题、满足公共需要、实现公共利益、维护公平正义,也就是要让政府出面来为全社会提供那些私人和市场都不愿或不能有效提供的公共产品和公共服务,所以全体公民的政治诉求必然是要求政府维护和实现政府公共性。但是,由于政府机构不是一个抽象物,事实上它是由全体公民选举产生的代表即公务人员组成的,这些公务人员一方面是应然的“公共人”,另一方面是实然的“经济人”和“代理人”,所以政府在为实现公共利益而追求公共性的同时,也有为实现私人利益而追求自利性的可能,政府时刻处于公共性与自利性、公共利益与私人利益的矛盾博弈之中。在阶级社会里,政府事实上往往被某些阶级、阶层或利益集团所豢养,异化为统治阶级和强势集团欺压剥削人民的暴力工具。由此可见,政府作为公共权力机关,其公共性并不会完全由政府自发实现,为避免政府受自利性驱使而在公共政策制定和公共资源权威分配中偏离公共性,必须对公共权力实行规制。目前行之有效的权力规制就是以人民主权为核心的民主宪政制度,具体包括宪法至上、分权制衡、权力规则、运行程序、民主法治、监督制约、公开透明、责任追究以及公民权利和义务、政府权力和边界等制度设计。民主宪政制度虽然不能保证政府公共性真正地完全实现,但在阶级社会里它至少可以做到有效地部分实现,因而是实现政府公共性的必要的制度条件。

第三,公民社会的培育壮大。民主宪政只是从制度层面对权力进行规制,但规制的结果如何最终取决于权力与权力之间、权力与权利之间的利益分配和博弈、力量对比和较量,而宪政制度不过是提供了这种博弈和较量的游戏规则而已。从社会构成看,一个政治社会大体由政府(广义)、市场、公民、公民组织等几大部分构成,而最终可归类划分为政府(广义)与公民社会、政治权力与政治权利、公共领域(公共权力领域)与私人领域(包括如哈贝马斯主张的私人公共领域)二元结构,政府(国家)与公民社会的关系问题是正确理解政府公共性的枢纽。因此从实质上说,宪政制度是政府与公民社会之间互动角力、斗争妥协的结果在国家制度上的反映,而隐藏于制度背后的却是政府与公民社会之间的实力较量。政府公共性的实现虽然离不开民主宪政等制度保障,但它在根本上还是政府与公民社会之间互动制衡的结果,是公众力量和民主政治驱使的结果;政府公共性的实现虽然离不开政府内部的主动自觉,但实现政府公共性的真正动力不在政府内部而在政府外部,公民社会的培育壮大是推动实现政府公共性的根本动力。现当代,随着第三部门的日益成熟而出现了私域公共性的兴起,呈现出政府、企业、公民和社会公共组织多元合作、共同参与公共治理的新格局,标志着公民社会和私人公共领域的成长壮大,推动着政府公共性逐步向社会转移、政府权力不断向社会权利回归。“在一定意义上,国家是促使社会走向成熟前的一个必不可少的阶段。或者说国家是手段,社会是目的。从公共性的角度说,当成熟的公民社会的公共性已经体现出了人类所需要的全部公共性,并克服了国家公共性的消极作用时,国家就成为多余的了。”[3]因此,公民社会推动实现政府公共性的过程,就是政府公共性不断地以至最终完全地向社会转移的过程,就是政府权力不断地以至最终完全地向社会权利回归的过程,未来成熟的公民社会即马克思恩格斯所称的“自由人的联合体”将为实现人类真正完全公共性创造理想的环境条件。

总之,就实现政府公共性的环境条件来说,公共理念和公共精神的确立是精神前提,社会生产力发展水平是物质基础,权力规制等制度建设是制度保障,公民社会的培育壮大是根本动力,四个条件相辅相成、缺一不可。就我国目前来说,由于我国社会主义社会是直接脱胎于半封建半殖民地社会的历史前提,跨越“卡夫丁峡谷”后社会生产力水平低下,封建“官本位”等残余思想根深蒂固,这就使得我国将长期处于社会主义初级阶段。在实现政府公共性的环境条件方面,突出表现在:社会生产力水平不发达、不平衡,公共理念和公共精神比较缺乏和淡薄,权力规制等制度建设还很不完善,公民社会也还处于刚刚发育和逐步成长阶段。初级阶段的基本国情对我国实现政府公共性造成了不利影响和严峻挑战,加之过去一段时间在政府职能转变和公共性建设方面的失误,致使我国政府公共性的实现水平与西方发达资本主义国家相比还有较大差距,严重损害了社会主义的声誉。我们坚信:在中国共产党的正确领导下,坚持以马克思、恩格斯的政府公共性思想为指导,通过推进科学发展和构建公共服务型政府,充分发挥我国社会主义制度的优越性,就一定能够在不远的将来使我国政府公共性的实现水平赶上和超过西方发达资本主义国家!

二、政府公共性的实现形式

政府公共性和政府公共性的实现形式是两个不同层次的概念。政府公共性就是政府作为公共权力机关这种公共物或“公器”而具有的本质属性,也就是政府的公共所有属性,其本质体现在政府所有权的归属上,即政府是属于全体公民公有、公享、公用的政府,政府产生和存在的根本目的就是为全社会谋福利和实现公共利益。但现实的政府公共性即“实然”与理想的政府公共性即“应然”之间总是存在巨大反差,政府公共性到底应该如何真正有效地实现呢?如前所述,实现政府公共性需要各种主客观条件,包括公共理念和公共精神的确立、社会生产力发展水平、权力规制等制度建设、公民社会的培育壮大等。但从根本上来说,政府公共性并不会由于政府自身的自觉而自发实现,它是公众力量和民主政治驱使的结果,是政府与公民、市场、社会之间多元互动的结果。也就是说,解决政府公共性实现问题绝不能限于在政府自身内部找答案,这就涉及到政府公共性的实现形式问题。政府公共性的实现形式是指为实现政府公共性而采取的具体组织形式和运作方式,它的主体可以是多元的、形式可以是多样的,因而可以而且应当多样化,政府不应该垄断、包办政府公共性的实现形式。首先,我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段,生产力水平总体上还不发达,发展又不平衡、多层次,初级阶段的基本国情决定了我国当前政府公共性的实现形式应当多样化。其次,随着社会主义市场经济的发展和人民群众生活水平的提高,我国社会公共需求全方位快速增长,而且人民群众对公共服务需求也日益差异化、层次化、个性化、多样化,单靠有限的政府能力和采取政府包办方式供给已使政府力不从心、难堪重负,当然也很难做到及时有效满足,这就决定了我国当前政府公共性的实现形式应当多样化。再次,一切符合“三个有利于”标准特别是生产力标准的、能够有效促进政府公共性本质实现的组织形式和运作方式都可以大胆采用,包括政府主办承办、政府发包企业承办、政府与市场和第三部门合作承办等多种形式,特别是推行公共服务的社会化和市场化改革,引入市场竞争机制,提高公共服务供给的水平、质量和效益。

但在公共服务的社会化和市场化改革中要区别对待,不能一哄而起。对于基本公共服务,由于它是政府必须向社会全体成员提供的人人平等享受、体现公平正义的公共服务,具有完全的非竞争性与非排他性,所以应该和必须由政府主办承办,不宜和不能实行社会化和市场化运作。而对于混合公共服务,由于它带有满足公共需要与个人需要相交叉的性质,具有一定程度的竞争性与排他性,则可以采用一定范围、一定程度的社会化和市场化形式,充分发挥政府与NGO或非营利组织、企业和公众合作参与公共治理的积极性,以提高公共服务供给的水平、质量和效益。公共服务社会化就是“根据不同公共服务项目的性质和特点,以社会需求为导向,鼓励各种非营利组织和社会公众积极参与兴办公益事业和社会服务,形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局”[4]。党的十七大提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理和公共服务体制建设总体布局,为我们推进公共服务的社会化和市场化改革、实现政府公共性和公共治理指明了方向。

需要强调的是,政府公共性的实现可以采用一定范围、一定程度的社会化和市场化形式,但政府公共性及其实现的责任主体只能是政府,政府必须始终承担起公共责任,决不能借口市场化和社会化改革而推卸政府责任。这就要求政府必须切实加强对市场化和社会化实现形式的规范化监督和管理,确保提供公共产品和公共服务的质量和效益,自觉维护社会公平正义,努力让人民群众满意。

[1] 王同新.找回失落的政府公共性[J].重庆邮电大学学报(社会科学版),2009(4):103-105.

[2] 张成福.论公共行政的“公共精神”——兼对主流公共行政理论及其实践的反思[J].中国行政管理, 1995(5):15-20.

[3] 郑广永.成熟的公民社会:未来公共性的实现形式[J].山西师大学报(社会科学版),2008(5):1-5.

[4] 万军.大力推进政府购买公共服务:公共治理变革之道[J].新视野,2009(6):67-68.

On the Conditions and Forms of Realizing Governmental Publicity

WANG Tong-xin

(Public A dministration College,Fujian Normal University,Fuzhou350007,China)

To realize of governmental publicity needs certain conditions and forms.The realizing conditions include subjective conditions and objective conditions.Establishing common idea and spirit is its subjective conditions. The development of social productive forces,essential rules and regulations of authority,and cultivating citizen society are its objective conditions.In certain range and degree,socialization and market-oriented forms can be adopted,and therefore,the realizing forms can be able to and ought to diversify.The government should not monopolize realizing forms of governmental publicity and it is also impossibe.

governmental publicity;realizing conditions;realizing forms

D035

A

1673-8268(2011)02-0092-04

(编辑:李春英)

10.3969/j.issn.1673-8268.2011.02.017

2011-01-05

王同新(1964-),男,河南固始人,副教授,福建师范大学博士研究生,主要从事马克思主义中国化研究。