张君劢的中央政制构想及其困境初探

余 涛

(华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉 430079)

张君劢的中央政制构想及其困境初探

余 涛

(华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉 430079)

总统制与内阁制一直是近代知识精英孜孜以求又摇摆不定的两种政治选择方案，张君劢厕身其间，取法两者之长，从调和总统、行政院与立法院的关系入手，提出了“修正式之内阁制”的解决之道，然而由于其体制自身的紊乱，注定了这一方案无法有效实施。

张君劢；总统；内阁；行政院；立法院

张君劢早年游学日德，精于法政之学。抗战结束后，国共和谈，中国出现和平曙光。张君劢凭其学识和经历，积极参与国是，在讨论国家政府体制中，提出了不同于国共双方的方案：“修正式之内阁制”，一度获得各方认可。然而由于各种原因，并不能有效的实施。目前学界对于张君劢的中央政制构想方案已有涉及，但未从总统、行政院与立法院的关系及其运作困境进行系统的探讨①相关研究主要有大陆学者张振国.张君劢对中央政制的具体设计简析《国事会议宪草》及《政协宪草》设计的中央政制[J].现代法学,2003,25 (1):145-150.郑大华.重评1946年《中华民国宪法》[J].史学月刊,2003(2).台湾学者薛化元.张君劢与中华民国宪法体制的形成》[C]//近代中国历史人物论文集.台北：近代史研究所，1993:225-266.薛化元.民主宪政与民族主义的辩证发展——张君劢思想研究[M].台北：稻禾出版社，1993.海外学者Roger B.Jeans：Democracy and Socialism in Republican China:The Politics of Zhang Junmai(Carsun Chang)1906–1941[M]、Lanham,MA:Rowman&Littlefield Publishers，1997.。本文拟对这一方案的内容做一梳理，并分析其困境。

一、政治协商会议有关政府体制的争执与张君劢的抉择

1946年1月10日，政协协商会议在重庆召开。中国国民党、中国共产党、民主党派及社会贤达人士济济一堂，共商国是。期间共开会10次，至1月31日结束。会议分成五组进行：政府改组，施政纲领，军事问题，国民大会，宪法草案。宪法草案成为各方争执的焦点，建立什么样的政府体制？在1月19日的宪草讨论会上，中共及民主党派对《五五宪草》提出了诸多修改意见，各方争执不下，后商定《十二项宪草修改原则》。政协十二原则有关政府体制的重要规定有以下几点[1]1092:（1）总统经行政院议决，得依法发布紧急命令，但须于1个月内报告立法院。（2）行政院为国家最高行政机关。行政院长由总统提名,其任命须经立法院同意。行政院对立法院负责。（3）国民大会虚级化，全国人民行使权即为国民大会，在未实行总统普选制以前，总统由中央及省县各级议会合组选举产生。

《十二项宪草修改原则》的大部分，是张君劢以民主同盟的名义提出的，因他曾向共产党解释这些原则，获得后者的了解与合作，亦因他与国民党做过类似的协商，故这些原则终获通过。[2]102这一原则的实质就是国大无形化及一般内阁制设计。3月初，中国国民党六届二中全会召开，通过决议：（1）制定宪法，应以《建国大纲》为最基本之依据。（2）国民大会应为有形组织，用集中开会的方式，行使《建国大纲》所规定的职权。其召集次数应酌予增加。（3）立法院对行政院不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权。[3]

张君劢参与宪草审议委员会，鉴于各方所提议案千头万绪。张君劢认为政协十二项原则就像十二条线一样，而一部宪法就如同一件刺绣品一般，如果这些线没有织在一起，“就根本说不出这部宪法看起来会像什么样子”。所以，他未与其他人商议就自己拟了一份宪草，并未期望得到会议接受。[2]191张君劢得到当时国民党首席代表孙科的支持与中共首席代表周恩来的认可，遂执笔草拟了一项草案，这份草案经会议决定作为大会讨论的基本文件。[4]

从《十二项宪草修改原则》、《政协宪草》到《中华民国宪法》，在制宪的过程中，张君劢厕身其间，以中国的汉密尔顿自许，拿出了自己的宪改方案，提出“修正式之内阁制”的政府体制。[5]“就当时的时空环境来看，以张氏个人（乃至民主社会党）所拥有的微少现实政治力量，能够掌握时势的流向，迫使当时主控制宪大业的中国国民党，在宪政体制的设计上，作出基本原则的让步，来完成中华民国的制宪，实属不易。……对一个始终在野的政治人物而言，毋宁是个异数。”[6]以下即是对这一方案的内容及实施困境作初步探讨。

二、修正式内阁制的内容

张君劢的内阁制构想，主要体现在总统、行政院及立法院三个方面。

（一）总统权限

民国初年，实施总统制，后袁世凯上台，革命党人为遏制袁氏滥权改其为内阁制，却肇启了“因人立制”恶例。自此，总统的定位成为一个令人棘手的问题。

《五五宪草》中之行政制度，可说是行政权集中于总统一人之手。虽然第55条规定:“行政院为行使行政权之最高机关。”[7]但行政院各部长官由总统任免。同时院长及各部会长官又专对总统一人负责,照“五五宪草”行政权之规定，仅以总统一人为主体，行政院长及各部长官，依总统之“好恶或留或去”[8]56。张君劢反对总统一人独揽行政大权，那么如何定位中国的总统职权呢？张君劢认为，当时美国的经验仅可参考，他进一步指出，不但美国的总统制不适宜中国，法国的内阁制亦不可行，其实张君劢这个设计，使总统变成了一个有权无责的政治人物。这是张君劢在与国民党代表的折中之中，并立于对现实的考虑，而接受总统权力有扩张空间的妥协结果[9]。张君劢对于总统与行政院院长的关系，除了一再肯定总统的用人权之后，也认为总统可以指挥行政院院长的施政方向，但是，行政院院长是“承总统之命”综理国政，张氏反对总统越过行政院院长直接指挥各部会的情形[6]262。

（二）行政院

行政首长、即行政院院长的权限设计，是立宪过程的又一难点。政治协商会议宪草修改原则为什么采用“责任内阁制”？张君劢分析如下：（1）《五五宪草》虽规定“总统对国民大会负责”，然而“国民大会既不能讨论预算，又不能议决法律，可说国民大会对于行政无一毫监督之权；就是年年开会，也够不上说监督。”[8]56（2）当时行政院中央各部部长，“绝对”不是决策之人；因为部长之上，有院长，有国民政府主席。换言之，他们是属员，而不是决策者。属员式的部长无法适用于今后宪法时代。（3）宪草修改原则之所以“总统召集各院长会商不必明文规定”，就是有权的人，就要负责任，决策与执行是应该合并在一处，不能分开。因此“行政院并不与其他四院再构成所谓国民政府，简单的说，行政院就是政府。”[10]（4）不信任投票，只用之于行政院全体”，这无非是限制不信任投票之使用，以免阁潮发生。后来国民党六届二中全会对不信任投票不满，要求宪法小组修改，经多次折冲，放弃了不信任投票制度，但并不是放弃了责任政府制度。[8]68−69没有了不信任投票制度的内阁制，是一种修正的内阁制，与英国典型的内阁制是不同的。

张君劢认为，英国的内阁制不能照搬。因为英国内阁制有三个特点，且三个特点背后有一种“基础的事实”，中国都不具备。三特点为：（1）行政与立法关系密切，就是内阁阁员必同时是国会议员，所以政府的方针极容易在国会里通过。（2）内阁的纯一性，其阁员必出同一政党，其政见必须大致相同。（3）内阁的连带责任，即内阁之共同进退。“基础的事实”，就是英国国会中，除去短期的例会外，是两党对立的。在朝为多数党，在野为少数党，所以内阁比较稳固。[8]63−64他认为，英国实行内阁制有特殊历史背景与政治生态，中国并不具备。“我们只有各政党长期合作，保持联合性质的政府，才能走上和平建国的大道”。[11]

那么内阁具体怎么定位？张君劢的方针是建立一个“总统有权，内阁有责”的政治运作模式，即采择责任内阁制之精神，行政院就是政府，与其它四院分开，作为国家最高行政机关；行政院长由总统提名，经立法院同意后获任；行政院各部会首长及不管部的政务委员，由行政院院长提请总统任命；总统依法公布法律、发布命令，须经行政院长之副署，或行政院长与有关部会首长之副署；行政院对立法院负责：（1）行政院有向立法院提出施政报告的责任，立法委员有向行政院及其各部会质询之权；（2）立法院对于行政院的重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更，行政院对于立法院的决议得经总统的核可，可以移请立法院复议，复议时如经出席立法委员三分之二维持原来的决议，对于该决议，行政院院长应予接受或辞职；（3）行政院对于立法院通过的法律案、预算案及修约案，如果认为该案窒碍难行时，得经总统的核可，于该案送达行政院十日内，移请立法院复议，复议时如经出席立法委员三分之二维持原案，对于该案，行政院院长应予执行或辞职。这种副署制度、责任制度符合若干责任内阁制度的特质，与《五权宪法》中行政院与立法院同为治权机关有质的区别。张君劢的修正方法如下：（1）不必采用英美式的内阁制，各部长同时为国会议员。（2）没有要求行政院须负联带责任。第三、放弃不信任投票制度。（3）所谓移请政府变更政策的决议，或立法院通过的法律案，总统可以移请立法院复议，然须有出席立法委员2/3使得变更或维持原议。[8]70张君劢天真的认为这种设计，可使行政院保持稳定，阁潮不至发生。

（三）立法院

国会从民元开始就存在，但总统复议权的存在，使国会功能不彰，最终沦为当政者的橡皮图章，遭到非议。国民政府北伐后，进入训政时期，《五权宪法》被奉为政府制宪的圭臬，立法院为治权机关，权限大为缩水。到了“五五宪草”，以总统制为制度方向，总统被规定向国民大会负责。到了政治协商会议通过的十二项修改原则，才终于将立法院职权定为国会，形成行政院必须向立法院负责的规定。

张君劢提出，将来总统由人民直选，全体人民即是国民大会，张君劢所创议的国民大会，既是总统选举机关，亦是训练人民行使职权的机关，并不涉入实际的政治运作，目标是由有形国大到无形国大，其“角色与功能已有结构性的改变，在本质上已经不在是控制五权的政权机关，倾向成为选举总统、副总统的准选举人团而已”。[6]265当然，这也表现出张君劢的良苦用心及其对西方宪政制度的洞悉。质言之，西方政治学，恒以选民行使选举权时，名之曰“选举团”或“选民团体”（Electorate），此种团体，并非有形组织。无形国大之议，并非无的放矢，而是确有所据之论。[12]以上无形国大之议，实有其来自。张君劢早在1922年起草上海“国是会议宪法草案”时，即曾拟由地方议会联合组织大总统选举会，并先经地方法团推荐总统候选人，以达到选举权散之于全国，以使“总统之选举，有民意左右其间”，而防少数政客拨弄其间，这是张君劢参酌美国政治习惯而变通的结果。[13]张君劢这种主张，引起了国民党内保守派的强烈反弹及蒋介石的不满，国民大会终于有形化，但职权大减，除选举、罢免总统及修宪外，不得有任何权力，以此改变了经由《训政时期约法》所延续的“总统率行政院向国民大会负责”的规定。

相对于国民大会职权的缩小，立法院的职权得以大幅提升，成了实质上的国会，“立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举之，其职权约等于各民主国家之议会。”[8]74因此，实质上，张君劢是推翻了《五五宪草》的根本制度设计，淡化了国民大会对宪政运作的影响力，并在政治协商会议形成的《五五宪草》十二项修改原则中明订行政院应向立法院负责，确立了立法院的国会地位，如立法院对行政全体不信任时，行政院或辞职或提请总统解散立法院，但同一行政院院长不得再提请解散立法院。

三、修正式内阁制实施的困境

由1946年12月25日制宪国民大会三读通过的《中华民国宪法》，是基于张君劢主拟的“政协宪草”的产物，表现出“总统制或内阁制折衷或混合制”的精神，被张君劢称之为“修正式之内阁制”。这种混合制的设计，与《五五宪草》中总统制的设计大不相同。这样总统有权，院长有责。况且多党合作，故阁员不必为议员，而可宜于选择。此种制度，张君劢称之为“第三条路”，亦即在内阁制与总统制之间的第三种制度，张君劢认为，这种取法西方而加以创造的政府体制，是一种修正式之内阁制。

国民党作为当时的执政党，基于孙中山遗教及《五五宪草》，反对将总统虚化的做法。张君劢基于当时政治力与法理的现实，同意行政院院长的任命由总统提出，以及立法委员不得兼任行政官员，以扩大总统用人权，使总统具有了组阁权。最终在宪政实践上，总统成为真正具有实权的最高统治者。其二，行政与立法的关系没有厘清，张君劢基于行政向立法负责的运作模式，有可能重蹈民初政府无能、议会万能的覆辙，则对倒阁权定有很高的程序性门槛，并赋予总统拥有决定是否倒阁的协调权。张君劢的本意是想造成一种“总统有权，内阁有责”的体制，这就让人不解，既然是修正式的内阁制，再修正也是内阁制为主，然总统有组阁权和协调权，又不承担行政责任，这种有权无责的现象，是不合情理的，在施行的过程中也会出现问题。“实际上，总统因焉权力增强不已，而责任竟未随之提升；相对的，相当于内阁总理之行政院长，权力日益受限萎缩，而责任竟未随之减少。于是乎宪法之规定与宪政之实施，就不明确地浮游变动于内阁制与总统制之间，制度之解读判定亦系乎党政实际领导者所居之职位；紊乱至于极点。”[14]按法理来讲，立法院是选举产生的民意机构，其正当性应该较行政院强固，然立法院丧失了不信任投票权，以及对于行政院经总统核可所提出的复议，立法院需要有出席委员三分之二的多数才能加以有效的反对，即使这样，行政院院长对复议结果仍不须辞职，行政与立法孰轻孰重，昭然若揭，这样的立法院不就成了橡皮图章了吗？总之，体制设计的紊乱使张君劢的中央行政体制的设计无法有效实施。

张君劢起草宪法时所处的时空环境，一方是携抗战余威而得到国际承认，且在国内居于统治地位的国民党，另一方是在抗战中日益壮大，与战前实力不可同日而语的共产党。而且张君劢基于欧美及民国以来的宪政实践，使其断定总统制内阁制都不符合中国的政治实际。他采择欧美，检视中国，提出来“修正式之内阁制”的改革之道。然体制再完美，也难免有空隙可钻。后来，国民政府又制颁实施《动员戡乱时期临时条款》，并一再增修宪法条文，使近似内阁制之宪政体制日渐变质：立法向行政倾斜，行政向总统或元首倾斜，直至出现袁世凯或蒋介石式的个人独裁。在近代中国，政治文化转型之路是漫长的，特有的历史和国情使任何一项貌似完美的制度设计，充满了难以确定的变数。

[1]夏新华,胡旭晟.近代中国宪政历程:史料荟萃[M].北京：中国政法大学出版社，2004:1092.

[2]张君劢.张君劢著作集I—中国第三势力[C].台北：稻乡出版社,2005:153.

[3]陈茹玄.中国宪法史[M].上海:世界书局,1947:255.

[4]张君劢.中国新宪法起草经过[J].再生周刊,1948(220):3-5.

[5]纪文勋.现代中国的思想冲突—民主主义与权威主义[M].程农、许剑波,译.太原:山西人民出版社,1989:142.

[6]薛化元.张君劢与中华民国宪法体制的形成[C]//近代中国历史人物论文集.台北:中央研究院近代史研究所，1993:266.

[7]张君劢.中华民国宪法草案（国是会议国宪草议委员会）第39、44、46条[C]//宪政之道.北京:清华大学出版社，2006:119.

[8]张君劢.中华民国民主宪法十讲一册[M].上海：商务印书馆,1948.

[9]薛化元.民主宪政与民族主义的辩证发展—张君劢思想研究[M].台北:稻禾出版社,1993.

[10]国民大会秘书处编印.国民大会实录[M].1946:279-280.

[11]张君劢.政治协商会议修改五五宪草的原则[J].再生,1946（105）：2-5.

[12]涂浩如.民社党党魁张君劢先生与我国宪法之制定[C]//张君劢先生百龄冥诞纪念文集.台北：中国民主社会党中央总部,1986:178.

[13]张君劢.国宪议[C]//宪政之道.北京：清华大学出版社，2006:61.

[14]李鸿禧.建立健全之政府体制[J].新世纪智库论坛，2007（40）：75-76.

Analysis of the idea cabinet system of Zhang Jun-mai and the plight of operation

YU Tao

(Institute of Modern History of China,Huazhong Normal University,Wuhan 430079,China)

The presidential and cabinet system have been two political options the modern intellectual elite sought but wavered.Zhang Jun-mai proposed the solution of”Revised Cabinet System”by reconciling the relationship of the president,the Executive Yuan and the Legislative Yuan.But owing to the disorder of system itself,destined to the effective implementation of this program.

Zhang Jun-mai;president;cabinet;the Executive Yuan;the Legislative Yuan

K266.9

A

1008-2395(2011)05-0029-04

2011-06-23

余涛（1978—），男，讲师，华中师范大学中国近代史研究所博士研究生,主要从事中国近代史研究。