美国非营利组织的运作管理及其启示

黄亚惠

(闽北职业技术学院,福建 南平 353000)

美国非营利组织的运作管理及其启示

黄亚惠

(闽北职业技术学院,福建 南平 353000)

美国的非营利组织在美国社会的文化教育、技术进步、医疗保健、市场监督、环境保护等方方面面发挥作用，在整个国家经济发展和社会保障中占据着非常重要的位置。考察美国的非营利组织的发展与管理，从中吸取有益的经验做法，有助于加快中国非营利组织的健康发展。

美国;非营利组织;作用;启示

美国的非营利组织在美国社会的公共管理结构中数量巨大，种类繁多，在美国社会的文化教育、技术进步、医疗保健、市场监督、环境保护等方方面面发挥作用，在整个国家经济发展和社会保障中占据着非常重要的位置，是美国社会组织结构中至关重要的组成部分，成为政府公共管理直接有效的补充方式。

一、非营利组织的基本特征

美国非营利组织通常具有以下特征：

(一)非营利性。与企业不同，非营利组织追求的目标不是利润的最大化。与政府不同，它计算成本。事实上，它是不以追求利润为经营目的、计算成本、具有自我维持的经济实力、提供社会公共利益和公共服务的自愿性组织。虽然非营利组织可以有收支的差额，但从经营的本质上说，它追求的不是微观的经济效益，而是宏观的社会效益。

（二）民间自愿的组织性。非营利组织是民间自愿组织起来的一种具有维护某一共同利益追求的、有组织的社会共同体。它具有民间性、自愿性和组织性的明显特征。按照联合国产业分类体系的划分，非营利组织分为文化与休闲、教育与研究、卫生与社会服务、环境发展与住房、慈善中介、志愿者服务、商会、专业协会、行业协会、工会、国际活动与组织、宗教活动与组织等等。它们介于政府与企事业之间，具有很强的公益性和社会性，是一群志愿者在自愿的基础上，以为本组织成员服务为直接目标，依据约定的内部制约和管理制度形成的有序的组织行为。

（三）独立自主的自律管理性。在美国，非营利组织处于市场机制下的非物质生产领域动作，介于政府与企业之间，竞争机制依然发挥极大的作用。自律管理成为非营利组织生存的必然。自律既是对自愿者管理的手段，也是非营利组织自身发展壮大的需要。以行业协会为例，行业协会对于本行业的从业企业、从业人员的资质进行严格管理，制定严格的行业规范，明确游戏规则，对违规行为处置，对业内纠纷协调裁判、制定技术标准，保护会员权益等等，通过自律，保护和发展共同利益，进而完善自身的实力和对政府实施公共服务与公共管理的强大补充和有力支持。

二、非营利组织的作用

非营利组织的作用以及作用发挥的好坏大小，基于政府社会管理与社会服务的理论与定位。

美国是典型的大社会小政府架构。在相对完善的法律框架和相对健全的社会信任体制环境下，公共管理与社会服务主题趋于多元化、管理模式双向互动，非营利组织不仅应运而生，而且作用得以充分发挥。其自律性和利益制衡性有效补充政府公共管理中的不足，其准公共产品服务的提供，有效弥补政府在提供个性化服务的失灵以及市场规律在公共领域的失灵。[1]

归纳起来，美国非营利组织的作用集中体现在以下几个主要方面：

（一）维护市场秩序，发挥市场监督的作用。非营利组织独特的自律性和自发的利益协调平衡机制，使之成为市场机制下的秩序维护者和协调仲裁。基于这一特征，非营利组织具有了直接参与市场监督、维护市场秩序的辅助政府管理职能。如行业自律性组织、商会、以及专业协会，在市场秩序维护、从业规范制定、标准制定以及利益冲突协调方面起非常积极的作用。

（二）弥补政府提供服务的空缺与不足，缓解政府财政压力与工作负荷。非营利组织在文化与休闲、教育与研究、卫生与环境、社会中介服务、法律帮助与推促、慈善中介、志愿行为等各个方面充分弥补了政府提供公共管理与公共服务的不足，合理引入了市场机制，有效减少财政投入，减轻政府工作压力，拓宽公共服务的空间和渠道。[2]

（三）校正政府在公共管理与公共服务政策制定的可能偏差。非营利机构是民间自愿形成的有组织的团体，是一方利益的集中代表。在政府制定公共政策时，必然会代表利益团体，积极发表意见，干预政策制定。各个利益集团的早期政策制定和参与为政策的系统性、协调性和可操作性提供了基础。

（四）维持公众心态平和，为政府提供更大的回旋空间。非营利组织通常不提供物质产品，而是从政府公共服务中接手部分公共产品与服务的提供，向社会提供广大的精神产品即知识形态的产品以及劳务，并具有一定的生产性。科学、教育、文化、卫生、宗教领域的各种非营利组织可以弥补政府力量的不足，对于提高人民的科学文化水平、素质修养、身心健康发挥着积极的作用。此外，非营利组织的直接参与，使政府可以从容的退出运动员的身份，进入裁判的角色，督促社会和市场的各个角色完成自己的任务，并有效实施协调及仲裁。

三、我国非营利性组织的现状

应当说我国非营利组织的数量是庞大的。之所以庞大是将事业单位、社团组织合并成理解为我国的非营利性组织。事业单位是我国特有的名词，虽表述不同，但其基本职责、特征与西方国家定义的非营利组织多有相似之处。

我国通常意义的事业单位，由国家财政统一支付，提供公共服务，不以营利为目的，具有很强的社会性、公益性，多实施政府管理模式。在建立市场经济体制的进程中，事业单位发生了很大的变化。一些事业单位逐步由社会公益性转向营业性、开放性，经营目的也在悄悄的发生变化。事业单位按事业法人注册的惯例开始打破。很多事业单位开始按企业注册，并按企业财政规则及会计准则进行财务控制与管理。实践中，政企不分、政事不分、事企不分的状况时有发生。

尽管在定义上有偏差，我国通常意义的事业单位、社团组织在社会组织管理三位一体的体系架构中扮演的角色以及发挥的作用和西方意义上的政府、企业、非营利组织三位一体是一致的。从最佳的社会组织管理体制架构角度分析，我们和美国的做法差异在以下几点：

（一）政府控制力强。管理立体化，扁平化程度不够，财政对于事业单位、社团组织的投入大。事业单位及社团组织对政府工作的配合能力强，但市场化运作、竞争机制引入不够。在有效发挥事业单位、社团组织弥补和扩大政府公共管理与公共服务职能上，在减少政府财政支出、减轻政府工作负荷作用发挥上不尽人意。[3]

（二）非营利组织的非营利性在市场化机制后很难给予保障。不以营利为目的、具有非营利自我维持实力是非营利组织的基本特点，其保障首先源于资财来源的多样化、以及独立经营的空间和能力。我国事业单位和社团组织长期以来依赖性强，而可以使其摆脱依赖性的市场竞争尚不健全，竞争和发展环境尚不成熟，因此改革举步艰难。

（三）信任悖论。非营利组织介于市场和政府之间，其生存与发展在很大意义上取决与各方的委托、信任与授予。在我国，政府、非营利组织、企业之间存在相互信任的危机，经验、能力、人才的不足，使非营利组织不能获取政府的充分信任，对于政府和企业职能应有的互相作用也就无法有效发挥。

四、美国非营利组织的发展经验给我们的启示

美国在非营利组织管理上的成功经验，对我们制订有关政策法规，加强和改善对非营利组织的管理,有一定的启示。

(一)政府不能放松对非营利组织的管理

美国政府从未放松对非营利组织的管理，其管理的主要特征如下：1、政府管理为主，社会监督为辅；2、政府管理的主要内容是法律建设和行政监控；3、政府管理的目标是维护国家利益和社会发展；4、政府管理由多部门组成，权力合理分配、相互制约；5、政府管理的各项措施具体，手段先进。实践表明，政府强有力的管理，是非营利组织发展的根本。

（二）把握和处理好非营利组织的非营利性质

美国非营利组织的资金来源大致有三个渠道，一是自主经营收入，二是社会捐赠和资助，三是政府的项目资助。其中自主经营收入是资金来源的主要渠道，问题的关键在于对盈利的资金如何管理。美国的做法是：1、明确非营利组织的财产所有权归社会所有，个人不得侵占；2、非营利组织可以开展与宗旨一致的经营活动，但全部所得必须用于与宗旨相关的事业或捐献给社区慈善事业，任何人不得分红；3、机构终止后，剩余财产转移给同类机构，个人不得瓜分。这些做法较好地规范了非营利组织的经营活动，保证了非营利组织的非营利性质。

(三）政府应给予非营利组织财政和税收减免支持

美国对非营利组织采取了“放水养鱼”的办法，给予非营利组织必要的财政资助和税收减免。[4]美国政府直接和间接地支持非营利组织，包括：1、提供有利的法律和规制框架；2、通过税收激励办法，鼓励公民个人向非营利组织捐款；3、通过提供政府赠款和合同，向非营利组织提供直接财务支持；4、通过对使用非营利组织服务的个人进行补贴和税收优惠，间接地从财务上帮助非营利组织。

（四）促进非营利组织自律机制的形成

自律管理是非营利组织管理走向成熟的标志。美国非营利组织自律机制的形成得益于三个方面，一是法律明晰、具体、可依；二是社会行为的规范和舆论的监督带动了非营利组织的自律;三是同业组织促进了非营利组织的自律。

五、我国非营利组织的改革措施及建议[5]

（一）政企分开，理顺政府与非营利组织的关系

在促进非营利组织发展的过程中，非营利组织与政府的关系和各自的职责需进一步加以确定，这是政府职能创新，建立“小政府、大社会”的需要。培育和发展非营利组织，需要良好的环境和规范的政府行为相配合。政府要理顺管理体制，实现从部门到社会的转变、从参与者到指导者的转变、从行政干预到市场导向的转变。

（二）依法管理，规范非营利组织发展

我国非营利组织充分发挥作用应当建立在法律逐步健全，社会信任机制逐步完善以及监督制约机制逐步形成的基础上。对于非营利组织，政府也要依法管理，并制定相关的法律法规，使非营利组织的管理早日走上法制化轨道，依法推进非营利组织的发展。

（三）鼓励发展，提高非营利组织的自主性

政府要为非营利组织的发展创造条件，让非营利组织参与公共事务的管理。可以根据不同非营利组织的特点，采用不同的扶持政策，通过一定的政策进行引导，使各种非营利组织的发展有一个良好的政策和体制环境。

总之，我国目前处于转轨的过渡期，存在问题是正常的，交付学费也是必须的。成长壮大需要时间和耐心。探索我国非营利组织的进一步改革与发展，对有效弥补政府公共管理与公共服务职能的不足与空缺，充分发挥市场的监管水平具有十分重要的现实意义和历史意义。非营利组织的发展壮大可以极大促进政府管理与公共产品提供的水平、质量与数量。

[1][美]罗伯特.沃森著,彭彩霞等译.美国最有效的组织[M].中信出版社,2002.

[2]黄伟.浅析我国非营利性组织存在的问题和对策[J].法制与社会，2008(8):240-241.

[3]唐卓.非营利性组织及其在社会发展中的作用和存在的问题[J].宁夏党校学报,2010(6):91-94.

[4]孟伟.美国NGO组织发展的经验与借鉴 [J].特区实践与理论,2009(3):43-46.

[5]胡艳霞.我国非营利组织发展中的问题与对策[J].合作经济与科技,2008(6):52-54.

The Management of Nonprofit Organization in American and Its Inspiration

HUANG Yahui

(Minbei Vocational College,Nanping,Fujian 353000)

This paper introduces relatively the management of Nonprofit Organization in American.Nonprofit Organization has active functions in promoting social autonomy and harmonizing her relations with the government and its people.In addition,the author gives us some references for developing Nonprofit Organization in China.

American;NonprofitOrganization;functions;inspiration

C916

A

1674－2109(2011)04－0054－04

2011-07-24

黄亚惠((1961-)女,汉族,副教授,主要研究方向:英语语言教学、政府公共管理、教育管理。