社区民警绩效评估机制中的“顾客导向”初探

2011-08-15王苏醒

铁道警察学院学报 2011年5期

王苏醒

(南京森林警察学院治安系，江苏南京210046)

20世纪七八十年代以来由英国等西方国家掀起的名为“新公共管理”的改革浪潮，提出许多创新理念对传统官僚制政府进行再造和重塑。政府管理创新对传统政府绩效评估方式提出变革的要求，“顾客导向”政府绩效评估理念正是此种要求下的新探索。当前，以顾客为导向开展政府绩效评估，不但是西方国家行政改革的主要特点和发展趋势之一，也是我国建立科学政府绩效评估体系的基本途径。本文以“顾客导向”理念作为分析视角，对社区民警绩效评估进行分析。

一、政府绩效评估的“顾客导向”理念产生的背景和内涵分析

政府绩效评估的“顾客导向”理念源于20世纪七八十年代西方国家兴起的新公共管理运动。新公共管理的改革浪潮给诸多国家的行政改革带来契机，它不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而且是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革［1］。新公共管理改革浪潮使发达国家逐渐实现从传统的生产者导向社会向顾客导向的社会嬗变。“顾客导向”政府绩效评估理念正是此种嬗变下的新探索。

美国行政学者拉塞尔·M.林登认为，顾客导向社会的兴起是以选择机会的日益增长为特征的，顾客开始追求个性化的选择［2］。因此，“顾客导向”是指“组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标”［3］。顾客导向体现为以公民为中心，要求政府“站在顾客立场思考”，把顾客看作最宝贵的资源，通过直接与顾客互动，了解顾客需求，针对顾客需求生产和供给公共产品和公共服务，为顾客创造利益和价值，并尽可能地减少顾客成本，通过多元化、便捷化公共产品和服务的提供，获取顾客的最大满意度，并以顾客满意为政府绩效的终极标准，评估过程有公民的广泛参与等。

二、“顾客导向”理念下社区民警绩效评估机制的提出与现实价值

(一)“顾客导向”理念下社区警务战略的提出与社区民警绩效评估机制的转变

20世纪20年代至50年代，汽车、车载无线电台和电话这三项科技成果在警务工作中的应用和普及，使警务工作以快速反应机制与模式为取向。但与此同时，警察对技术的过度依赖以及专业化的倾向，造成警察在许多社区内处于一种孤立无援的状态，这种孤立随着60年代城市问题的大量涌现而变得更加明显，民众与警方之间矛盾加剧，造成民众对警方的“信心危机”。为此，警方不得不对单纯追求警务现代化和专业化的警务机制进行反思，试图改变已恶化的警民关系及以案件为中心的被动反应式警务，使警察回归社区，依靠公众，预防犯罪，重塑警民关系。

社区警务战略正是在这种背景下提出的新型警务战略和工作模式。社区警务战略就是以社区为导向，即以社区的治安需求为导向开展警务工作。所以，社区警务是指存在于警方与社区的一种旨在共同发现和解决治安问题的相互作用的过程。警方与社区公众通过相互参与、双向互动的方式结合为一体，共同担负起预防和控制犯罪的责任［4］。社区警务的提出与以顾客导向的社会发展转变相一致，即积极追求顾客的支持与参与，最大化满足顾客及时且多变的需求。

“顾客导向”的社区民警绩效评估理念正是此种要求下的新探索。社区民警绩效评估机制主要包括主体机制、标准机制、程序机制及评估结果运用机制等四部分。以顾客为导向的社区民警绩效评估机制要求评估必须有作为外部顾客的社会公众的参与，将公众的满意度作为评估社区民警工作的终极指标，进一步做到警务公开，不断培育公众的顾客意识，并积极回应顾客的需求。

(二)“顾客导向”理念在社区民警绩效评估中的现实价值

新公共管理理论及其实践促使“政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。公众成为了政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客”［5］。在这种关系基本定位的前提下，政府绩效评估强调政府管理活动必须以顾客的需要为导向，强调政府是公共服务的供给者，应增强对公众需求的回应力，重视管理活动的产出、效率与质量，倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行［6］。因而，以顾客为导向就成为社区民警绩效评估的基本理念。

在此种理念下，首先，对于公安机关及社区民警来说，它的现实价值体现在:第一，有利于公安机关树立民众本位和服务行政的观念，有利于强化社区民警的公共责任感;第二，有利于加强外部监督，为社区民警合法、合理以及高效开展工作奠定基础;第三，有利于促进警务公开，提高警务工作的透明度;第四，有利于保障社区民警自身的合法权益，调动其工作的积极性。其次，对于社会公众来说，它的现实价值体现在:第一，有利于培育公民精神，调动公民参与的积极性;第二，有利于加强警民沟通，改善警民关系，重塑民众对警察的信任;第三，有利于提高群众的满意度，满足公众多元化产品及需求的供给。

总之，“顾客导向”真正体现了“以人为本”的要求，它促使公安机关及社区民警前所未有地关注公众的需求和满意度，“以人为本”、“服务政府”正逐渐内化为社区民警日常工作开展和绩效评估的指导理念。

三、“顾客导向”理念下社区民警的绩效评估机制的实施

建立和实行社区民警绩效考核制度，是新时期管理和激活社区民警队伍的一种有效措施。当代政府改革的一个重要原则是强调“结果为本”，强调政府对公民需求的回应、政府治理给社会带来的实际作用，从注重投入、程序和法律转向依靠产出测评和绩效目标［7］。社区民警的绩效评估机制主要包括绩效评估主体机制、指标机制、程序机制及结果运用机制等四部分。结合“顾客导向”机制，笔者发现，社区民警绩效评估机制的价值取向和实践操作都与之相吻合。

(一)社区民警绩效评估主体采取内外相结合的原则，并日趋重视外部顾客

根据“顾客导向”理论，政府部门的顾客分为外部顾客与内部顾客［8］。因此，社区警务战略考核主体分为内部主体和外部主体两大类。

内部评估主体包括社区民警本人和上级领导。公安机关内部自我评估的优势无疑是明显的，但其缺陷也是不言而喻的。因此，外部评估主体的引入就十分必要了。外部主体主要是社会公众。评估主体的社会化、多元化，是当今世界政府绩效评估的重要趋势。公众是否满意应该成为政府绩效评判的终极标准，缺少这一砝码，政府部门的绩效评估怎么都难以让人放心和满意。公众可以以社会主人和政府服务对象的角色对政府绩效提出要求，督促政府机构对自己的开支负责、对行动和承诺负责。因此，外部评估主体，是目前学者投入更多注意力的方向。

然而，社会公众往往只从自身利益出发，对短期内或直接与自身利益相关的政策或部门较为关注，其评估不能从全局考虑社会利益或国家利益，容易产生短视行为。因此，有学者提出引入独立的第三方组织作为外部主体的另一构成部分。这类评价组织具有的独立、中立、客观、科学的特征，往往由专家型、专业型人员所组成。组织形态也有所不同，有的经依法许可登记设立，具有法人资格;有的则附设在高校等智力密集型单位。这类组织从客观性指标和主观性指标两个方面进行评估，可以在一定程度上弥补社会公众评估所带来的不足。

总之，“顾客导向”理念下的社区民警绩效评估机制要求做到评估内部主体和外部主体的有效结合，忽视任何一方，都可能最终导致警务工作的畸形开展。当前，多地都将评估主体中的顾客理念运用到实践中，如南昌警方的“民调评警”、焦作孟州警方开展的民警述职述廉、群众集中开展评议的“社区民警两述一评”、首都社区民警述职述廉百姓“考官”等活动，在社区民警评估过程中，积极推动社会公众的参与，充分体现了公安机关对社区外部顾客的重视与尊重，取得了良好的效果。

(二)社区民警的绩效评估指标更加重视外部顾客的满意度

“顾客导向”追求顾客满意度的最大化，而顾客是否满意，需要对绩效进行测评。诚然，不同地方的基层公安机关应该具有关于其绩效的不同要求，但是对于任何一个基层公安机关的绩效都应该遵循这样的评价原则，即社区民警工作的开展和效果是否得到了最大多数人民群众的认可和赞同。通过人民群众对社区民警绩效认可和赞同的评价机制，可以非常客观地对基层警务绩效作出公正合理的评价。社区警务考核指标的制定主要围绕社区民警五大职责展开，除了对人口管理、信息收集、治安秩序维护等工作绩效进行考核外，其中还包括为民服务工作，此项内容主要是通过测评群众满意度等进行。如邵阳市双清区开展的社区干部队伍和社区民警满意度测评、浙江警方开展的全省“十个老百姓满意社区警务室和社区民警”测评等活动，都体现了人民群众满意度作为重要的评价指标，已经被各地基层单位在实践操作中加以重视和运用。

(三)社区民警的绩效评估程序机制实现由“封闭”向“公开”的转变

“政务公开是现代民主国家政府的一项基本原则，阳光下的政府将迫使政府把自己的所作所为公之于众”［9］。公众了解、掌握行政信息，是其参与绩效评估、维护自身合法权益的重要前提。而我国传统的政府绩效评估程序带有很大的封闭性、神秘性，政府政策、法规、程序等行政信息很少对外公布，政府和公众之间存在严重的信息不对称问题。“顾客导向”则让社区民警直面公众，促进了评估程序的公开，促使社区警务工作逐渐从封闭走向公开。近年来，基层公安机关在警务公开建设上，已经迈出了坚实的一步。如浙江警方开展的“走进派出所，警营一日行”活动，株洲市公安局围绕群众满意做文章不断深化警务公开工作，绩效考核中社区民警述职述廉，也体现了警务公开的理念。

(四)建立奖惩制及回应制，实现社区民警的绩效评估结果的有效运用

首先，社区民警绩效评估建立了激励及责任追究机制，进一步激发社区民警工作的积极性。“顾客导向”一再通过内外部顾客之间的关系，论证内部顾客也是“上帝”［10］的观念。内部顾客即社区民警作为开展社区警务工作的主导，其“上帝”地位不容置疑。社区民警绩效评估通过建立激励、约束机制，激发社区民警自觉提高服务品质。为此，地方也普遍运用奖惩机制，如首都警方对社区公众进行测评后，派出所首先会对满意率进行统计，如果居民对社区民警普遍不满意，民警不但不能评优晋级，甚至还要撤换岗位。首都警方的做法，将考核结果和社区民警的切身利益结合起来，在对社区民警约束的同时，更重要的是实现了对社区民警工作积极性和责任感的调动及培养。

其次，社区警务也要求及时建立回应机制，结合顾客的意见和建议，对社区民警的现有工作进行整改。回应性是衡量顾客导向政府建设的指标之一。良好的回应性不仅体现了政府的高效率，还体现了对顾客充分的尊重，有利于提升群众的满意度。其中，北京市公安局的做法对基层公安机关的绩效评估回应机制的构建存在一定的借鉴意义。该局要求各派出所和社区民警对社区居民提出的意见建议要分析、整改，并向社区居民进行反馈。对居民提出的意见建议，派出所和社区民警能立即整改的要立即整改;对一时不能整改的要制定整改措施，明确整改的责任人、整改时限和整改措施;对不属于自己职责范围的，要根据职责分工，向有关部门进行反映上报。对社区居民提出的合理化意见和建议，派出所和社区民警要在整改后一个月内，通过登门走访、张贴通知、发布消息等形式，向辖区群众反馈。

四、“顾客导向”视野下完善社区民警绩效评估机制的对策

“顾客导向”顺应了建设服务型政府的时代要求，反映了世界各国政府绩效评价的共同趋势，越来越得到社会各界的共同认可。但我国社区民警绩效评价又处于刚刚起步阶段，“顾客导向”在实际运用于社区民警绩效评价过程中仍然面临着许多现实问题，需要在实践的过程中结合具体情况逐步加以完善。实践中要使“顾客导向”社区民警绩效评估不致走形，必须把握好以下几点。

(一)合理运用内外部评估主体的有效结合，避免绩效评估主体的绝对化

绩效评估不仅是对社区民警工作进行评价的一种机制，也是公众表达意志的一种方式。“顾客导向”要求将公众需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府绩效评估遵循的目标。在对公众负责理念指引下，公安机关及社区民警会改变其行为模式，更多地将注意力放在公众身上，并尽可能采取最有效的方式去回应公众的需求，从而引导公安机关日益满足顾客各种不断变化的需求。

目前，已有许多地区采取社区公众为民警打分的考核方法。这一做法体现了以顾客为本理念在社区警务中的凸显，有利于提高民众满意度。但同时也应注意，社区民警绩效评估主体不应该只有社区公众。社区民警绩效评估主体不能简单追求从过“右”到过“左”的转变。“企业管理领域经常说到的360度全方位评估技术指的是从不同视角进行的评估，并非全员评估。如何组合评估主体，做到既经济又科学，这是构架评估模式、建立评估指标体系的基础”［11］。

任何评估主体的绝对化都会造成消极影响，要做到内部评估与外部评估的合理结合。即将外部评估主体，产品和服务的享用者——社区公众与独立第三方组织及内部评估主体，公安内部人员——社区民警本身和上级领导结合起来。

(二)优化以顾客满意度为导向的绩效评估指标体系，合理确定“顾客”意见的权重

不同于企业利润最大化的评价标准，政府在确定绩效评估的标准时存在价值层面和技术层面的困难。缺乏制度化的评估标准，正是我国政府绩效评估科学化的主要障碍［12］。“顾客导向”力图将企业管理的先进理念引入政府，但政府公共部门与私营部门之间存在本质差别。社区警务工作目标具有多元性、灵活性等特点，其产出多为无形产品与服务，难以简单量化。另外，公众对社区警务绩效的评价存在主要公众评价与次要公众评价、整体性评价与局部性评价、长远性评价与短期性评价之分，所以，“顾客导向”并不是盲目的，它要求科学合理地确定谁是顾客，要界定公民意见在绩效评估中的适当比重［13］。但目前一些地方的社区民警评估方法过于粗放和简单，如某地由市民当“裁判员”，社区民警接受群众“打分”，得分靠前的民警和派出所领导可记功、优先提拔，连续两年排后十的民警将被评定为不称职，派出所领导则要被免职。像这种在了解公民的需求和评议时，就是让民众简单做做选择题，“末位淘汰”中只要末位就一律淘汰显然不合理。

当前，发展趋势应当逐渐降低“政府自我评价”的“权重”，相应逐渐提高“社会评议(公民评议)”和“独立评价组织”评价的“权重”［14］。具体地说，2010年前，“公众评议”可占总比重的30～40%，“内部评价”可占总比重的50～40%，“第三方组织”评价可占总比重的20%。2010年后，“公众评议”可占总比重的50%左右，“内部评价”可占总比重的30%左右，“第三方组织”可占总比重的20%左右。(如无“第三方组织”或“第三方组织”的评价不计算比重，“外部评价”和“内部评价”可各占50%左右。)远期，“外部评价”应占比重的100%［15］。

(三)完善以顾客为导向的绩效评估程序机制，推动第三方组织及警务公开的建设

评估程序涉及操作方法、步骤等问题。这里需注意的是，当以顾客为导向的社区警务绩效评估机制建立后，社区公众作为评估主体参与绩效评估，社区公众的代表性就要进一步论证。如何确保代表的参与性与广泛性，如何确定参与评估群众的数量及评估形式，当社区公众参与评估后谁来主持评估的进行，参照国际上由第三方机构来主持的经验在我国还存在哪些难题要克服，以上涉及技术操作的问题，仍需在实践中进一步探索。

1.合理确定参与评估的社会公众的数量、结构、比例及评估形式等

首先，社会公众要有一定的参加数量。一般来说，至少要达到50人［16］，一个公共部门的绩效评估才有一定的覆盖面。其次，社会公众要有适当的结构。社区警务工作开展的对象可以区分为服务对象、执法对象和管制对象等，满意原则在三者身上实施程度是不同的。因此，社会公众参加评估要考虑到以上三种不同人员的组合。再次，社会公众要有一定的比例。参与评估的社会公众不仅要有适当的结构，还要有一定的比例，以保证评估的有效性。一般来说，警务行为曾直接作用的社会公众要占总体数量的一半以上。最后，从实际的运行实践和运行效果分析，评估可以采用发放问卷的形式。考虑到问卷调查表不一定能够全额回收，发放的问卷调查表数量肯定要大于需要回收的数量。

2.培育公民的顾客意识和权利意识，推动社会评价第三方中介组织的发展

“顾客导向”的一个重要前提是存在成熟、理性的顾客群体，现代民主社会的发展理应伴随着具有顾客意识、权利意识的公民群体的不断壮大。但这恰恰是中国的政治文化传统中所缺乏的。由于传统体制和思维及行为模式惯性的影响，当前，社区公众面临着参与积极性不高、参与意识与能力较低下等问题。面对此种情况，要避免上文所述的“信息不对称”以及“暗箱操作”现实困境，解决顾客权利与义务不对等的现状，可以在政府自身进行绩效管理的同时，积极推动独立的社会评估组织的发展，加强外部监督。第三方组织参与社区民警绩效评估，不仅可以作为社会外部公众的一部分，以更科学、专业的视角对社区民警进行评估，同时，可以将对外部社会公众的评估工作交由第三方组织负责。如参加评估公众的数量、结构、比例的确定，调查问卷的设计、发放、回收及分析都可以由第三方来负责，从而让社会公众在此种制度安排下，逐渐培育起自身的顾客意识和权利意识。

我们可以考虑效仿英国的做法，吸收一个既熟悉公安业务又有独立主体地位的第三方机构进入绩效评估活动。由权威性的学术机构或非政府组织对政府一些特殊行为进行评估是世界上许多国家的普遍做法，这是提高评估程序精确度和可信度的有效手段。当然我国还没有专业的政府绩效评估机构(有的地方政府把这种性质的考核工作交给高校来做，如上海等)，这是我们需要研究的一个课题。这种第三方的机构多是非营利性质的非政府组织，它们以专业且完全置身考核系统之外的身份出现在整个考核过程中，体制之外的角色定位也使得它们不容易受其他因素的影响，不仅更专业，也将更高效。

(四)加快建设以顾客为导向的绩效评估结果运用机制，完善奖惩及回应机制

当前社区民警绩效评估机制存在问题主要是约束及惩罚机制的实施难以兑现。和激励机制相比，约束及惩罚机制更易遭遇种种阻碍。根据笔者在基层部门的调查，考核排名靠后的民警一般是年龄较大、警龄较长的老民警，综合多方面因素，领导者往往缺少兑现制度的决心。为此，笔者认为，除了领导者要转变观念，还可以从以下几个方面加以改善。

1.建立有效的社区民警绩效考核评估激励机制及责任追究机制

首先，即要充分认识精神及心理激励的力量，合理利用物质奖励。各级公安机关可以通过评优嘉奖、提供学习培训机会、非领导职务提前晋升等措施激励社区民警的荣誉感和成就感;也可以通过制定绩效工资、绩效奖金、带薪休假等制度进行鼓励。

其次，合理采用负激励，建立行政执法责任追究制。在现代民主法治社会，必须建立行之有效的责任追究机制。由于“绝对的权力导致绝对的腐败”，没有制约的权力只会导致效率的低下乃至腐败、寻租等问题的产生。因而，责任追究机制的建立对权力起到了一定的制约作用，也可以保证公民权更好地得以实现。因此有必要通过组织告诫、责令改正、大会点名批评、扣发奖金、末位离岗培训、待岗、末位调整工作岗位、辞退等制度的实施明确职责，做到奖惩分明，由此激发社区民警的责任感。

然而，一些地方公安机关在社区民警考核结果出来以后，并没有将考核结果按考核制度规定一一予以兑现，尤其是一些惩罚措施兑现的程度较低。一些领导缺乏真正执行的决心和魄力，太多的既得利益和种种人情因素使得许多处罚措施被“束之高阁”。当然，约束的目的重在激励，因此尤其要重视奖惩程序的公平、公正、公开，建立考核申诉机制，保障在考核过程中民警的合法权益不受侵犯。

2.建立并贯彻实施警方回应机制，加强与公众的沟通

“顾客导向”社区民警绩效评估扭转了包括公安机关在内的政府管理过程中的自我中心主义，确立了管理客体中心主义原则，公众的满意度随之引入公共行政的中心。社区民警绩效评估是对社区民警前一阶段工作的反馈，反馈的结果又会成为公安机关下一阶段工作的“历史之镜”，警察部门对这些反馈出来的问题采取什么样的态度、怎样去解决和改进以及结果如何，直接影响到评估本身的绩效。面对社区公众，要将评估回应机制纳入总体考核机制中来，重视反馈出的问题，以求快速、有效地解决当前工作中存在的问题，从而推动社区民警工作开展的良性循环，提高公众满意度，并避免“为考核而考核”的严重形式主义现象。

正如上文所提到的北京市公安局的做法，建立回应反馈机制是值得广而效仿的。但根据媒体的调查，民众对于“听取群众意见、建议及反馈”的考评，结果并不统一［19］。这从一个侧面也反映出，在实践中，回应机制虽然已经建立，然而在很大程度上，还没有良好地贯彻下去，公安机关的做法和制度要求仍有一定差距。

［1］［澳］欧文·E休斯.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

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［3］［8］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［4］杨瑞清，李新钰，胡建刚.社区警务教程［M］.北京:中国人民大学出版社，2007.

［5］蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示［J］.清华大学学报(哲学社会科学版)，2003，(1).

［6］戴·维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府［M］.上海:上海译文出版社，1996.

［7］陈振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］.北京:中国人民大学出版社，2003.

［9］刘旭涛.我国政府绩效评估中存在的问题及解决思路［J］.公共行政教学参考，2005，(3).

［11］卓越.公共部门绩效评估［M］.北京:中国人民大学出版社，2005.

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