反思与完善:法治建设中的公安监督工作

马致峰

(中国人民公安大学，北京100038)

改革开放以来，我国公安监督事业如同其他各项事业一样有了较快发展。在公安机关内部已形成了党的纪检机构、公安监察机构、警务督察机构、公安法制机构、公安审计机构等内部监督机构。在公安机关外部，已形成了中国共产党的监督、国家行政机关的监督、国家权力机关的监督、人民政协的监督、国家检察机关的监督、国家审判机关的监督以及社会监督等七种外部监督机制。但随着法治社会建设的全面深入与社会经济的飞速发展，公安监督机制有些已不适应目前形式的需要，亟需自我改进以及学习外国先进经验，即进行一些必要的制度创新。本文拟就法治社会中的公安监督，提出若干建议与设想。

一、公安监督的含义及其在公安工作中的作用

(一)公安监督的含义

“从词义上讲，监督是指监察与督导。从管理的角度讲，公安监督是指法定的组织和人员为了保证公安工作目标的实现，依照法定程序，对公安机关和公安民警的行政行为，刑事司法行为和其他行为的监察与督导活动”［1］。在此定义中不难看出，法定组织和人员即为公安监督的主体，通过监督活动保证公安工作目标的实现即为公安监督的目的，遵循法定程序是依法治国对于公安监督的必然要求，公安机关和公安民警的行政行为、刑事司法行为和其他行为即为公安监督的对象。有必要强调，这里所说的行政行为指的是公安机关及其公安民警的日常行政管理行为，刑事司法行为是指公安机关及其公安民警所实施的刑事侦查行为和部分刑事裁决或刑事处罚行为，其他行为主要是指公安民警遵纪守法和遵守职业道德的行为。

(二)公安监督在整个公安工作中的作用

对于公安机关这样一个庞大的国家行政机关而言，公安监督既是一种重要的公安管理职能，又是一种重要的控制手段，同时还是公安机关高效、优质地实现公安决策，圆满完成各项任务的重要保证。公安监督在公安工作中的作用可以归结为以下三点。

第一，预防作用。这一作用指的是公安监督可以提前发现并纠正公安工作中可能出现的偏离决策目标的情况，使整个公安工作按正确的轨道前进。在决策实施之前，公安监督可以提前介入，预测在计划或决策中可能出现的偏差，并提出处置方案，做到“防患于未然”。在决策实施中，能够通过现场监督排查问题，防止偏差出现。在问题和偏差发生后，可以利用事后监督，总结经验教训，防止重蹈覆辙。

第二，协调作用。通过公安监督工作的开展，可以发现公安机关内部各层次、各部门、各环节所出现的认识不统一、步调不一致、配合不得当等不协调状况，进而优化配置公安机关内部的各种资源，实现人与人、人与事的协调。

第三，检验作用。公安监督工作可以按照既定的标准对于公安机关的行政管理行为和刑事司法行为进行检验与衡量，帮助工作人员改进工作，修正错误，也能够使公安机关的决策和计划在执行过程中不断完善。

二、目前我国公安监督工作面临的问题

(一)公安监督机制陷入困境

第一，监督活动停留在表面。公安监督部门到基层检查工作时，基本沿用老一套的方法，即“走、看、听”，以听取下级单位的汇报为主。这样被动的监督往往缺乏针对性、实效性，难以真正发现问题，对于那些处在萌芽阶段的违法违纪行为不能及时把握，防范工作不够到位。同时，多数监督部门的监督活动都仅仅是应付性的，只是在上级有新的政策需要执行时，象征性地检查下级的开会布置状况。长此以往，当真正的问题出现时，公安监督工作会顾此失彼，导致监督的整体作用。

第二，公安监督成本过高。公安机关的监督主体，尤其是内部监督主体，由于与被监督者的立场、态度不一，或损害到被监督者的利益，往往遭到被监督者的暗中抵制，甚至打击报复。同时内部监督主体因为受到本级公安行政首长的领导，在监督时还要看领导脸色行事，难以放开手脚。故一次成功的监督活动常常要冲破重重阻拦，花费大量心血，耗费极高的成本，这也就导致监督主体积极性下降。

第三，监督权与处理权相分离。公安机关中许多违法违纪分子并非无人去检举、揭发，但往往是检举到一半再无下文。原因或者是被监督者仗着自己手中的权力拒绝监督，个人凌驾于组织之上，或者是不怕监督，凭着自己强硬的背景或关系使监督活动毫无效果。

第四，未能形成有效的监督合力。这里主要是指公安机关的内部监督。上文已经提到，公安机关内部存在着政工、纪检、监察、法制、督察、审计等多个监督部门，看似配置完善，但在实际的监督活动中由于职权不明，范围划分不清，既有重合的职权范围，也有监督的盲区，这就致使各监督单位互相推诿扯皮，监督效率十分低下。同时各监督单位缺乏相互沟通，在监督活动中各行其是，造成公安监督的资源浪费，不能形成有效的监督合力。

(二)公安监督不到位引发社会问题

首先，近几年来我们通过媒体不难看到，凡是在公安监督乏力的地区都极易出现公安领导者生活腐化、违法违纪现象频发的情况。众所周知，公安机关的天职就是打击违法犯罪，但有些公安机关领导者却执法犯法，甚至充当黑恶势力的“保护伞”，完全置国家与人民的安全于不顾，造成了极其恶劣的影响。最有说服力的例子就是重庆市原公安局副局长、司法局局长文强，在其任职期间玩忽职守，对黑恶势力纵容、包庇，并从中收取巨额贿赂。当重庆市高级人民法院二审宣判文强死刑时，竟有大批群众放鞭炮庆祝，其影响之恶劣可想而知。

其次，一线民警缺乏责任感，甚至与不法分子同流合污。公安民警由于办案需要，经常要与社会上最阴暗、最腐朽的事务打交道，违法犯罪分子也就借此机会采用物质引诱、暴力威胁、色情勾引等极其卑劣的伎俩来逃避民警的打击。由于对于普通民警的监督体制不健全，监督行为不到位，许多民警难以抵挡犯罪分子的“糖衣炮弹”，有些民警甚至成为违法犯罪分子在公安机关内部的眼线。比如，重庆打黑风暴中揪出的与黑恶势力相勾结的干警就有十几个。

最后，由于公安监督乏力，公安干警在其位却不谋其政，极大降低了群众对于公安机关的信赖程度，公民的安全感下降，从某种程度上也削弱了公安机关作为人民卫士的神圣地位。例如北京“天上人间”娱乐会所涉黄一事，早已是人所共知，其社会影响恶劣，但“天上人间”却得以安安稳稳地经营长达五六年时间，公安机关对此竟然是充耳不闻，直至2010年5月11日，北京市公安局才以涉嫌色情交易勒令其停业整顿六个月。抓出的涉案人员多达557人。

三、摆脱公安监督困境的对策

(一)公安机关及其人民警察要树立法治观念

现代法治理念的思想渊源，一般都追溯到古希腊的伟大思想家亚里士多德的法治思想，他认为“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的遵从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”［2］。法治的最高形式是宪政，它与市场经济、民主政治和多元主义的价值互为一体，是现代西方各国治理国家、管理社会的一套基本模式。

“法治社会，是指全部社会生活的民主化、法治化和政治的制度化。在法治社会中，各类社会主体，包括社会基层群众性组织、各事业企业组织、各种社会团体等非政府组织依国家的法制和社会自治性的法律规范，在民主法治的轨道上自主、自治、自律，并且在法治范围内对国家权力予以监督与制衡;各社会群体和公民个人的思想观念和行为习惯都渗透着民主的权利意识与法治精神，形成社会的法治文明与生活方式”［3］。法治社会应当保障人民的权利，这就必须限制政府的权力，因此法治社会中的政府是有限政府。“有限”首先意味着权力的有限性而非无限膨胀，即政府的触角不应该也没有必要触及社会生活的所有领域，它必须给社会民众留下自由、自治的充分空间。每个公民都有自己完整的私人领域，不受任何人、政府的介入与侵犯。在社会主义法治社会的建设过程中，公安机关及其人民警察必须牢固树立起“依法治警，从严治警”的观念，在整个公安系统中真正使得每一个民警的具体行为都达到“有法可依，有法必依，执法必严、违法必究”。这就必须明确法治社会对于公安机关的整体要求。

第一，要求公安机关依法履行职责。

法治社会要求法律至上，这意味着政府的权力受到法的制衡、约束和限制。

公安机关是政府的组成部分，并且涉及的社会事务领域宽广，紧密切入公民的生活空间。公民自出生到死亡都必须和警察打交道，诸如身份的确定、户籍的迁移、个人安全保障、出境入境等各种涉及个人利益的公共事务。另外法律还赋予了公安机关在刑事、治安、行政管理等方面法定的强制权力，特别是对公民的人身、自由和财产等权益可使用强制措施。因此，应确保公安机关依法履行职责，以避免因其权力的滥用而造成对公民合法权益的侵害。公安机关要做到依法履行职责，就必须做到行政程序合法。行政程序合法是公安机关依法行政的重要组成部分，也是依法行政实现的重要保障。程序合法，就是要求公安行政应严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，注意听取公民、法人和其他组织的意见;公安机关的人员在履行职责时，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避;在作出不利于相对人的行政决定时应当给予当事人陈述和申辩的机会。

第二，要求公安机关有限行使其警察权力。

法治社会中的人们崇尚权利、自由和平等，积极谋求民主、法治和人权保障的切实实现。在这一时代背景和历史主题之下，个人的权利、自由与发展成为社会的目的和一切公共生活的出发点。在公民私人生活层面上，要求弱化国家、政府的干预，培养公民的自治能力，赋予公民个人以自主性和选择性。对于公安机关而言，法治社会这种有限行政的要求的具体落实就是规范公安行政的职能范围，使其能够有限行使其警察权力。在新的时代背景之下，公安行政的职能定位也应从一些传统的管理领域退出，增强公民个人、企业组织等主体的自主性，让它们自主地承担起维护自身安全的责任;在另外一些领域逐步由直接管理转变为间接管理，一部分职能转移给其他的行政组织，一部分职能过渡给市场，一部分职能转移到中介、行业协会等第三部门，还有一部分归还给公民。

第三，要求公安机关将服务作为其整个行政活动的出发点和归宿。

“现代社会中政府的合法性是建立在公民与政府、公民与社会的委托、契约基础之上的”［4］，公民是国家及行政人员的“衣食父母”。反映公民的意愿、为公民利益尽心工作是应尽之举。法治社会的权利优先特征也要求在社会公共领域，国家、政府为促进和增加公民个人的权利与自由创造条件，提供各种机会。为此，必须建立一种公共服务型公安行政。公共服务型公安行政的核心是，“由原来的控制者的角色向服务者的角色转换;行政目标由上级决定和专家拟定变为由公民和警察人员决定;治安效益由以成本效益为基础的效率考核转变为以社区公众评估的满意度和安全感为主导的考核;公安行政从由少数警察人员独断专横的领导范式向依靠社区公众参与的领导范式转变”［5］。公安机关首先要有明确的职责定位，把服务行政的服务主题具体而详细地落实到每个人的工作实际中去。这种服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化，使不透明地行使公共权力的机会最小化。此外，行政是要追求效率的，公安机关的服务行政也要注重效率的提高。

(二)加强公安监督机制改革

第一，注重事前监督，力争将违法违纪现象消灭在萌芽状态。

改革开放以来，公安机关执法任务愈加艰巨繁重，执法环境愈加多变复杂，公安队伍的执法活动面临着空前严峻的考验。要想使我们的人民警察不动摇、不变质、不退缩，一是要经常开展民警心理访谈，及时了解、分析民警思想状况，并对有问题的民警深入调查，严格监督。二是要完善公安机关纪委谈话制度，通过对主要负责人的诫勉谈话，对一些有苗头性问题的警察及早进行批评教育，使其早做纠正。

第二，加强对领导干部的培训教育，巩固干部监督思想防线。

这正是从公安干警的自我监督出发，杜绝违法违纪行为的根本途径。一是开展干部廉政建设，采用读书会、讨论会以及聘请专家讲座的形式，强化干部队伍的廉洁勤政学习，使民警守纪、思廉。二是开展实例警示教育，通过观看警示教育影片，发放警示教育书本，做到以案明纪。三是采取典型引路的方法，以多种形式开展向任长霞、王立军等先进模范人物学习的活动，也可以选择身边的模范作为典型，以坚定人民警察立警为公、执法为民的信念。

第三，坚持监督与惩处相结合，力求实现监督活动良性循环。

不断加大对于公安机关和人民警察的监督力度，同时对于那些被发现的违法违纪行为要严厉查处，绝不姑息，以达到扩大监督的整体效应、有力震慑违法违纪现象的效果。监督与惩处并行，常抓不懈，实现监督活动的良性循环。

第四，整合监督力量，形成监督合力。

可以将以前的政工、法制、监察、审计、督察等监督单位合并，并收归纪委统一领导。纪委对本级局党委直接负责，并有权直接调动警力。力求做到事前、事中、事后监督有机结合，一经发现问题，通过党管干部这条途径立即解决，力争彻底改变公安监督活动力不从心的状况。与此同时，强化落实警务公开制度，使群众能通过合法、适当的渠道开展对于公安机关的监督，也借此将内部监督与外部监督结合起来，形成更大的监督合力。

第五，在公安监督机制改革方面，我们要敢于搞试点、搞创新。比如重庆市公安局局长王立军为了充分发挥公安监督作用，对重庆市整个公安系统的正科级以上干部采取了集体辞职后重新竞聘上岗的制度，这就斩断了公安干警在工作中培植自己“小势力”的可能性，在民警的工作中采取定期轮岗制度，避免使民警和上司产生隶属关系，使得公安行政行为更加纯粹，更加透明。

(三)充分发挥人民群众和社会舆论的监督作用

如今我们已经进入信息时代，信息网络的作用愈发凸显，尤其是在揭露有关国家机关的违法犯罪事件时，社会舆论虽然不产生直接的法律效力，但其作用往往是难以替代的。而于此同时必须把人民群众对于公安机关及其人民警察的监督效果落到实处。单个群众由于力量薄弱，监督起来往往是有心无力，因而将民众的力量与新闻媒体的力量相结合不失为一个有效办法，具体说来:首先，规范人民群众对于公安机关办案的听证制度。通过让普通群众旁听的方式，将法律规定公安机关必须公开的相关信息予以公开，使民众了解公安机关执法过程，使执法更加透明。其次，赋予新闻媒体更加广泛的权利，使其能够在采访、调查有关公安机关的违法违纪行为时有较大权限，不被毫无理由的强权所阻挠。最后，拓展民众举报公安机关及其人民警察违法违纪行为的渠道，建立民众—媒体反映机制，民众可将自己身边或亲身经历的相关事件反映给有较大话语权的媒体，通过对公安机关的违法违纪行为施加舆论的压力更好地实现公安监督的目的。

笔者认为，不管从理论层面还是从实践层面来看，社会主义法治社会的建设都必然要求完善公安监督活动，同时加强公安监督工作也是新时期强化公安队伍建设的必然选择。尽管目前我国公安监督领域存在较明显的缺陷与不足，但随着党和国家对于公安事业重视程度的提高，以及各级公安领导思想觉悟的进步，整个公安系统必将借助于公安监督工作的完善来增强内功，不断获取新能力，迎接新挑战，创造新辉煌。

［1］杨建和，张光.公安管理学［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2005.166.

［2］［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.北京:商务印书馆，1983.199.

［3］余逊达.法治与行政现代化［C］.北京:中国社会科学出版社，2005.43.

［4］［法］卢梭.社会契约论［M］.何兆武，译.北京:商务印书馆，1980.69.

［5］顾丽梅.信息社会的政府治理［M］.天津:天津人民出版社，2003.162.