铁路公安机关刑事案件管辖研究

贾永生

(铁道警官高等专科学校铁道警务研究所，河南郑州450053)

铁路公安机关是国家派驻铁路的行使国家权力的治安行政和刑事司法力量，其职能、职责、服务对象具有鲜明的行业特殊性。研究铁路公安机关刑事案件管辖范围，既是对铁路公安机关法律职责的探究，也是对铁路公安机关性质与特殊性的学理认知，对于铁路公安机关刑事案件管辖范围的修订具有理论指导意义。本文主要研究现行的铁路公安机关刑事案件管辖范围在执法活动中存在的不合理之处，并提出修改意见。

一、现行铁路公安机关刑事案件管辖范围与特殊性

对铁路公安机关重要性与特殊性的学理层面进行解读，有助于对现行铁路公安机关刑事案件管辖范围及其合理性进行研讨。

(一)现行的铁路公安机关刑事案件管辖范围

刑事案件的管辖既有公检法等司法机关之间的案件管辖范围，也有公安机关内部各部门之间的案件管辖范围划定。我国刑事诉讼法规定，刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。公安机关对刑事案件的立案管辖可划分为地域管辖、级别管辖、指定管辖、专属管辖等。铁路公安机关刑事案件管辖属于专属管辖。

《公安部刑事案件管辖分工规定》对刑事案件管辖范围的划定，是根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国刑法》、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》及其他有关规定，结合公安部指挥、协调、指导地方公安机关办理刑事案件的规定以及直接根据公安部对刑事案件办理程序中的规定来确定的。

根据公安部刑事案件管辖分工规定，公安机关的诸多部门都承担着刑事案件的侦破任务。除国保、刑侦、经侦、禁毒等侦查部门外，治安、边防、消防、交管、出入境管理、网络监察等部门也承担破案任务。

从上面的规定可以看出，公安部对于刑事案件的管辖分工是从公安部内部业务局的专业职能来划分的，虽然铁路公安机关(铁道部公安局亦即公安部十局)也是列入公安部业务局序列的局，但是铁道部公安局列入公安部业务局是一种专门管辖意义上的序列，还不等同专业职能意义上的部门，因此在《公安部刑事案件管辖分工规定》里面，没有规定铁路公安机关的案件管辖问题。

公安部对铁路公安机关刑事案件管辖范围的规定存在于《公安机关办理刑事案件程序规定》中。它的第二十条规定:铁路、交通、民航系统的机关、厂、段、院、校、所、队、工区等单位发生的刑事案件，车站、港口、码头、机场工作区域内和列车、轮船、民航飞机内发生的刑事案件，铁路建设施工工地发生的刑事案件，铁路沿线、水运航线发生的盗窃或者破坏铁路、水运、通信、电力线路和其他重要设施的刑事案件，以及内部职工在铁路、交通线上执行任务中发生的案件，分别由发案地铁路、交通、民航公安机关管辖。该规定是把铁路、交通、民航系统公安机关的刑事案件管辖范围并列规定的，一是反映了整个交通运输公安的相似性，二是对于铁路公安机关管辖的刑事案件有具体的限定。根据上述规定，把铁路公安机关管辖的刑事案件范围单独表述出来即为:铁路系统的机关、厂、段、院、校、所、队、工区等单位发生的刑事案件，车站工作区域内和列车内发生的刑事案件，铁路建设施工工地发生的刑事案件，铁路沿线发生的盗窃或者破坏铁路、通信、电力线路和其他重要设施的刑事案件，以及内部职工在铁路线上执行任务中发生的案件，由发案地铁路公安机关管辖。

刑事案件管辖分工问题与公安体制及纵向各级侦查机构的职能定位相互关系有关，也涉及同一层级横向侦查机构的设置［1］。铁路刑事案件管辖范围与国家司法体制，特别是公安体制中的铁路公安专门机关的体制密切相关，也直接关系到铁路公安机关在保卫铁路运输生产安全、维护国家法律等方面的职能履行与执法的效益。

从历史来看，铁路公安机关上述刑事案件管辖范围的规定，基本上是与铁路公安机关的职能相适应的。但是，随着社会的发展，特别是铁路建设的发展和体制的变动，以及犯罪形势的变化，有些案件的管辖在具体的执法活动中也出现了一些新情况，使得原来规定的案件管辖存在一定的操作疑难。

(二)铁路公安机关管辖空间和保卫对象的特殊性

论及铁路公安(警察)的职责与特殊性，少不了探讨铁路警察和国家的关系，还有铁路警察和铁路的关系，甚至铁路和国家的关系。对这三者之间的关系的认识与把握，决定了铁路警察存在的价值、职责，以及特殊性。简单地说，铁路警察与国家的关系为:铁路警察是国家的警察，是国家法律的执法者和社会治安管理者，是国家派驻铁路行业的公安机关，铁路警察是以维护国家利益为根本职责的。铁路警察与铁路的关系是:铁路警察是保卫铁路运输生产安全的执法者;是国家派驻在铁路系统的行政和刑事执法者，保卫铁路运输生产的安全，维护好铁路运输生产秩序和广大旅客、货主的生命财产安全，是铁路警察的首要职责。铁路与国家的关系是:铁路是国家交通运输的骨干，是大众化交通工具，也是社会人财物高度聚集的公共场所，在国家和社会发展中具有特殊重要的地位和作用。

在铁路公安机关的重要性与特殊性方面，一是要明确铁路公安机关作为公安机关重要组成部分之一、在专门管辖方面的国家警察属性，那种认为铁路公安是铁路企业保安的认识是非常错误的。铁路公安是我国设立的专门警察机关而非一警种。二是一定要明确铁路公安机关在保卫铁路运输生产安全、维护铁路运输秩序方面的重要的“保驾护航”作用，也就是说铁路公安机关在保卫铁路运输企业生产安全方面具有不可推卸的神圣职责，要把破坏铁路的违法犯罪行为作为管辖重点。对铁路公安机关刑事案件管辖范围的规定与铁路公安机关的职责密切相关。铁路公安机关与地方公安机关不同，它既是国家的公安机关，又是铁路运输企业的保卫机构，铁路既有自己相对独立的站车线和内部单位空间，又遍布地方公安机关管辖的行政区域。所以，铁路公安机关对刑事案件的管辖就是从空间和对象上的一种界定，应该依此来分划出哪些案件是铁路公安机关管辖，哪些案件是由地方公安机关管辖。

铁路公安的国家警察属性、铁路公安的保卫铁路运输生产的优先性和铁路公安体制与警务的专业性，是铁路公安机关在法理和行政司法上确定刑事管辖范围的特定性的基础。在铁路公安机关刑事案件的管辖范围上既要明确国家警察在打击犯罪方面的法律职责，又要明确保卫铁路运输生产这一核心服务与面向的行业特殊性。

就管辖而言，我国刑事诉讼法规定，刑事案件管辖实行属地原则，即由犯罪行为发生地的司法机关管辖的原则，而铁路由于客货运输活动和运输生产空间(也是客体)主要为站车线和内部单位，案件的属地特殊性在于其流动性和跨行政区域性，犯罪行为发生在运行的列车上，往往一昼夜就要跨过数十个县和数省、市，发现地常常不是作案地［2］，这样如果要对行为地和发案地进行甄别，兼之铁路案件地域跨度大，地方公安机关对案件进行侦查有诸多不便，这就容易造成违法超期，其弊端是显而易见的。

从以往和现行的铁路公安机关刑事案件管辖范围的规定来看，铁路公安机关对刑事案件的管辖属于公安机关内部的专门管辖。这种专门管辖范围的确定主要以地域空间为主要划定依据，同时辅以特定的犯罪侵害客体对象依据。应该说，这种铁路公安机关刑事案件管辖范围的划定是以我们国家铁路、交通、民航公安机关的管理体制为基础，根据行业公安机关专门管辖的主要职责所系来确定的，它考虑并体现了铁路公安机关刑事案件管辖空间和保卫对象的特殊性，基本是合理与可行的。从实体角度来看，在我国司法体系中保留铁路公安机关专门管辖有利于打击侵害铁路或发生在铁路区域内的各种违法犯罪。笔者以为，对于铁路公安机关刑事案件管辖范围的确定应该坚持上述基本原则，但是，具体到一些超出铁路公安机关的车站、列车、线路和内部单位的某些与侵害铁路有密切关系的犯罪客体，即受刑法保护而为犯罪行为所侵犯的社会关系时，这一规定还存在一些有待完善之处。

二、铁路公安机关刑事案件管辖范围的修改与完善

既然铁路公安机关是担负为铁路运输生产保驾护航职责的专门公安机关，它的管辖就与其职责和使命有着密切的关系。铁路公安机关在打击各种与铁路运输生产相关的违法犯罪方面，在刑事案件的管辖上，应该能够体现出专门管辖的特色与优势才算合理。但是，就目前的法规所规定的铁路公安机关刑事案件管辖范围与侦查实践中所面临的客观现实来看，二者之间还存在不够合理与规范之处，需要进行研究，并修改相应规范，以使铁路公安机关刑事案件管辖范围更趋科学、统一。

(一)现行铁路公安机关刑事案件管辖范围规定存在的主要问题

从前述的对铁路公安机关现行的刑事案件管辖范围规定来看，从管辖的空间区域来看，铁路公安机关的管辖包括铁路车站、列车和线路上特定对象的案件，以及铁路内部单位发生的刑事案件。这种区域空间管辖范围虽然大体合理，但是还存在一些不足。主要有以下几点。

一是把“铁路内部单位”规定为“铁路系统的机关、厂、段、院、校、所、队、工区等单位”显得过于宽泛笼统。铁路的内部单位根据与铁路运输生产的关系的不同，可以分为与运输生产过程密切相关的和与运输生产过程关系不大的两种情况。还有，近些年来，由于铁路进行了主辅分离改革，原来属于铁路内部单位的医院、学校等已经全部剥离出了铁路。再者，有些单位虽然隶属关系上属于铁路系统，但是它们所存在的位置是混杂在城乡之中，且这些单位与铁路的运输生产没有直接的关系，比如家属区、研究院所等。

二是原来专门管辖铁路建筑施工单位的铁路工程公安机关，由于管理体制改革，已经从原来的隶属铁路公安机关划转为地方公安机关。这样就使得原来的体制下铁路公安机关所管辖的“铁路建设施工工地发生的刑事案件”，在新体制下面临着体制性的错位与缺失。

三是由于社会的发展和刑事犯罪的变化，不在原来规定的铁路空间范畴内的，但是与铁路行业密切相关的违法犯罪活动凸显出来，比如铁路涉票案件、运输毒品案件、拐卖妇女儿童案件等，这些在原来的铁路公安机关管辖刑事案件中缺乏明确界定或者没有合理规定，而在新形势下铁路公安机关对于这些和铁路运输有密切联系，或者说铁路公安机关有发现和查破案优势的刑事案件的管辖权问题，是铁路公安机关刑事案件管辖规定需要进行修改完善之处。

(二)对铁路公安机关刑事案件管辖范围规定的修改建议

由于存在上述问题，根据铁路公安机关作为专门公安机关的特殊性，从铁路公安机关作为重点保卫铁路运输生产安全同时又担负国家警察使命的双重任务来看，笔者对于铁路公安机关管辖刑事案件范围提出以下修订完善建议。

一是缩小铁路系统内部单位的范围，限定铁路公安机关管辖的内部单位案件的性质。

从2003年铁路系统主辅分离和2005年铁路取消分局改革来看，目前的铁路企业是铁道部、铁路局和站段三级管理体制，和铁路运输生产关系密切的内部单位主要是铁路局、站段，原来的铁路内部厂、院、校、所基本可以去掉。缩小铁路系统内部单位范围，既和改革后实际状况相符，也突出了铁路公安机关对内部单位刑事案件的管辖范围应该是那些关乎铁路运输生产安全的单位，以突出铁路公安机关案件管辖的重点，避免眉毛胡子一把抓，主次不分。

二是对于铁路车站和旅客列车上发生案件，现行的《公安机关办理刑事案件程序规定》中的第二十条规定和《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于旅客列车上发生的刑事案件管辖问题的通知》(公通字〔2001〕70号)，都规定了由铁路公安机关管辖，其中对铁路公安机关内部具体立案单位以及站车交接材料与管辖的规定，应该说基本上是详尽具体的，但是，关于“旅客列车上发生的刑事案件”针对具体的案件构成和犯罪情形的一些不同情况，需要有所解释。如直接发生在旅客列车上的盗窃、抢劫、杀人、伤害、爆炸、强奸、抢夺等犯罪和运输类型的犯罪，如运输毒品、假币、拐卖妇女儿童、贩运枪支等，对于这些犯罪的发生地、发现地有所不同，需要侦查破案的线索和证据条件也不相同的刑事案件，在管辖的权限方面的规定还显得比较粗糙含混，应该采取列举式规定予以明确，以便明确案件管辖范围和办案权限。

铁路站车内相关刑事案件的管辖，涉及犯罪嫌疑人不同的犯罪行为模式与过程表现。有的涉及直接发生在铁路站车上的犯罪行为，有的涉及运输类的违法犯罪活动，有的涉及与犯罪行为有关的人和物等重要的案件构成要素，特别是对于铁路公安机关民警在站车上通过查缉发现的违法犯罪嫌疑人，如何进一步开展审查与延伸侦查活动，相关规定还不十分明确。

再有，在对铁路公安机关管辖的车站内的刑事案件的管辖进行设定，对火车站的具体空间范围的界定是一个需要明确的事项，因为它涉及铁路与地方公安机关管辖的划界问题。在车站管理上，车站范围不明确经常造成路地公安机关管辖争议。各地划分的标准五花八门，有的甚至很荒唐。那些以台阶上下、建筑物滴水线等为标准的划界方法都是没有法律依据的，同时也是不科学的，更不利于铁路公安机关打击刑事犯罪活动［3］。笔者认为比较合理和科学的范围，具体包括车站的股道、站台、站房、广场以及车站周边的铁路内部单位。目前各地铁路公安和地方公安机关对车站的管辖范围的划定非常不统一，笔者建议公安部规定全国统一的路地公安机关铁路车站管辖范围。

三是关于铁路线路上发生的案件的管辖原来规定的范围基本上是合适的，即“铁路沿线发生的盗窃或者破坏铁路、通讯、电力线路和其他重要设施的刑事案件，以及内部职工在铁路线上执行任务中发生的案件”，但是其中也存在一个铁路线路范围的界定问题。铁路沿线这个概念至今没有确切的解释，也是路地公安机关管辖争议的老问题。铁路沿线有长度，也有宽度。长度比较容易确定，但对于宽度的确定意见不一。过去曾有过铁路线路两侧五华里的说法，即以铁路路基两侧边缘线开始各自向外延伸2.5公里，在此以内由铁路公安机关管辖，以外由地方公安机关管辖。但是，我们至今找不到这种划分的法律依据，并且这种划分也不科学。这种铁路沿线范围作为铁路公安机关治安基础工作和护路联防、安全防范宣传等警务工作的区域还可以，但是作为刑事案件的管辖范围肯定不合适。有观点认为，国家建设铁路时，有征地的范围，这种范围已经把铺设线路、设备设施及护路等因素都已经考虑进去了，所以，划分这个宽度应当依据征用土地的范围为界限。笔者认为，2004年国务院颁布的《铁路运输安全保护条例》第十条规定了铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区，这个铁路线路安全保护区的具体范围可以成为铁路公安机关管辖铁路线路案件的线路范围。铁路线路安全保护区的范围具体规定如下:从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁外侧起向外的距离分别为，城市市区不少于8米，城市郊区居民居住区不少于10米，村镇居民居住区不少于12米，其他地区，不少于15米。

铁路线路安全保护区的具体范围，由铁路管理机构提出方案，县级以上地方人民政府按照保障铁路运输安全和节约用地的原则划定。铁路运输企业应当在铁路线路安全保护区边界设立标桩，并根据需要设置围墙、栅栏等防护设施。近些年在很多铁路沿线已经建造了防护网，也可以把防护网作为铁路沿线的空间限界，并以此作为在确定铁路和地方公安机关在管辖铁路线路案件范围时对铁路沿线的具体确定标准。

需要指出的是，铁路线路安全保护区的概念不同于铁路用地概念。在实际划界时，铁路线路保护区与铁路用地的边界可能出现不一致的情况。

四是铁路建设施工工地发生的刑事案件仍由铁路公安机关管辖。虽然从字面上看，这一条和原来的规定一样，但是，从现行体制和承担单位上二者却有本质不同。以往铁路建设施工工地发生的刑事案件由铁路公安机关管辖是指原来的属于铁道部的铁路工程公安部门对于上述案件负责专门管辖。根据《国务院办公厅关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关问题的通知》(国办发〔2005〕4号)和《财政部、国资委关于做好第二批中央企业分离办社会职能工作的通知》(财企〔2005〕21号)规定，中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司所属公安机关应当一次性移交地方人民政府管理。铁路工程、铁道建筑公安机关已经移交地方人民政府管理的，在这种新的体制下，铁路建设施工工地发生的刑事案件由施工所在地的铁路公安机关管辖，就是说，铁路公安机关承担起已经移交地方公安机关的原铁路工程公安机关所管辖的铁路建设施工工地发生的刑事案件。笔者也注意到，有的省公安厅对于铁路建设施工工地发生的刑事案件管辖规定为:铁路工程、铁道建筑公安机关已经移交地方人民政府管理的，铁路建设施工工地发生的刑事案件由地方公安机关管辖;移交工作尚未完成的，铁路建设施工工地发生的刑事案件由最初受理的铁路或者地方公安机关管辖。管辖不明确的，由有关公安机关协商确定管辖;对管辖有争议或情况特殊的，由共同的上一级公安机关指定管辖。这种规定实际上是将铁路建设施工工地发生的刑事案件划到地方公安机关管辖。为什么笔者认为铁路建设施工工地发生的刑事案件仍然归铁路公安机关管辖比较合适呢?虽然铁路建设施工工地发生的刑事案件归铁路公安机关管辖客观上增加了现铁路公安机关的负担，但是，比起地方公安机关而言，铁路公安机关保卫铁路运输生产安全的职责更突出、更专业化，对于打击铁路建设施工工地发生的刑事案件更有保障。其次，铁路公安机关及早介入铁路建设施工工地的治安保卫基础工作和刑事案件侦破，也有利于铁路公安机关提前做好对将建成投入运营铁路的保卫工作，未雨绸缪总比亡羊补牢要好。另外，笔者认为，铁路工程公安系统移交地方后应该改为企业的工程保卫部门，应承担所属单位施工现场爆炸物品管理、消防管理、路地纠纷和群体性治安事件等工程安全保卫工作，它们不再是公安编制。

五是不在铁路的站车线和内部单位空间，却和铁路有关的案件的管辖问题。以往对于铁路案件管辖的规定是以地域范围(铁路站车线及内部单位)为基础的，也就是说铁路公安机关管辖的刑事案件首先是在铁路所属的空间范围内的，这是基本条件。当然，相关规定在这个基础上又对被侵害的对象和铁路运输生产安全的关系作了一定的限定。尽管这种规定按照传统的思维很合理，但是，随着社会的发展以及在传统的地域空间条件被现代犯罪手段所突破之后，再完全按着原来的铁路公安机关管辖的案件一定是在铁路所属空间之内来确定的话，就有些不适当了。目前这类案件主要是侵犯和铁路密切相关的法益的违法犯罪行为，主要包括伪造、变造、倒卖火车票案件，侵害铁路计算机犯罪和恐怖威胁铁路案件等，在这类案件中犯罪嫌疑人作案活动的空间可能不在铁路的所属空间范围内，但是它们侵害或者影响的对象却与铁路相关，而且这些犯罪行为对于铁路运输生产安全和秩序的影响非常直接。笔者认为，从铁路公安机关的首要职责是打击侵害铁路运输生产安全和破坏铁路运输生产秩序的行为来看，铁路公安机关对这类案件也应该承担管辖权。这也就是说，在对铁路公安机关刑事案件管辖权划定时除了以铁路站车线和内部单位这种以地域空间为基础依据外，还包括对铁路运输(企业)相关秩序的法定关系的保护，这也是铁路公安机关刑事案件管辖这种专门管辖的特定范围。

综上所述，笔者认为，对于铁路公安机关管辖的刑事案件范围可以修订完善为:“铁路系统的机关、厂、段、所、队、工区等单位发生的刑事案件，车站工作区域内和列车内发生(现)的刑事案件，铁路建设施工工地发生的刑事案件，铁路沿线发生的盗窃或者破坏线路、通信、电力线路等其他重要铁路设施的刑事案件和内部职工在铁路线上执行任务中发生的案件，铁路站车查缉的需要延伸侦查的涉及毒品、枪支、文物、拐卖人口案件，以及伪造、变造、倒卖火车票案件，火车票虚假信息网络诈骗案件、侵害铁路计算机犯罪和恐怖威胁铁路案件等直接侵害铁路运输生产安全和经济秩序的案件，由发案地铁路公安机关管辖。对于一些侵害铁路运输生产安全和经济秩序或利用铁路进行犯罪活动而犯罪行为的发生地却不在铁路站车线和内部单位区域的案件，比如伪造、变造、倒卖火车票案件，利用火车票虚假信息网络诈骗案件和非法销售、转移、购买铁路器材案件等，铁路公安机关和地方辖区公安机关对上述犯罪行为共同负有管辖权。”

最后，需要说明的是，地方公安机关和铁路公安机关都属于国家公安机关，共同担负维护国家和社会稳定、保护公民权利的职责，它们的功能和最终目的是完全一致的。对于各自管辖范围的规定和做法，仅是地方公安机关和铁路公安机关管辖刑事案件的原则划分。对于某些区域或者某些案件，地方公安机关和铁路公安机关可以协调管辖。遇有争议且协调不成的，报共同的上级公安机关指定管辖。

［1］郝宏奎.论侦查体制改革与机制创新［J］.中国人民公安大学学报，2004，(6).

［2］陈光中，张栋，周萃芳.关于铁路司法体制改革的几点看法［J］.人民检察，2003，(12).

［3］范玉，付俊华，于晓秋.论铁路警察宏观管理体制改革［J］.铁道部郑州公安管理干部学院学报，2001，(5).