服务导向与“去警察化”问题初探

2011-08-15马德世

铁道警察学院学报 2011年5期

戴民，张曦，马德世

(上海市公安局治安总队，上海200002)

“什么是警察?警察是干什么的?”这些问题似乎毋庸置疑，警察“也许”就是穿着制服、装备警械武器，维护社会内部治安的特定人群。随着近年来社区与农村警务建设的不断推进，警察越来越多地表现出与上述推定的“不和谐”特征，警察要着便装深入社区，推动警民共建，采集信息、沟通情况、指导防范;警察执法时不配带武器，既要严格、公正、规范执法，又要理性、平和、文明执法等等。在新的时代背景下，公安机关的指导理念正在发生前所未有的变化，警察被赋予新的任务和职责，需要重新审视和解读。在警察职能改革和创新中，警察是否还能够有效发挥己长，坚守自己的阵地，完成法律规定的职责任务，这些都有待进一步探讨。

一、“去警察化”之理论源起与客观表现

(一)警察性质定位

众所周知，现代警察起源于英国内政大臣罗伯特·皮尔爵士1829年倡导建立的伦敦大都市警察厅，在当年通过的《大都市警察法》前言中有如下表述:“尽管各个地方都有守夜人进行夜间巡逻，针对财产的犯罪行为近期以来在都市中还是有所增加。因此建立一支高效率的新型警察队伍，以取代现有的守夜人制度势在必行。”［1］该法认为警察是在政府控制下以军队为榜样而建立的一支稳定有效的队伍;它采用科学的选拔与训练方法，以减少犯罪为其效益的标志［2］。德国巴伐利亚州警察法第二条第一款规定:“警察的任务是为公共安全与秩序之需要，预防及排除宏观或微观存在的危险。”［3］1909年，美国学者莱昂纳德·福德认为:“警察有两个基本功能，即防止犯罪功能和打击犯罪功能。”［4］作为中国近代警察制度萌芽的湖南保卫局，其职权可概括为“去民害、卫民生、检非违、索罪犯”，即维护社会秩序，保障公共安全［5］。现行《中华人民共和国人民警察法》第二条规定:“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”《公安机关组织管理条例》第二条规定:“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。”从各国立法例及学者观点可见，警察是国家机器的组成部分，建立警察最直接的目的是打击与预防犯罪，维护社会公共安全。

(二)警察执法理念变迁

伴随时代进步与经济社会转型，警察也在从最初的追求队伍职业化向分工专业化、装备现代化转变，特别是新一轮社区警务与公共选择理念的兴起，为警察提出了另一种完全不同的价值追求。1989年，美国国际警长协会通过了一项新的《执法道德规范》，正式把社区服务放在了警察职责首位，“警察的基本职责是为社区服务，保卫公民生命财产安全，保护无辜，维护治安，保障一切公民享有自由、平等与正义的权利”［6］。警察作为强制性的调控工具，其维护权力的功能势必要同没有权力的个人和团体产生矛盾，要长久地维护社会安定，就必须强化调控机制中服务社会的功能［7］。我国也有学者提出，时代要求警察由注重专政性治理转变为服务性职能，实现“政治镇压→打击犯罪→服务民众”的职能重心转变［8］。在此期间，各级警察队伍开始从惠民利民服务入手，浓墨重彩地渲染警察亲民表现，最大限度地与群众打成一片，最大程度地体现公安机关的善意与温情。

也正是在这样的背景下，胡玲式的爱民模范才应运而生。2009年9月21日，成都市公安局交管局四分局交警胡玲在成都市长顺街宽巷子路口执法时，先后13次向违法司机敬礼，最终使该司机接受处罚。该执法过程视频在网上公布后，被网友们誉为“温柔一刀”。成都交警部门从胡玲执法经验中总结出八字箴言，即“爱心、耐心、宽容、包容”。在这一个案中，胡玲恪尽职守、文明执法，的确无可厚非，甚至理应给予掌声，但13次敬礼本身，绝不是应该有的执法常态，我们也不愿看到执法者以这种被动无奈的方式来换取理解和尊重［10］。13次敬礼，第一次可以说是表示尊重，但第二、三、四次以至更多，执法者的善意被无情地轻视、藐视乃至亵渎，这似乎确非警察执法权威所能够容忍。

(三)“去警察化”解析

同样是交通执法，我们可以从美国警察那里看到完全不同的情形。美国警察作为国家法律执行者，在执行公务时具有绝对的权威性。当警察处理交通违章时，当事者若不服气，可以事后凭警察开具的记录和罚单去法庭上诉，但绝不可以与警察争辩，更不能伴有任何肢体动作，否则会被认为有妨碍执行公务和袭击警察的嫌疑，轻者被戴上手铐，送进监狱，重者会遭到警察的枪击而丧命［11］。近年来，在中国“警察执法不配枪、阻碍执法不用械、对抗执法不处罚”似乎已成为一种惯例。无怪乎有西方学者评价中国警察，总体来说不能算真正意义上的警察，充其量只能算得上西方某种保安(外加一点软弱的执法权)。中国警察有五怪现象:其一为警察日常执法没武器;其二为报警群众以上访要挟警察;其三为警察经常挨揍、挨骂和经常性地遭到群体围攻;其四为警察越怕群众群众反而越不信任警察;其五为中国对枪支管理太过严格，警察因得不到有力的枪械训练其驾驭枪械能力排在世界末尾［12］。

笔者提出“去警察化”一词，正是基于对上述现象的反思。所谓“去警察化”，即内在理念由干预管理向讲求服务转变，放弃或搁置警察权威，无限拉近与相对人距离，用调解协调、争取自愿方式，以搏取对方满意为直接追求;外在表现为警察民众化，执法缺乏专业性，打击违法犯罪震慑力不足，在执法活动中经常受到精神或肉体伤害。从近几年现状看，警察被打早已不是什么新鲜事，“40记耳光”、“跪地执法”等事件屡见报端，180余万公安民警不仅要面临“时时有流血，天天有牺牲”的严峻形势，还要面对“公安保护人民，谁来保护民警”的尴尬局面［13］。2004年，某市辖区公安分局督察队曾接到过一个老党员的“投诉电话”，他说到一个派出所办事，在接待处眼睁睁地看着一个妇女辱骂民警，整整三刻钟民警们都低着头、默不作声，那位老同志说:“这是怎么啦，我几乎都怀疑走错了地方，这是保咱们老百姓的公安机关吗?”［14］在“去警察化”态势下，不仅警察个人不能完成警务职责，而且其有些行为还会受到群众质疑、引起群众不满，进而反向助推执法环境的深度恶化。

二、警务工作现状与“去警察化”之演进

(一)警务工作一体化的实践尝试

公安机关内部警种划分从上至下，历经难以计数的分分合合，最终在县级以上公安机关形成了20多个警务门类，在基层派出所建立起户籍、社区、巡逻、治安等多个警种分工。针对各警种之间存在空位、交叉业务出现扯皮等负面问题，全国各地公安机关在探索现代警务机制过程中，都在尝试各种打破警种界限、推动联动执法、实行警务工作一体化的创新举措。例如，重庆市推行交巡合一，即交通民警与巡逻民警的组织、勤务合二为一，实行“高峰守点、平峰巡线，车巡与步巡相结合，24小时不间断防控”。上海市在公安派出所设立若干责任区，由治安、巡逻、社区、执法办案民警混合编组并轮流担任副警长，旨在实现“信息共享、行为互补、联勤合作、责任共担”。河南省郑州市试行大派出所制改革，裁撤公安分局，统一设立29个派出所，减少行政层级，下放警力沉入一线。不论是哪个地方、哪种尝试，都不外乎弱化民警由警种分工带来的专业性，讲求一人能够分饰多角，变相扩展民警职责任务。可以说，警务工作一体化虽然为应对纷繁复杂的大千警情提供了有效平台，但同时也无疑会导致业务不精、执法不专的不良后果，客观上为“去警察化”创造“体制基础”。

(二)警务工作泛化对警察职业能力的冲击

在当前警务实践中，存在这样一种颇为极端的做法，即警察自认为只有把社会所有的公共安全事务都管起来，才算得上是负责任的警察，并因此对社会治安一切事务实行大包大揽。而事实上，这种“过于负责”的态度在某种程度上不能不称为对本职工作的“随便”，对程序法定、职责法定的悖离。正如英国学者所说，“警务”这一术语可能不再仅仅意寓公共治安［15］。2001年英国《警察改革法案》建议引入邻里守护与辅助，并且暗示随着警察作用与职责的重新分配，很快就能够拥有多元警务提供者［16］。的确，警务工作泛化催生了警界执法“通才”，也可以说制造出了许多能够应对一切的“万金油”，但这是以牺牲处置具体警务问题的确切性与精深度为代价的。对于警察个体来说，他们精力与时间有限，要将警务工作做精、做强、做细，获取最大的警务收益，必要的专项警务职业能力积累是不可或缺的，而这在警务工作泛化的前提下是很难实现的。警务工作泛化在扩展警察工作范畴的同时，也为“去警察化”提供了无法摆脱的实务条件。

(三)警务培训与维权保障滞后

在现行警务培训体制下，各种培训教程虽然自成体系，可以应对诸多预设或假想情形，但大多与法律政策、工作规范不匹配，存在脱节与滞后问题，难以兼顾依法办案、避免错误、防止不应有的伤亡与意外等多个目标追求。特别是当面对突发事件时，警察不知如何做出第一反应，不仅会丧失工作主动权，而且还会受到这样或那样的伤害。而执法保障体系往往在事后对警察当时的表现做出否定性评价，进一步挫伤警察的工作热情，致使整个内部呈现“不敢为、不愿为”、“怕出事、不干事”的恶性循环。2005年，上海市公安局人民警察正当执法权益保护委员会办公室分层次分警种对300余名民警组织的问卷调查显示:当民警面对当事人投诉威胁时，即使自己没有过错，仍有12.1%的民警愿意尝试与当事人“私了”避免投诉。而受过不实投诉的民警有意“私了”的比例远远高于一般民警，前者17.6%、后者6.6%，受过一次不实投诉，对投诉威胁的恐惧就有所增加。

目前，公安机关有对当事人的过错赔偿责任，但公安民警在执行任务中受到伤害时，在公安机关内部却很少会检讨本单位、本部门是否已经为其提供了必要的技能培训，检讨应对民警的伤亡承担何种责任［17］。执法维权似乎已经沦为善后的代名词，它虽然弥补了警察在物质上的些许损失，但却不足以成为警察振作精神、重拾信心的动力。从总体上说，警务培训与维权保障的滞后性实际上为“去警察化”孕育出了意识背景。

三、回归警察本色的路径选择

为让警察回归本色，发挥特有的预防和打击犯罪职责作用，而不是将重心放在矫揉造作的立姿摆态、无关痛痒的非警务协作以及放弃主责的“为民服务”上，笔者认为必须在防止历史倒退的前提下，经历一个否定之否定的过程，从以下路径做出选择。

(一)科学厘定服务内涵

警察是通过执法活动体现服务价值的，其具有专属性，而不是无边界、无止境的。1993年，英国内政部曾成立一个调查小组，对英国的警务工作进行广泛的调查。该调查将警务工作分为核心工作和附带工作，并建议警察部门把附带性的警务工作推向社会和市场，突破公共警察部门对警察服务的垄断。在调查中，该小组概括出了19项可以转移的“边缘任务”，其中包括寻找失踪的人、看护猝死者、为大型活动担任警卫、签发持枪证、经销酒类许可证以及提供预防犯罪的咨询等，这些“边缘任务”被认为应由警察负责但是可以文职化或者承包出去［19］。同样，我国的警察执法服务也不可能无所不包、涵盖万千，现实中谁也无法真正完成“有困难找警察”的承诺，解决困难、提供服务是以警务目标为核心、以警务职责为基础、以警务能力为前提的。正所谓，警察不是万能的，但没有警察是万万不能的，警察一切工作的出发点和落脚点都必须根植于如何去做好万万不能没有警察的事情。

(二)构建执法“格式”体系

在我国现行法律框架下，警察执法活动没有司法审查，警察执法具有相当大的自由裁量权。而如何能够在法律允许的范围内执法，恰恰也是考验和区分好警察坏警察的根本标志［20］。但在实践中，并不是每个警察都能够准确判断、迅速决策、正确处置，越来越多的警察在突发情况面前表现出大脑空白、手足无措，无法选出最优执法方略，以最小成本获取最大执法成效。以使用武器为例，虽然《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》规定了判明暴力犯罪、经警告无效可使用武器的15种情形，但对于如何判断暴力性质、警告次数、武器射击部位等，都没有做出规定。而我们的射击培训又片面追求精确率，导致民警只知如何射击，不懂故障排险，不懂形势判断，进而致使心里没底，领导和同事也不放心，只好将枪械锁在枪柜里长期不用［21］。

改进这种状况，不是警训部门一家所能够胜任的，需要一系列综合性改革。具体言之，即要形成一套可广泛推广适用的“格式”操作体系，例如确定开枪时机，可以探索由特警、法制、刑侦等警种联合研拟规范式操作的固化机制，并开展反复的、随机的情景演练，将其内化为警察条件反射式规定动作。美国警察在开枪前的一刹那只要想清楚两个问题:第一，开枪是否合法?第二，除了开枪以外，还有没有别的办法可以解除威胁?德国警察开枪一是要表明身份，二是要在遭遇拒捕或者警察受到生命威胁时才可以开枪，并只能打非致命部位［22］。这些规定浅显而又易于掌握，不仅能够消解警察在遇到突发情况时的焦虑和彷徨，而且为警察有意识的主动作为指明了方向。

(三)谋求与组织考评并轨的执法保障机制

有人说，上世纪80年代之前，袭警事件很少发生(不算拒捕的)。但是现在警察在执法过程中，如果提到“不许动，我是警察”这一标志性警示语言，许多人不但不接受审查，还扬言“警察咋了?”更有甚者竟叫嚣“警察?打的就是警察”［23］。新时期，随着执法环境的变化，“善后”、“平复”式的执法保障体制已无法适应形势发展的需要。近年来，云南、重庆等地在民警执法保障上提出了一些与干部责任、组织政绩相挂钩，实行并轨运作的积极措施。2009年云南省建立了民警伤亡倒查制，一经发生民警伤亡案件，由省公安厅启动民警伤亡案件倒查预案，成立民警伤亡案件倒查小组。经倒查小组调查评议，在民警伤亡事件中领导和全体参战民警基本不存在警务保障或技战术方面的严重不足和重大失误的，对相关领导或参战民警给予通报表扬;而对于在民警伤亡事件中指挥层次或者警务保障存在警务实战方面的严重不足和重大失误的，则将追究相关领导的责任。2010年10月，重庆市公安局专题研究民警维权的工作会议认为，如果公安机关自己不维护民警权益，靠怜悯过日子，则是一种悲哀!如果仅仅依靠社会舆论维护自身权益，这种声音太微弱、太渺茫，更是一种悲哀!不能靠民警的伤痛树立所谓的形象，对侵害民警身心利益的事件要“零容忍”!要带着责任和良知，先发制敌，减少中间过程，确保民警人身安全，组织要为此负责。这些理念、体制、组织等方面的联动变革，必将推动执法保障机制对于警察执法的正面引导，坚定警察的正当执法意识，使得大多数警察能够放下包袱、义无反顾地投入到警务工作之中去。

(四)塑造警察职业权威

警察权区别于其他国家行政权力最重要的特征就是其武装暴力性［24］。警察一般都认为，自己扮演的角色是执法、是抓罪犯，但是理论家却把警察看作是“社会代理人”(Social Agent)——一个理想主义的、不切实际的、对打击和减少犯罪作用不大的角色［25］。如何塑造警察职业权威，1829年英国“普通警务须知”认为:“他应当态度和蔼、关心每一个人，而不管其地位、阶层……他应谨记:一个合格警官最重要的素质就是善于抑制情绪，不因任何语言与威胁而有丝毫撼动;这种平和的态度与坚韧的精神定会对旁观者产生感召力，而赢得其支持。”［26］但警察的权威绝不仅仅是通过自己的行为和荣誉所获取的，而更多应当是法律所赋予的。在这方面，我国刑法、民法通则、人民警察法、治安管理处罚法等关于警察执法权益的条款无一例外将警察执法权益湮没于普通民众的合法权益之中，没有凸显警察的特殊身份与地位［27］。为维护警察职业权威，必须进一步严格特别法律规定，有必要在刑事法律中设立“袭警罪”，突出有别于公民正当防卫的警察防卫权，明确作为代表国家行使执法权的警察的不可侵犯性。正如恩格斯所说:“他们(警察)作为日益同社会脱离的权力的代表，一定要用特别的法律来取得尊重。”［28］

［1］Metropolitan Police Act.1829.转引自李温.英国现代警察制度的产生、发展及其现行体制［J］.北京人民警察学院学报，2006，(3):76.

［2］王大伟，付有志.世界警察理论研究综述［M］.北京:群众出版社，1998.113.

［3］熊琦.德国警察制度简析［J］.湖北警官学院学报，2006，(11):69.

［4］谢闻歌.英美现代警察调控职能和调控手段变化的历史考察［J］.世界历史，2004，(2):40.

［5］陈韶.中国社区警务溯源(之一):中国警察制度的史鉴与启迪［J］.求实，2004，(6):55.

［6］西奥多·F小弗里曼.美国警察职业道德规范发展［M］.转引自世界警察参考资料，1993，(10).

［7］谢闻歌.英美现代警察调控职能和调控手段变化的历史考察［J］.世界历史，2004，(2):42.

［8］宋青.南京国民政府时期警察职能的历史考察［J］.山东警察学院学报，2007，(3):128.

［9］吴龙贵.不要诗化解读美女交警的13次敬礼［N］.海峡都市报，2009－09－24.

［10］程航.无所不管的美国警察［J］.世界博览，2004，(2): 47.

［11］中国警察执法之怪现象［EB/OL］.http://10.126.131.2:8080/xljk/YCMS_ShowNews.asp?id=14261.

［12］施菊尔.公安机关执法权威流失问题探究［EB/OL］.http://10.119.61.4/sysman/viewarticle.jsp?id=5855.