基层公安机关应对突发事件能力建设

解永照，崔伟强

(山东警察学院，山东济南250014;南开大学法学院，天津300071)

改革开放30多年，我国发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。在社会基本构成方面，社会成员身份、社会管理方式、经济组织成分、利益关系和分配形式日益多样化，我国已经进入了经济社会转型的关键时期。同时，我国面临的社会矛盾错综复杂，已进入社会矛盾多发期、激烈期，加上自然灾害、重大型生产事故、公共卫生危机和社会安全事件暴露的不和谐问题，随时随地都存在爆发各种突发公共事件的可能性。因此，不论是从领域、频度还是从规模、组织等维度来看，现阶段我国都处于突发公共事件的多发期［1］。

面对这样的形势，作为维护社会政治稳定的主力军之一的基层公安机关身负重大而又不可推卸的责任，必须要在处置突发事件中充分发挥其职责，切实担负起巩固党的威信、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的社会和政治责任。胡锦涛总书记提出当前和今后一个时期公安工作和公安队伍建设的总要求就是加强“四个能力”建设，即努力提高维护国家安全的能力、驾驭社会治安局势的能力、处置突发事件的能力、为经济社会发展服务的能力。由此可见，必须对基层公安机关处置突发事件能力进行深入的研究，切实推进基层公安机关相关能力建设。

一、突发事件的概念

“突发事件”这一词语源于当代国人的约定俗成，在古典文献中找不到它的踪迹，也并非音译或者意译自外来语言，《辞海》、《现代汉语词典》中也并没有加以收录。但就是这样的一个词语，却被广泛地应用于社会的各行各业，乃至于国家的法律文件，而且使用的频率还在急剧增加。与此不相符合的情况是，我国的学界对“突发事件”这一概念却没有形成明确而又统一的定义和分类。

“‘概念’是对特征的独特组合而形成的知识单元”。所以，我们要准确地掌握一个概念，首先就要按照语义学的研究方法进行分析。从组成结构上来看，“突发事件”是由“突发”和“事件”两个词组成的偏正词组。“突发”一词的中文的意思是“突然发生，带有异常性质和人们缺乏思想准备的一种情况”［2］，而“事件”在《现代汉语词典》中的意思是事情，指历史上或社会上已经发生的大事情。所以，“突发事件”的字面意思就是:历史上或社会上突然发生的大事情。

但是，我们这里使用的“突发事件”是包含在一定的语境和社会、历史背景之下的。近些年来，特别是“9·11”事件以后，突发事件已经有了其更深刻的含义。美国学者罗森豪尔特提出，“突发事件”是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。在我国国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，“突发事件”被定义为:“是指突然发生，造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件 。”由这两个定义我们可以看出，“突发事件”这一概念包含着突然爆发、重大伤亡、严重危害、紧急事件这几个要素。这些已经使我们能够对“突发事件”这一概念加以定义了。

我国是一个自然灾害、事故灾难频发的国家，党和政府历来高度重视应对突发事件的法制建设工作，并且取得了显著的成效。2007年8月13日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起施行，在《中华人民共和国突发事件应对法》中有着对“突发事件”这一概念最权威和准确的定义:“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”这一定义中包含了我们之前提到的四个因素，还将“突发事件”细分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。该定义的提出对于这部法律的实施，对于相关责任的明确和落实，对于具体工作的开展，都提供了坚实的基础。

二、我国基层公安机关应对突发事件的现状

近年来，随着我国经济水平的迅速提高以及综合国力的不断发展，国家各项制度的不断建立健全，我国在公安机关应对突发事件的机制、体制建设方面也取得了很大成绩。近年来频繁发生的一些群体性事件、各种自然灾害等突发事件都得到了很好的处置，政府部门特别是公安机关对于突发公共事件的预防、预警和处置能力也不断完善。但是，在取得成绩的同时我们应该清醒地看到，基层公安机关作为应对突发事件的基础力量，在一些方面还存在缺陷和不足，主要表现如下。

(一)基层公安机关缺少中枢领导机制，决策和反应能力滞后

实践经验告诉我们，突发事件发生以后的首要任务就是针对突发事件的发生、发展做出相应的选择和反应，从而在黄金时间内控制和处置该突发事件。在这种情况下，决策机构能否快速地做出反应就成为整个行动的关键。基层公安机关由于其在整个政治架构中长期处于一种被指挥的执行角色状态，在危机警务运行机制上缺少处理国内外重大危机的自我行动体系，也没有设置一个能够综合协调所属各部门和各个执法单位的统一指挥的处理中枢，因而即便其在具体的突发事件上认识到位了，反应和措施上也不及时，内部无法协调，外部难以协同，也就无法采用最有力的手段应对突发事件了。

(二)基层公安机关应对突发事件的法律体系不完善

基层公安机关应对突发事件的作为基础是法律的赋权和保障。虽然改革开放以来，依法治国已经成为党、政府和整个社会的共识，社会生活中的各项行为特别是公权力行为都依照法律的规定进行，但在实践中，我们在法律适用上偏重如《民法》、《刑法》等常用法，而像《中华人民共和国突发事件应对法》等与群众生活或者公安日常业务距离较远的法律法规就很少有人了解了，更谈不上熟练掌握了。并且，在我国现行法律体系中，有关突发事件的法律法规还不系统，如某个单行法律只能适用于某一种类型的突发事件的处置，而无法适用于其他突发事件的处置，或者注意了某一类突发事件的一些主体问题，周边问题却被疏漏了。

另外，我国虽然已经颁布实施了《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国戒严法》这样的处理突发事件的基本法律，但是其相关的实施细则还不明确，《国家突发公共事件总体应急预案》以及地方政府为实施上述应急法律而颁布的实施细则也没有细化到具体基层公安机关的具体执法行为层面，在实践中很难对基层公安机关处置突发事件起到直接的行为指导作用。

(三)基层公安机关各部门(含执法单位)协调和合作机制不畅通

突发事件的应对和处置不仅仅是基层公安机关某一部门的事情，也不仅仅是哪个具体的公安执法单位的事情，它需要基层公安机关各部门和各执法单位全面协调合作进行、合力应对。目前，我国基层警务突发事件执法实践中相关的协调制度和联动机制建设比较滞后，和社会突发事件的实际情况缺乏有效的衔接，往往都是在突发事件应对最佳时机错过之后，基层公安机关才匆忙地组建起相应的应急管理机构，才开始注意协调相关各部门之间的执法合作。这种单纯依靠传统的单位制度和自行执法应对危机事件的方式，会使很多危机得不到解决，也不适应当下我国突发事件复合化的现实。

首先为何会出现沟通难题，最主要的还是双方所处的立场和利益是不同的。队长希望能够保证施工班组的完整性，不耽误施工进度，而班组人员考虑的是自己的公平利益，双方看问题的角度是有差距的。问题发生以后，我决定参与进来，沟通这个难题，是因为于公于私我都应该帮助解决问题，而且我是一个工程技术管理人员，比较有独立性和公正性，易于接受，利于解决问题。再者问题的解决也有利于我在队中工作的展开。问题解决中我始终是站在中立者的角度去询问双方看法，积极倾听，评估事实，分享观点。进而解决的问题，说明的双方的在的难题是差异而不是缺陷，确定的共识领域是都不能耽误正常的生产，最后能够共同探讨解决方案。

(四)宣传教育不得力，危机意识薄弱

现代社会的一个重要特征就是，突发事件的发生频率和次数较前现代社会都大大增加了，这也是社会发展的一个副产品。突发事件由于具有突发性和破坏性，往往给群众和社会带来极大的威胁，并产生巨大的伤害。在这种情形下，提高社会公众的危机防范意识就显得十分紧迫和必要了。而基层公安机关由于与群众联系最广泛，具有从事突发事件宣传教育的得天独厚的优势，因而也应该承担起对群众进行突发事件宣传教育的责任。但是，我国基层公安机关在这方面做得却不是很好，在每年的警务支出中，有关突发事件宣传以提高公众危机意识的资金、人力和物力等支出所占的比例很低，负责这部分工作的人员的数量很少。现有的对突发事件的宣传方式也很单一，一般就是例行印制一些宣传手册或者活页，宣传的内容比较死板和老旧，甚至连续几年用同一种宣传材料，其效果可想而知。

不仅仅是公众对突发事件的防范意识很低，甚至我们很多的基层公安机关人民警察的危机意识和警惕性也不高，在处理基层警务的时候，没有危机意识，没有把人民的根本利益放到第一位，不注意辨析日常警务中可能隐含的引发突发事件的引子，以致酿成了很多恶性突发事件发生的恶果。

(五)基层公安机关与媒体的关系有待进一步改善

基层公安机关在应对和处置突发事件中，应加强与媒体的合作，借助媒体的力量公布信息，引导社会舆论，疏导群众，消除谣言，从而掌握突发事件的舆论主导权。但实际上，我国公安机关与媒体的关系一直不是很和谐，尤其在基层公安机关，存在着怕记者、怕报道的现象，更谈不上借助媒体了。对于突发事件过程中基层公安机关和媒体不同的关注和诉求，应该在法治的范围内，力求协调，从而达到执法和报道的双赢和双重实现，也有助于突发事件的最佳处置。

三、基层公安机关预防和处置突发性事件机制的完善

(一)基层公安机关处置突发性事件的原则

我们基层公安机关在应对突发事件的时候，往往没有具体的前例可循，也很难落实到某些具体的法律法规层面。所以，建立应对突发事件的一些基本原则就是非常重要的。在很多突发事件中，基层公安机关往往是第一个到达现场的，这就要求基层公安人员在处理突发事件时，首要的任务就是控制局面，防止事件的扩大或者是向恶性发展，要以维稳作为首要原则。具体说来，基层公安机关处置突发性事件要遵守以下几个原则:

1.保持中立的原则。在处理突发事件时，执法民警要保持良好的心态和情绪，不随意发表个人看法和评论，更不能因个人好恶而将自己的情绪表现出来。否则，一旦警察失却中立立场或有所倾向，就会使一部分群众对公安机关产生猜忌与不信任乃至抵触情绪，从而增加公安机关处置突发事件的难度，不但无法解决问题，反而可能使事态进一步恶化。

3.严守比例原则，其又包括“最少动用武力”、“武力等级对应”和“实施强制力应防过当”三个分原则。“最少动用武力”是因为突发事件中的不安群体不是要消灭和攻击的敌人，而仅仅是需要约束管理的公民，只有出现严重暴力倾向、局势难以控制的时候，才应使用最低限度的低伤害武力。“武力等级对应”即警察使用武力的程序必须与违法或犯罪的严重程度成正比，并且一旦对方被制服就要立即停止这种武力。警察不宜为了迅速平息事端而以炮击雀，坚持最少、最小动用武力的原则。“实施强制力应防过当”是指在突发事件的混乱僵持局面中，在需要实施强制力时，公安机关必须选择恰当的时机和适当的强制措施类别，以防过当造成更大的危害或者次生伤害。

4.快速反应原则。突发事件具有很强的破坏性，又往往突然爆发，令人措手不及，所以基层公安机关必须在第一时间做出反应，越早做出反应，主动性就越强，否则等到事态恶化了，就会趋于被动。因此，反应时间的长短就决定了处理突发事件的成败，这就要求基层公安机关在接到报警电话或者了解到相关信息的时候，要迅速对事件进行评估，迅速出警，果断采取措施。

(二)基层公安机关突发事件处置机制的建构

1.建立突发事件信息收集网络和分析中心

基层公安机关要建立突发事件信息收集网络和分析中心，推动信息资源充分整合，建立科学、灵敏的突发事件预警机制。突发事件信息是基层公安机关突发事件决策主体掌握和分析形势的基本根据，只有掌握突发事件的完整、真实信息，才能正确地分析事态发展，进而采取应对措施，因而对于信息的准确掌握是基层公安机关应急处置工作的第一要务。做好突发事件信息搜集，基层公安机关应从以下两点着手:

第一，要建立一个长期稳定的信息收集网络。基层公安机关要设置专门人员负责，同时联系密切单位或者人员，建立一个潜在突发事件的信息库。收集的渠道主要有以下四种:①基层公安机关内各个部门以及各个执法单位之间的信息共享。②建立与媒体的联络员制度，充分利用新闻媒体的信息渠道和报道。③基层民警深入群众，了解情况。④与突发事件的研究机构建立协作关系。

第二，要建立一个高效、快速的信息分析中心。很多突发事件都有一个缓慢积蓄力量的过程，是可以提前预判到的。这就要求我们基层公安部门要对所收集的信息进行分析，按照分类、分级、分期的原则对信息进行管理，把有限的警力资源合理分配，提前做好预防工作。

2.建立以基层公安指挥中心为基础的指挥机制

几乎在所有的突发事件中都能够看到基层公安机关的身影，所以基层公安机关作为应对突发事件的主要力量应当建立一个应急指挥中心。基层公安应急指挥中心在突发事件处置上要强调效率观念，要全面接受受困、受害群众报警，实行“一级接处警”方式，尽可能地减少接处警中不必要的环节和可能产生的对于报警信息传递的阻滞，提高接处警效率，防止突发事件的紧张事态扩大和恶化。接警时，基层公安应急指挥中心的民警要直接受理群众的报警、求助及警务投诉，要力求在最短时间内问清突发事件的案情。处警时，基层公安机关要采取一步到位的指挥体制，直接向先期处置的接处警单位发出处警指令，以克服层层部署、分级指挥的弊端，减少中间环节，提高民警的快速反应能力。

3.建立预防为主的突发事件管理模式

我国的司法传统上讲究的是“德主刑辅”、“教之人伦”和“驱而之善”。也就是说，我们在传统上一直是以预防为主，而不是寄希望于事后的惩戒上。在突发事件的应对上，我们也应该建立预防为主的管理模式。

我们认为，这一方面，要充分发挥基层公安机关(包括社区民警)的力量。中国在某些方面来说仍旧是一个乡土社会，人情味极重，如果基层民警能够深入群众，真心地为群众服务，甚至成为群众的“亲人”，那么即使在出现危机的时候，也能有人进行良好的沟通和劝服，很多恶性事件就不会发生和扩大。另一方面，要加强基层的精神文明建设。由于我国正处在社会转型时期，各种利益的冲突与矛盾不断加剧，人民群众心中难免有各种各样的不满情绪，除了从根本上、制度上解决问题以外，短期内要注重精神文明的建设，注重对国家政策的普及、对弱势群体的帮扶以及加强法制教育等。

4.建立应对突发事件学习机制

建立应对突发事件的学习机制，主要包括以下两个方面内容。第一，开展突发事件的公安防控培训，培训内容应包括:指挥系统制定战术，派遣警力，部署现场各项解救工作;执行解救任务的各部分警力快速反应，到达现场;急救;化解危机专项技术运用;危机中与媒体的关系;最终武力解救和化解危机［3］。第二，开展突发事件的事后学习培训。基层公安机关在每次处置突发事件后，都应该对突发事件作出一个详细的报告，详细地记录其中的所有细节，并对成功或失败的经验进行总结，通过认真细致的分析，提出对突发事件的处置方式方法、组织机构、运作程序、技术标准等方面的改进意见，弥补原有的应急处置的缺憾与不足。

［1］唐承沛.中小城市突发公共事件应急管理体系与方法［D］.上海:同济大学2000年博士论文.

［2］菅强.中国突发事件报告［M］.北京:中国时代经济出版社，2009.

［3］刘铁.我国突发事件中的公安防控研究［J］.学术交流，2007，(2).