行政复议受案范围拓展问题初探

杨飞

（重庆行政学院法学部，重庆 400041）

行政复议受案范围拓展问题初探

杨飞

（重庆行政学院法学部，重庆 400041）

文章以拓展行政复议受案范围为视角，对拓展行政复议受案范围的原则、方式和内容进行了论述，以期充分发挥行政复议在解决行政争议方面的重要功能。

行政复议；受案范围；拓展

行政复议制度从建国初期建立以来，特别是在《行政复议法》颁布实施以后，对于实现行政机关内部纠错，切实保护公民、法人、其他组织合法权益，发挥了重要作用。近年来，行政复议工作的实践表明行政复议制度迫切需要改革和完善。正值酝酿《行政复议法》修改之际，如何拓展行政复议受案范围，将行政争议尽可能纳入行政复议范围，减少或避免非法治救济方式，引发了人们的极大关注。本文拟对行政复议受案范围的修改和完善做一些初步的思考和探讨。

一、拓展行政复议受案范围的原则

1.合法原则。行政复议受案范围不论如何拓展，必须坚持合法原则，即不论该行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为，不论行政行为的作出主体是行政机关还是法律、法规授权组织，该行为必须是行政主体依法行使行政职权，在其职权范围内作出的能够产生行政法律效果的行为。

2.适度原则。现阶段随着行政争议的类型增多，社会矛盾日益凸显，拓展行政复议受案范围，把矛盾和纠纷引导到法定渠道上来解决已成为共识。但目前行政复议体制和人员力量不容乐观，据调查，全国大部分区县人民政府没有设立独立的法制工作机构，也没有专职的行政复议人员。过度扩大行政复议受案范围，不仅难以达到预期目的，反而会产生负面效果。

3.协调原则。拓展行政复议受案范围必须处理好与其他相关法律法规的关系。除法律特别规定外，行政复议决定不是最终决定，还必须接受司法审查，此时在受案范围上如果与行政诉讼受案范围冲突或不协调，有可能会出现行政复议决定告知当事人如不服本决定可以向法院起诉而法院会不予受理的尴尬局面，这样不仅不利于化解矛盾，反而会增加当事人不必要的诉累。此外，如果将信访行为纳入行政复议范围，还将涉及到如何处理行政复议、行政诉讼与信访的关系，以及在行政复议工作中与信访工作机构衔接的问题；如果将部分抽象行政行为纳入行政复议受案范围，则涉及到地方人大的审查权力和方式等问题。

二、拓展行政复议受案范围的必要性

1.充分发挥行政复议的特点

设置行政复议制度是为了使受到行政权力侵害的相对人得到比行政诉讼廉价、方便、迅速的救济。在我国，行政复议与行政诉讼比较而言，具有高效、便捷、不收费等优势；行政复议与信访比较而言，更加规范化、程序化、法治化。但现实的情形却是“大信访、中诉讼、小复议”，全国各级复议机关每年平均受理行政复议案件数量远低于行政诉讼和信访案件的数量，相当一部分行政争议游离于行政复议程序之外，绝大部分行政争议不经行政复议直接进入行政诉讼。

导致这种现象的发生主要有三个方面的原因：一是越是法治化程度高的救济制度，障碍相对越多，程序也越复杂，如行政诉讼和行政复议在受案范围上的限定，对原告资格的要求、严格的时效制度等等，将大量的行政争议当事人挡在救济门外，只能被迫去信访。二是整个救济机制缺乏整体设计，各种制度与环节之间相互协调和衔接不够。三是复议制度是行政体系的一个内部监督和纠错制度，导致人们对行政复议结果公正性的认同度不高。

要解决以上问题，需要修改行政复议法，以利于充分发挥行政复议的优势，化解行政争议。行政复议的审查范围比行政诉讼更为广泛，行政复议不仅可以对具体行政行为进行审查，还可以对具体行政行为所依据的部分抽象行政行为进行审查。行政复议不仅可以审查具体行政行为的合法性，还可以对具体行政行为的合理性进行审查。我们必须认识到，一方面行政层级监督制度有利于行政机关内部及时纠错，实现自我纠正，取信于民，这一点对重塑行政复议制度的权威性很重要，另一方面可以减轻法院案件审理的压力，起到分流的作用。这些年通过行政复议的运行实践，积累了经验，也找到了问题，可以通过扩大行政复议的受案量使其功能得到更好的发挥。

2.让行政复议制度更具涵盖性和开放性

从近几年的行政复议案件可以看出，现阶段行政争议的焦点主要集中于行政不作为、行政不合理和不遵守正当程序等方面，行政相对人申请行政复议所涉及的事项常常不限于行政复议法明示的情形。拓展行政复议受案范围可以通过列举的方式对一些适宜纳入行政复议范围的事项作出明确规定，对不纳入行政复议受案范围的事项予以明确排除，当然排除事项的范围应当缩小，在此基础上增加一些具有兜底性质的弹性规定，为行政复议办案人员留下空间和余地，使受案范围具有一定的开放度和灵活性。

三、行政复议受案范围拓展的几个关键问题

1.抽象行政行为

以适用的对象是否特定和内容能否反复适用为标准，行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为主要是行政机关制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的行为，包括制定行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。具体行政行为指行政主体将具有普遍约束力的行政法规范或规则适用于特定事件或特定人而做出的特定处理［1］。

《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一） 国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”同时该条第二款规定“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”由此可以看出，按照行政复议法的规定，行政复议机关只有依行政相对人的申请，在审查具体行政行为时，才能对抽象行政行为进行附带审查，并且该抽象行政行为不包含行政法规和规章。

目前学界主流观点认为抽象行政行为应当纳入行政复议受案范围，其主要理由是：首先，具体行政行为是针对个别人的，即使违法，造成的后果也是局部的，而抽象行政行为是针对普遍对象作出的，可以反复适用，抽象行政行为一旦违法，将会给众多的人造成损害，且会在一定范围内持续发生，因此抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和侵害性，不纳入行政复议受案范围对行政相对人不公平。其次，行政复议法虽然规定了规范性文件附属审查制度，但从实施效果来看，涉及上级行政机关的规范性文件需要逐级请示，导致行政复议案件办案期限过长，并且在具体行政行为进入行政复议程序后再提出审查申请，则意味着规范性文件已经产生实际效果。第三，目前虽然存在行政系统内部的规范性文件备案审查机制和同级人大的备案审查制度，但有不少地方是“有件不备、备而不审”。最后，根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，上级行政机关有权改变或撤销下级行政机关的不适当的决定、命令，因此将抽象行政行为纳入行政复议范围与现行宪法法律的规定并不相悖。

事实上，抽象行政行为应当纳入行政复议受案范围在学界已经不是一个争议的主要问题，争议的主要方面是哪些抽象行政行为应当纳入复议受案范围。就目前的状况而言，从行政复议法及其实施条例的规定看来，规章以下的抽象行政行为已经被纳入行政复议范围进行监督权和审查。目前，比较容易出问题而又缺乏监督的抽象行政行为主要是政府规章，包括国家部委规章和地方政府规章，因此建议在修改行政复议法时将规章纳入附带审查的范围，暂时不将国务院行政法规纳入审查对象，待将来时机成熟进一步扩大时，再将行政法规纳入受案审查范围。

2.信访处理行为

《国家信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由于信访处理行为的形式广泛性，内容多样性和复杂性，在理论界和实践中对于信访处理行为是否可以提起行政复议和行政诉讼的认识也不统一。

有观点认为信访处理行为不宜纳入行政复议受案范围，其主要理由有：首先，根据《国家信访条例》第十四条第二款规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”由此可以理解，凡是属于行政复议范围的事项不属于信访处理的范围，应当走行政复议渠道处理；反之，信访处理的事项不属于行政复议范围，信访与行政复议二者相互独立，“井水不犯河水”。其次，信访涉及的内容很广，可能是民事的、行政的、刑事的，如果统统纳入行政复议受案范围则不恰当、也不现实。再次，如果将信访处理行为纳入行政复议受案范围，则可能出现信访后复议，复议后信访，信访后再复议，复议后再信访的非良性循环。最后，由于信访没有时效规定，信访人通过若干年的信访得到信访处理，然后再申请行政复议，行政复议机关等同间接审查了原行政行为，使行政复议申请时效规定毫无意义。

也有观点认为，信访处理行为应当纳入行政复议受案范围，其主要理由有：从信访处理行为的性质上讲，各级人民政府及县级以上人民政府的工作部门对属于本机关法定职权范围内的信访事项应当受理并作出处理。而行政机关在实施行政管理活动，行使行政职权过程中所作的一切在行政管理方面有法律意义的行为都是行政行为，因而信访处理行为属于具体行政行为的范畴。

笔者认为，信访处理行为是否纳入行政复议受案范围应分以下三种情况区别对待。其一，对于当事人就某些问题向行政机关提出意见或建议等，行政机关作出的解释、说明、答复等处理行为，其对当事人的权利义务没有产生实际影响，因此不能申请行政复议。其二，如果信访处理行为是对原具体行政行为的重申或肯定，由于其不对当事人的权利义务产生新的影响，属于行政重复处理行为，则也不宜纳入行政复议范围。其三，如果行政机关以信访答复来履行行政职责，或者信访处理行为改变了原具体行政行为，对行政管理相对人权利义务产生了实体上的影响，从保护行政相对人合法权益而言，则应当纳入行政复议范围。

3.公益复议

《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”由此可以看出，行政复议申请人必须是与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系，即行政复议申请人是该具体行政行为直接作用的对象。而当公共利益受到行政行为侵害时，由于行政行为直接侵害的对象是公共利益，无直接的“利害关系人”，则无人能够启动行政复议程序，使得侵害公共利益的行政行为得不到有效的监督。

事实上，公共利益和个人利益是密不可分的，个人利益存在于公共利益之中，破坏公共利益同时也会损害个人利益，个人利益是在维护公共利益的进程中得以实现的。现实生活中，由于公共利益缺乏权利维护的主体，使一些侵害公共利益的行政行为得不到监督和纠正，如规划行政主管部门改变公园、绿化等公共用地规划，环保行政主管部门对污染环境的行为不实施查处等等，这些行为都间接影响到个人利益。

因此，允许为公共利益申请行政复议，赋予所有知情国家利益和公共利益遭受侵害的公民、法人和其他组织，或者特定的组织为公共利益提起行政复议的申请人资格，对于避免公共利益受到损害，有效监督行政机关依法行使职权具有重要的现实意义。

4.行政合同

行政合同作为一种合同，具备了合同的一般特征，如当事人意思表示上的真实自愿，双方主体的平等、等价有偿交换等原则。但行政合同也有区别于其他合同的独有的特征：在主体上，行政合同的一方当事人为行政机关；在目的上，行政合同是基于行政管理的需要，与行政机关履行其职责权限有直接的联系；在效力和履行上，行政机关对行政合同有单方解除权和强制执行权。

目前，由于理论上对行政合同和民事合同之间的界限没有明确的认识，立法上对行政合同欠缺相应的法律规定，致使实际中大量的行政合同，如移民安置补偿协议、行政事务委托合同等，在法律上欠缺明确的救济途径，在遇有争议时，当事人往往处于告状无门的境地。

鉴于行政合同具有行政机关履行职权实现行政管理目标等行政行为的特征，再加上行政救济程序本来源自民事救济程序，因此，从行政复议程序来审查行政合同更有利于把握行政合同的实质。在审查行政合同争议案件时，应注意以下问题：

其一，应当正确区分行政合同与民事合同。行政合同与民事合同最关键的区别在于行政机关签订合同时是否是为了实现行政管理职权。如在国有土地使用权出让合同中，行政机关“并不是主权者和社会管理者，而是土地所有权人，作为土地所有权人，国家与公民、法人的法律地位平等，都是民事权利主体……所以，土地使用权出让合同仍然是符合《民法通则》有关规定的民事合同”［2］。

其二，行政合同争议案件举证责任的承担。由于行政合同兼具有部分民事合同的性质，因此，在审查行政合同争议案件时。不能完全参照行政机关承担主要举证责任的原则，在行政机关单方面解除合同等情形下行政机关应承担证明其行为合法的主要举证责任，在行政合同违约及其赔偿补偿等情况中，应参照民事诉讼中“谁主张，谁举证”的举证原则进行。

5.准行政行为

我国现行法律、法规和司法解释并没有给准行政行为一个准确的界定。一般认为，准行政行为是行政主体实施的，介于行政法律行为、行政事实行为二者之间的一种公法行为。行政法律行为是行政主体实施的，以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为，行政法律行为能产生完整的法律效果，即作出后可产生公定力、确定力、拘束力、执行力等效力，如行政处罚、行政许可、行政命令等。行政事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为［3］。准行政行为是指行政主体运用行政权力以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为，准行政行为通常表现为受理、登记、证明、确认（认定）、鉴定、通知（公告）、咨询（请示）、答复等行为。

准行政行为具有以下特征：准行政行为的实施主体为行政主体；准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为，而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不直接为相对人设定任何权利义务；准行政行为是间接产生法律效果的行为，这也是准行政行为区别于事实行为的重要特征；准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。

准行政行为是否属于行政复议受案范围，除了其应当具有可复议的具体行政行为主体标准、内容标准以及可能性标准外，还应着重从以下标准来判断：

第一，结果标准，即可以纳入行政复议受案范围的行政行为是对行政相对人的权益产生了实际影响的行为。所谓实际影响是指对行政相对人已经造成了损害，使其权利义务关系已经发生了变化，或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生了确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以依法采取相应的强制措施，此时也应当认为对相对人的权利义务产生了影响。准行政行为虽然对相对人不产生直接的法律效果，但不产生直接法律效果并不代表不产生实际影响，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响。因此，当准行政行为以“间接的形式”加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性的影响，这时它就具有了可复议性［4］。

第二，必要性标准，即对行政主体的行政行为如果不通过行政复议加以救济，相对人就没有其他救济途径了，故必须将这类行政行为纳入行政复议受案范围，才能保护公民、法人和其他组织的合法权益。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时，它们作为一大程序的组成部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序”［5］，如咨询（请示）行为、带有重复处置性质的通知行为等等，不宜纳入行政复议受案范围，以防止就某一实体问题反复进行行政复议，造成行政资源的浪费。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事等救济途径无法有效消除这种影响时，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得纳入行政复议受案范围的必要性，如交通事故责任认定、安全事故责任认定、工伤认定等。

因此，准行政行为是否纳入行政复议受案范围取决于准行政行为的具体表现形态，即当准行政行为对相对人产生了实际影响，且没有其他的途径可以加以救济时，应当把准行政行为纳入复议受案范围。

6.内部行政行为

《行政复议法》第八条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”把行政机关作出的内部行政行为纳入行政复议受案范围的主要理由有：首先，行政机关作出的人事处理行为符合具体行政行为的特征，是行政机关为了实施行政管理而进行人事管理的一种单方行为，属于具体行政行为。其次，无论是公务员还是事业单位干部，其身份均具有双重性，既有干部身份，又有普通公民身份，两种身份具有不可分离性，行政机关作出的人事处理行为在对行政机关工作人员进行人事处理的同时，也侵犯了干部的公民身份权益。再次，根据《行政监察法》和《公务员法》的有关规定，对行政机关作出的人事处理行为不服，相对人有请求“复查”、“复审”、“复核”等申诉权，不但繁杂，而且由于主要是向原处理机关申诉，不利于相对人权利的保护。

行政机关作出的内部行政行为应当纳入行政复议受案范围具有以下理由：

第一，可行性。从行政复议性质来说，由于行政复议制度是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错制度，因此，将行政机关作出的内部行政行为纳入行政复议受案范围具有可行性。

第二，有利于更好保护相对人的合法权益和促进依法行政。行政机关作出的内部行政行为针对的对象虽然主要为公务员和事业单位工作人员，但是有时也有非公务员和非事业单位人员，如在公务员招录考试中被决定不予录取的行为，其针对的对象就不是公务员也不是事业单位人员。因此，将行政机关作出的人事处理行为纳入行政复议受案范围，有利于充分运用行政复议这一层级监督制度，更好地保护管理相对人的合法权利和监督行政机关严格依法行政。

由于行政机关作出的内部行政行为毕竟与其他针对行政相对人的做出的外部行政行为有一定区别，因此，在将该内部行政行为纳入行政复议受案范围的同时，如果目前尚不能通过修改行政诉讼法将内部行政行为纳入行政诉讼受案范围，也可以在修改行政复议法时规定对内部行政行为的行政复议为最终裁决。·

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：法律出版社，2000.121.

［2］王家福.中国民法系.民法债权［M］.北京：法律出版社，1999.678-679.

［3］张尚鷟.走出低谷的中国行政法学——中国行政法学家综述与评价［M］.北京：中国政法大学出版社，1991.

［4］马怀德.行政诉讼范围研究［DB/OL］.检察日报正义网，2001-7-21.

［5］（德）平特纳.德国普通行政法［M］.北京：中国政法大学日报社，1999.

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1009-6566（2011）06-0062-05

2011-10-09

杨 飞（1971—），男，重庆人，重庆行政学院法学部讲师，重庆大学法学院博士生。