低碳政府建设的主要障碍

宋伟

（南京工业大学，江苏 南京 211816）

低碳政府建设的主要障碍

宋伟

（南京工业大学，江苏 南京 211816）

低碳经济是面向后工业社会的一种新的经济模式与生活方式，与此相适应，政府管理方式也将从高碳管理模式向低碳管理模式转变。构建低碳政府既是低碳经济发展的内在诉求，也是当前我国构建服务型政府的客观要求。理清障碍，明晰路径，进而寻求构建低碳政府的突破口和切入点，成为新时期我国低碳政府建设的关键。

生态行政；低碳政府;低碳化

虽然2003年英国政府在《能源白皮书》即《我们未来的能源——创建低碳经济》中首次提出“低碳经济”概念，但是世界范围内掀起“低碳经济”研究的热潮却是源自近年来全球变暖导致的生态危机频发，并且伴随着“低碳经济”衍生出“低碳城市”、“低碳生活”、“低碳社会”等一系列新概念及其新对策。“低碳政府”及其构建显然是对这一发展趋势的理论回应，正在引起人们的高度关注。

一、低碳政府建设的必要性

低碳政府是指具有低碳发展理念，以促进低碳经济以及低碳社会发展作为其基本职能之一，不断提供推动低碳发展的各种制度保障，努力提升低碳发展管理能力，既实现对社会公共事务管理的低碳化，也实现对自身内部事务管理的低碳化；既实现在国内事务管理的低碳化，也实现在国际事务管理的低碳化的政府［1］。学者方世荣也曾对低碳政府的内涵作了阐述，他认为，低碳政府应当是指：确立节能和环保的基本理念，追求低碳价值目标，以规制低碳化的生产方式和消费方式为重要职能，全面贯彻执行低碳法律，并在行政活动中带头遵守低碳排放标准的政府［2］。2011年3月24日，深圳综合开发研究院发布《中国的无悔减排政策：给力低碳城市发展》报告，该报告首次在中国提出构建低碳政府的指标体系，分为低碳引导力、低碳管理力、低碳自制力和低碳保障力四个层面。具体表现在：

（一）构建低碳政府是低碳经济发展的内在诉求

首先，这是由政府在低碳经济发展过程中的主导作用决定的。在工业文明时代的“参与式国家”中，政府扮演着辅助者角色，而在后工业社会低碳经济条件下，政府的领导、指导与引导者的角色更为突出，其战略地位也更为显著。主要原因在于：一方面，市场失灵情况下，市场的供求、竞争和价格等机制均不能自发地调节人与人之间对环境容量的利用关系，相反，利益的吸引驱使每个市场主体尽可能多地利用无偿的环境容量和资源以达到私益最大化，却在不知不觉造成了公益的损害，正如哈丁在《公用地的悲剧》一文中所描述的牧羊人［3］。因此，希望碳排放的自发减少和低碳经济的自动实现是不可能的，必须依赖政府出面，这就决定了低碳经济发展中政府的重要地位与作用。另一方面，以二氧化碳为主的温室气体排放权资源属于典型的公共产品，而提供公共产品理应需要代表公共利益和追求公共利益最大化的政府来承担和推动。此外，低碳经济强大的外部正效应和技术成本、创新上的高投入决定了政府必须向人们提供此公共产品和相关服务。

其次，是由政府保障自身内部事务管理低碳化作用决定的。在低碳经济活动中，政府既是生产者，也是最大的消费者，其进行自身内部事务管理的过程本身也是一个碳排放的过程，行政机构及人员越庞大，活动越复杂，开支越大，能源消耗就越大，碳排放量也越大，反之亦然。因此，构建低碳政府，不仅要求政府在推动全社会发展的低碳化方面起到主导作用，还要求政府在保障自身内部事务管理低碳化方面严于律己。此外，政府自身消费的低碳化也对经济组织的低碳经济模式之发展和公民社会的低碳生活方式之形成具有重要的示范作用。

（二）构建低碳政府是生态行政创新、构建服务型政府的客观要求

生态行政经历了从统治型生态行政到管理型生态行政再到服务型生态行政的演变过程，且正在生成的服务型生态行政模式即为当代生态行政创新的必然选择和应有方向，而服务行政模式的实践形态就是以公民本位、社会本位为价值理念，以为公民服务为根本宗旨的服务型政府。目前，服务型政府是当代政府改革创新的根本目标这一观点已达成学界共识，而低碳政府则是现代政府改革创新的一个更为具体的目标范式，也是服务型政府构建与实现的一个具体服务内容目标，其实质也就是以服务型生态行政为目标的低碳服务型政府。反之，如果偏离或脱离了“服务型政府”这一政府改革创新的根本目标，低碳政府的构建就会失去根本的方向和动力，也会变得不自觉、不完整乃至不真实［4］。

（三）构建低碳政府是应对国际金融危机的现实抉择

2008年10月，为了挽救全球性金融危机，更为了人类的长远发展，联合国环境规划署提出了“绿色新政”计划，此概念一经提出，世界主要国家和集团积极响应。从绿色新政的基本内涵和内容看，其提法与我国当前环境与发展的基本形势和战略目标一致，我国政府提出的以人为本、全面协调和可持续的科学发展观是当今世界上典型的绿色新政理念，并逐渐形成了清晰的、具有中国特色的绿色新政的战略路线图。中国政府应及时把握国际绿色新政的潮流，继续扎实推进中国特色的绿色新政，积极构建低碳政府以应对金融危机。

（四）构建低碳政府是加强国际合作、应对生态环境危机的迫切要求

以二氧化碳为主的温室气体排放所导致的全球气候变暖问题以及由此引发的一系列生态问题本身具有一定的跨区域性甚至跨国界性，这种问题的公共性、综合性、历史性、长期性往往需要作为其他组织与个人都无法比拟的具有强制性和合法性，从而具有相对较强的宏观调控能力的各国政府及政府间国际组织才能有效地应对和解决。高碳排放是目前最具公共性、严重性和迫切性的生态环境问题。政府作为生态环境保护的主导者和推进者，应积极实施向低碳政府模式的转变，大力推行生态优先、低碳发展的价值理念，建立协同多元的低碳治理模式，突破现有治理模式的困境与盲区，从而实现生态环境的改善，缓解生态环境危机。

二、我国构建低碳政府的主要障碍

（一）观念障碍

首先，政府高碳管理模式下形成的某些观念一时难以改变，一定程度上制约着低碳政府的发展，如炫耀、超前、不顾生态的消费观念；仅仅考虑内部成本与收益的效益观念和只注重经济增长、不重视人与自然和谐发展的发展观念等等。其次，低碳排放资源权的公共物品属性及低碳经济市场的外部性、非竞争性和排他性容易导致“公用地的悲剧”和“集体行动的困境”。再次，不同国家、不同区域和不同层级的低碳管理主体坚持各自利益最大化的低碳发展观念，不仅难以实现低碳公共利益的最大化，也无法在经济发展和低碳排放之间维持最佳平衡。如2009年12月在丹麦召开的哥本哈根气候变化大会上，有些国家出于自身国家利益的考虑，而不是从全球性整体利益、长远利益出发，不愿在碳排放问题上妥协，故而未达成具有法律约束力的协议。此外，由于同碳排放相关的不确定性和不可预测性，人们对于低碳排放相关问题还存在争议。

（二）制度障碍

制度障碍即低碳政府构建在经济、政治和社会等领域的运行规则方面遇到的根本性障碍。在当代中国构建低碳政府将面临的制度障碍包括经济体制、行政体制以及这些显性制度安排背后的隐性障碍以及激励和约束政府高碳行为的相关制度缺位等。这些障碍使得各低碳管理主体在做出行为选择时与低碳政府构建背道而驰。

当代中国的市场经济体制是低碳政府构建的主要和根本的制度约束。现代市场经济主体的根本特征在于个体或局部利益最大化，从而造成著名的“公用地悲剧”。由于生产技术限制，低碳政府所提出的低碳公共利益最大化目标总是以压缩市场经济主体的利润空间为代价。

中国特色的行政体制是影响构建低碳政府的直接因素。这里的中国特色主要指中央集权的行政体制、以GDP为中心的政绩考核机制、变动频繁的干部任免状况、不合理的政府职能设置等制度行为［5］。中央集权的行政体制会带来中央和地方利益的矛盾，导致地方政府在全局性问题上缺乏低碳治理的主动性和积极性，且有着强烈的规避“因实行节能减排而提高地方经济增长的内部成本”的利益动机；在以GDP为中心的政绩考核机制下，当地方各级政府主要领导者大多数都以地方经济增长为首要追求目标时，势必造成对低碳排放和可持续发展的忽视和舍弃；变动频繁的干部任免状况也促成和鼓励了官僚体系中的急功近利思想和行为；不合理的政府职能设置造成政府在生态管理实践中存在职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法等问题。综上所述，政府自身诸多制度已为低碳政府的构建设置了障碍。

低碳政府构建所面临的以上两种制度障碍根源于更深层次的隐性障碍。这种隐性障碍主要来源于公众、企业、政府等社会主体自身需求的矛盾。社会尤其是政府对经济增长的需求远远超过对低碳排放的要求限制了当代中国低碳政府的构建。此外，激励和约束政府高碳行为的相关制度缺位也在一定程度上影响低碳政府的构建。

三、构建低碳政府的路径对策

（一）树立政府低碳理念，营造良好的低碳社会氛围

观念是行动的先导，低碳政府的构建，执政理念的创新是关键。以人为本的价值理念是建设服务型政府的基本导向，而以服务型生态行政为目标的低碳政府是政府创新的更具体形态，是基于生态危机的理性选择，在价值追求上体现了更高层次的人文关怀。因此，政府应树立以全人类关怀为本、生态优先的低碳理念，通过价值引导，营造重视节约能源资源、减少碳排放的良好社会氛围。首先，应结合科学发展观的贯彻落实在社会上促成低碳发展共识。其次，政府应先行垂范，厉行节约。再次，尽快健全与碳排放相关的法律法规，加强碳排放量的监管水平，加大对超额碳排放的惩罚力度，并将低碳政府的建设纳入我国国民经济和社会发展规划。

（二）准确进行政府角色定位，强化低碳政府的主导作用

以服务型生态行政为目标的低碳政府应明确自身的角色定位。在低碳经济发展过程中，它集经济活动的参与者、管理者和引导者三种角色于一身。首先，低碳经济的强外部性要求低碳政府扮演好参与者角色。其次，低碳经济的高成本要求低碳政府扮演好管理者的角色。再次，低碳经济这一新模式需要低碳政府扮演好引导者的角色。构建低碳经济体系是一项系统的社会事务，政府掌握着庞大的公共资源、公共权力与信息，在方向的引导上具有市场、社会所没有的比较优势，故发展低碳经济，政府要善于发挥其宏观调控的优势，加强对低碳经济的规划引导，把握发展方向。

（三）建立低碳政绩考核制度，强化政府责任追究制度

以服务型生态行政为目标的低碳政府建设需要改变地方政府片面追求GDP等经济指标的政绩观，建立科学合理的低碳政绩考核制度，将各项低碳指标的实现纳入干部政绩考核体系，加大节能减排项目的实施力度，全面完成节能减排目标［6］。同时，通过立法确定政府在低碳经济发展中的法律责任与行政责任，实行严格的节能减排目标责任制并强化行政问责制，把节能减排的目标落实到各级政府、落实到各主要领导人、分管领导人和部门负责人；对没有履行职责而导致碳排放超标的各级政府和领导人进行严厉问责，从而赢得政府低碳发展的公信力。

（四）强化规制低碳排放的新型政府职能

在当前生态危机日趋严峻的背景下，应当拓展传统的政府职能理论。将生态管理职能从社会职能中分离出来，与政治职能、经济职能、文化职能、社会职能并举，构成政府的基本职能，并将规制低碳排放新型职能视为包含在生态管理职能之中的极为重要的子职能。为了有效应对当今的生态危机，以服务型生态行政为目标的低碳政府必须大大强化这一新型职能。这就要求政府在整合行政职能的基础上，进一步精简其部门设置，合并相近管理事务，明晰各部门低碳管理行政责任，加强部门间规制低碳排放协调功能。

（五）制定灵活和低碳化的政府行政程序

即要求政府行政活动内容和方式的低碳化，将低碳的理念贯穿于各种行政行为，行政立法、行政决策与行政决定等都要符合低碳发展战略的要求。一是政府制定行政程序时要以低碳公共利益最大化为目标，既赋予政府及其行政人员处理碳排放问题时的充分自主权，又不构成对行政程序的僭越。二是各种行政行为的方式要进行低碳化的改革。如行政许可、行政裁决、行政强制和行政处罚等各类行政行为，在行为方式上都有很大的节能减排空间。

（六）完善政府、市场、公民三方互动的低碳治理模式

这种三方互动的低碳治理模式追求低碳公共利益最大化，调动一切可用力量，共同应对低碳排放问题，实现政府低碳治理效能的最大化。在我国当前形势下，在生态环境保护与低碳治理进程中，政府始终处于绝对主导地位，多元主体参与低碳治理的机制尚未形成。由于单一主体的低碳治理模式存在诸多限制性，导致政府治理能力大打折扣，并增加了政府的治理成本，所以，政府应当确立基于公共利益的多元主体共同治理的理念，优化治理结构，力求完善政府、市场、公民三方互动的低碳治理模式。

（七）建立以信任为基础的国际低碳合作机制

目前，建立低碳经济模式是全球经济的发展趋势，是全人类解决气候变暖问题的共同行动。作为发展中国家之中国，低碳技术尚不成熟、技术研发能力有限，研发投入不足，这些因素已成为制约低碳经济发展和低碳政府建设的“瓶颈”，因此，以服务型生态行政为目标的低碳政府应当建立以信任为基础的国际低碳合作机制，加大与国际社会尤其是低碳经济发展较好的国家之间的合作与交流，积极从发达国家引入成熟的技术，提升引进消化和再创新能力，加强自主创新，推动低碳经济的发展和低碳文明进步［7］。·

［1］黄爱宝.生态行政创新与低碳政府建设［J］.社会科学研究，2010，（5）.

［2］方世荣.低碳社会与低碳政府［N］.湖北日报，2011-01-14.

［3］宋迎法,杜林.低碳经济发展中的政府角色定位研究［J］.石河子大学学报（哲学社会科学版），2010，（4）.

［4］黄爱宝.生态型政府构建的背景动因［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2008，（3）.

［5］张业蕾，胡于凝.论生态型政府的逻辑困境与出路——基于技术约束和制度约束的分析［J］.云南行政学院学报，2010，（1）.

［6］朱秦.低碳经济发展的政府应对之策:能力建设与管理变革［J］.大连干部学刊，2010，（5）.

［7］黄栋，李怀霞.论促进低碳经济发展的政府政策［J］.中国行政管理，2009，（5）.

Main Obstacles of Low-carbon Government Construction

SONG Wei
（College of Public Administration，Nanjing University of Technology，Nanjing 211816，China）

Low-carbon economy is a new economic model and life style for the post-industrial society. Complying with this，the model of government administration will be transformed from a high-carbon one to a low-carbon one.To build low-carbon government is not only inherent requirements for the development of lowcarbon economy but also objective demand for the construction of service-oriented government.To sort out the obstacles，clarify the path and then explore the breach and breakthrough point is becoming the key to the construction of low-carbon government in new period.

ecological administration;innovation;service-oriented government;low-carbon government; low-carbonize.

D630

A

1009-6566（2011）06-0033-04

2011-10-26

宋 伟（1987—），女，江苏徐州人，南京工业大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为政府生态管理。