房地产调控政策的困境与对策分析

□ 魏美玲

房地产调控政策的困境与对策分析

□ 魏美玲

1998—2010年房地产调控风云变幻

1998年，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，其中最重要的一条便是取消福利分房，让房地产进入市场领域。从1998年到2010年，中国的房地产行业从休眠期走入一个快速发展的时代。

房地产调控缩影之2003：2003年6月5日，中国人民银行发布了“12l号文件”，对房地产开发贷款、个人住房贷款都做出了很多严格的规定；同年8月，国务院明确将房地产作为国民经济的支柱产业，加强对土地市场的宏观调控，这就是业界人俗称的“18号文”。无论是“121号文”还是“18号文”，都可以看出2003年国家对房地产宏观调控的重点是规范房地产市场，防止房地产泡沫。从调控的市场影响来看，全国商品房销售面积持续保持快速增长，带动了商品房销售价格保持稳中趋升的态势。同时，土地价格上涨幅度较大。

房地产调控缩影之2004：2004年，国土资源部、监察部联合发文，严令各地须在当年8月31前将协议出让土地中的“遗留问题”处理完毕，否则国土部门有权收回土地，纳入国家土地储备。同年9月，央行10年来首次宣布上调存贷款利率。由此可以看出，当年调控的重点是抑制投资过热和房地产投机行为，实行稳健的货币政策控制信贷规模。但从调控的效果来看，调控效果并不明显。

房地产调控缩影之2005：2005年3月，央行决定调整商业银行自营性个人住房贷款政策，个人住房贷款最低首付款比例由现行的20%提高到30%。同年3月，调控上升到政治高度，出台了八条稳定房价的意见。同年5月，国务院办公厅发出通知，转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》。

房地产调控缩影之2006：2006年4月27日，房贷利率再次上调；5月24日，促进房产业健康发展的国六条出台；同月29日，国务院出台限制套型90/70政策；7月6日，建设部联合发展改革委、工商总局下发《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》，规定未取得预售许可证不得发布预售广告；8月1日，国土资源部制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化；8月，央行调整金融机构人民币存贷款基准利率、建设部出台廉租房管理实施办法；9月，国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，对房地产市场进行整顿。

房地产调控缩影之2007：2007年，是房地产量和价都飞涨的一年，也是国家对房地产调控最为严厉的一年。3月16日，饱受争议的《物权法》通过，并于同年10月1日起执行；两天后，央行首次在该年度加息；之后的5月、7月、8月、9月，央行分别进行第二、三、四、五次加息，上调人民币存贷款基准利率。这一年，我们又看到央行关于房地产的又一次新政，即购买第二套住房首付比例不得低于50%。到当年11月10日，央行年内第九次上调存款准备金率，创近年历史新高，可以看出政府调控房地产的决心。

房地产调控缩影之2008：2008年，央行同样一开年便开始上调人民币存款准备金率作为调控房价的一种重要措施，明确释放出货币政策从紧的信号。3月，财政部、国家税务总局下发通知，提出凡新审批、新开工的商品住房，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发总面积的70%以上。之后的3月、4月、5月央行连续三次上调人民币存款准备金率。8月、10月、11月，受金融危机的影响，央行又连续三次下调人民币存款准备金率。可以看出，2008年调控重点是重点解决供不应求的矛盾以及资金流动性过剩的矛盾，持续加息及提高存款准备金率，严格限制外资投资。

房地产调控缩影之2009：2009年调控重点是政策扶持，拉动经济，抵御全球金融危机。政府4万亿元的庞大投资计划，楼市的一系列救市政策，房地产行业获得各级政府政策的扶持，迅速触底反弹。

房地产调控缩影之2010：2010年1月，“国十一条”出台，严格二套房贷款管理，首付不得低于40%；3月，国土资源部出台了19条土地调控新政，同时在全国范围内开展对房地产业用地的专项检查；6月，土地增值税预征率由0.5%提高到2%。2010年中国房地产政策已由此前的支持转向抑制投机，遏制房价过快上涨，并且先后采取了土地、金融、税收等多种调控手段。

房地产政策调控困境分析

从2003年到2010年，七年的时光，国家用各种措施来调控房地产业，可以看出，国家对改善民生的决心之大、措施之严厉前所未有。政府针对房地产领域出台的一系列措施，对房地产市场的健康发展起到了一定的作用，房价上涨速度有所减缓，房地产投资增速过猛势头得到有效遏制。但是，由于经济社会形势的快速变化，政府在制定房地产宏观调控政策时，决策还存在着一些误区，政策执行中发生了一些偏差，客观上导致调控政策并没有达到预想的效果，城市土地价格持续攀升，房价偏高的问题也没有得到真正解决，房地产行业一些深层次的结构性问题更加突出。但由于种种因素，房地产调控很多时候并未从根本上触动房价上涨的根基，房地产调控的效果并不明显，治标不治本，违反市场规律的争议在房地产调控中从未停止，也使房地产政策调控陷入了困境。主要表现在以下几个方面：

（一）政策执行力不够。近几年，国家一直在推出各种调控政策，但房价仍然继续走高，2007年个别城市的涨幅更是达到疯狂。深层次原因固然是国家房地产基础制度没有健全，但从根本上来说，和许多地方政策未得到有效落实也有很大关系。比如说2004年9月中国银监会公布了《商业银行房地产贷款风险指引》，规定建筑商不得为开发商垫资建楼，开发商开发项目自有资金不低于项目总投资的35%，购房者的月供房款不得超过收入的50%。实际上建筑商、开发商、购房者、银行等通过各种手段变通，从来就没认真执行。这也从另一角度说明了制度缺失带来了管理的混乱和执行的艰难，当然也证明了某些调控性政策，过于理想化，实际执行打了大大的折扣。

（二）政策连续性不够。在房地产业发展过程中，加强宏观调控有助于及时纠正不当的行为，但要从根本上解决这一问题则有赖于结构的调整和制度的完善。从根本来说，还要通过连续性的推出相关制度，与之相配合的是连续性的法规和操作细则，这些东西连续起来，房地产的执行力才能够大大增强。但是我们看到，很多调控政策缺乏的便是连续性，使得政策单枪匹马而显得力不从心，这无疑增加了政策的执行难度，也给一些人带来了投机的机会，使得调控政策变得弱不禁风。同时，有些政策是为了某个房地产现象而出台的，属于即时即解型政策，这些政策相对比较仓促，常常会出现顾此失彼的现象。

（三）和房地产相关行业结合不够。一个房地产项目从开发到出售，中间牵涉到许多环节，从各个政府部门办理相关审批手续，到建材的进入以及各种预售环节，这些都是影响房地产业发展的重要因素。国家在推出一项房地产调控政策的时候，不能只是治标不治本，要从最根本的环节抓起，所谓“打蛇要打七寸”，但从目前的房地产调控效果来看，我们并没有打到影响房价高涨的关键环节，出台的政策不仅没有上升到国家法律的高度，而且各个部门各个行业的互补性差，未能形成有效的控制链条。

（四）调控政策监管不够。每一个房地产政策的出台，并不仅仅限于出台，更要在执行上下工夫，但执行靠的是什么呢？靠的是有关部门的监管力度。但从近年来我国出台的一系列房地产政策的监管方面来看，虽然有一定的进步，但也暴露了不少问题。比如消费者很关心的房地产中介业务的不规范；消费者和开发商交易过程的权益不对等；市场信息系统不完善，建筑业和房地产企业的信用惩戒机制作用有待加强等等。这些监管措施如果一直没有得到有效的落实，那么调控政策在强大的市场压力下变得力不从心也就有据可查了。

（五）中央政府与地方政府之间的协调不够。中央政府是房地产调控的主体，各级地方政府是房地产调控政策的具体执行者。一个中央房地产调控政策出台以后，随之而来的是相关城市就要按照要求出台相关的执行细则。但是我们看到很多地方财政有相当一大部分依赖于土地出让金，一旦高房价难以维系，地方政府的财政收入将直接受到影响。同时，对于国家出台的一些廉租房与经济适用房的政策，由于地方财政的不足，也会影响其执行力度，从而影响整个房地产调控的全面协调进行。

房地产政策调控完善对策

（一）强化对政策执行的监管力度。我国房地产调控执行不力，很大程度上是由于地方政府执行政策不力，而这深层次的原因在于我国还没有完全理顺中央和地方之间的关系，中央与地方之间的事权和财权没有得到明确的划分，地方的事权多而财权少，才产生了诸如“土地财政”、过度依赖房地产投资等短期行为。我国应该加快中央与地方之间事权与财权的调整，给予地方与事权相对应的财权，这样才能够保证地方有足够的资金用于民生建设，也才能杜绝地方的短期行为。此外，中央应该加强对于地方政策执行的监管力度，将政策执行程度直接作为对地方官员政绩考核的重要内容，强化对地方的问责制度，确保中央的房地产调控能够起到实际的效果。

（二）完善房地产调控体制。我国目前的住房调控体制不健全是导致调控没有取得预期效果的重要原因之一。所以我国在调控房地产市场时，应该加强对于调控体制的建设，从我国居民住房整体市场来考虑调控政策的制定，要保证调控政策的协调一致，完善调控的应急机制和长效机制，避免政策变动频繁；同时要丰富调控的手段和方式，完善和拓宽房地产融资渠道，加强对房地产企业信贷风险监管。同时，也要加强对住房政策的管理，避免政策混乱；健全土地出让制度，探索多种土地出让方式，努力增加土地供给。

（三）建立健全居民住房制度。面对居高不下的房价，我们应该进一步加快住房制度建设，确定保障房和商品房并存、相互补充的制度，形成低收入者居住廉租房和经济适用房，中高收入者购买商品房的基本格局。通过相关的法律建设确保居民的住房权利，将经济适用房、廉租房等保障性住房的比例写入法律；将保障性住房建设作为中央和地方政府的主要任务，并硬化保障房建设的预算安排；探索多种有效渠道来拓宽保障房建设资金来源，通过财政资金和政策为保障房建设提供担保，明确保障房担保的部门，通过信用担保、利息补贴等方式为保障房建设和消费贷款提供信用支持；完善住房公积金使用制度，规范公积金使用管理，提高住房公积金使用效率。

（四）深化调控的经济手段。要用经济手段调控房地产政策，有几点需要注意：一是要强化税收调控手段，加大税收调控力度；二是政府应合理压缩货币投放信贷规模，适当、有效地收紧市场动态性，遏制投资过热，打击资产泡沫。

（五）转变调控观念。政府对市场的监管要从目前主要调控和打压消费者，转变为主要调控和规范机构行为，包括规范政府在土地出让方面的行为，落实政府建设保障性住房的责任和义务，以及规范银行、开发商和中介机构的行为，实行强制性房地产信息披露制度，消除垄断，建立和完善公正、公平、公开的交易秩序。

（作者单位：江西南昌大学公共管理学院）